PPP項(xiàng)目實(shí)操手冊(cè)

1、PPP 項(xiàng)目實(shí)操手冊(cè)關(guān)于 PPP，做工程的多少有些耳聞，但具體涉及到工程建設(shè)中應(yīng)該如何操作？關(guān)于 PPP模式的基本流程等又包含哪些具體內(nèi)容呢？看看作者是如何深入解讀的。一、操作基礎(chǔ)PPP是Public-Private-Partnership 的首字母縮寫(xiě)，常譯為 “公共 -私營(yíng) -合作機(jī)制 ”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會(huì)力量）以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)， 發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)， 形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成， 由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)

2、品與服務(wù)的方式， 提高質(zhì)量和供給效率， 最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作， 為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等為基礎(chǔ)， 以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征， 通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制， 發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)， 提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè) “利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作 ”的模式，形成 “政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)評(píng)價(jià) ”的良性互動(dòng)格局。 PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式， 也是一種機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。推廣 PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行， 可以將適度

3、的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域， 在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、 提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來(lái)合理的投資回報(bào)，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目選擇、 社會(huì)力量合作伙伴確定、 組建項(xiàng)目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過(guò)程。項(xiàng)目收入來(lái)源主要分三類(lèi)，一是完全依靠使用者付費(fèi)，二是政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是前兩種方式的結(jié)合。PPP有廣義和狹義之分。 廣義的 PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含 BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營(yíng)等多種模式。狹義的 PPP與 BOT 原理相似，都是由 “使用者付費(fèi) ”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)與私人部門(mén)的全過(guò)程合作

4、。二、總體要求（一）打破地域壟斷和所有制限制。政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴， 吸引各類(lèi)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的投融資、 建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等； 鼓勵(lì)有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)性企業(yè)通過(guò)兼并、 收購(gòu)，跨地域參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)， 培育具有開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)， 提高產(chǎn)業(yè)集中度。 鼓勵(lì)以市代縣、 城鄉(xiāng)一體化中的同類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行打包， 擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。（二）落實(shí)費(fèi)價(jià)政策。將市政公用服務(wù)價(jià)格收費(fèi)或政府支付服務(wù)費(fèi)作為合作伙伴的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源。 政府要合理確定費(fèi)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制， 在合作伙伴履約的前提下及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼， 既保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益， 又保證投資者的合理收益。 政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)通過(guò)

5、競(jìng)爭(zhēng)程序確定， 并納入地方財(cái)政預(yù)算管理。 向用戶(hù)收費(fèi)的各類(lèi)市政公用產(chǎn)品價(jià)格， 應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時(shí)調(diào)整到位， 價(jià)格不到位的， 政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。城鎮(zhèn)綜合管廊項(xiàng)目要明確各入廊管線(xiàn)行業(yè)費(fèi)用分?jǐn)偤蛢r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。（三）規(guī)范運(yùn)行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃篩選適宜 PPP的項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目前期策劃和論證，做好信息公開(kāi)；通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴，按照 “政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān) ”的原則，由政府與市場(chǎng)主體合作組建項(xiàng)目公司（ SPC），具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管養(yǎng)和服務(wù)；政府與合作伙伴、項(xiàng)目公司通過(guò)合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確約定各自的權(quán)、 責(zé)、利；強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程監(jiān)

6、管。1、做好項(xiàng)目前期論證。開(kāi)展 PPP項(xiàng)目的可行性論證是決定項(xiàng)目成功的首要環(huán)節(jié)。 篩選 PPP項(xiàng)目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的要求， 加強(qiáng)前期策劃， 可委托有一定業(yè)績(jī)和能力的設(shè)計(jì)或咨詢(xún)機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案。 實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目的基本情況、 規(guī)模與期限、技術(shù)路線(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來(lái)源、財(cái)務(wù)測(cè)算與風(fēng)險(xiǎn)分析、 實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)、 咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)單位、 相關(guān)專(zhuān)家以及各利益相關(guān)方共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證， 確保項(xiàng)目的可行性和可操作性， 以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)

7、施。2、通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴。城市政府應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目?jī)?nèi)容， 以及對(duì)合作伙伴的要求、 績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會(huì)公布，確保各類(lèi)市場(chǎng)主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)按照國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的公開(kāi)招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。3、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項(xiàng)目名稱(chēng)、內(nèi)容；范圍、期限、經(jīng)營(yíng)方式；產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制； 特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府與特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)， 履約擔(dān)保； 特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后項(xiàng)目移交的方式、 程序及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)； 項(xiàng)目終止的條件、 流程和終止補(bǔ)償；違約責(zé)任；爭(zhēng)議解

8、決方式等內(nèi)容；以及其他需要約定的事項(xiàng)。4、籌組項(xiàng)目公司。中選合作伙伴可依合同、 按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項(xiàng)目公司， 由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等；項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營(yíng)期內(nèi)享有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)， 并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好； 項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。 項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿(mǎn)后必須無(wú)償移交政府。（四）把握 PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立長(zhǎng)期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。 關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由 “經(jīng)營(yíng)者 ”轉(zhuǎn)變?yōu)?“監(jiān)管者 ”、“合作者 ”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，讓 “專(zhuān)業(yè)

9、人做專(zhuān)業(yè)事 ”。二是建立合理的利益共享機(jī)制。 通過(guò)政府核定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格以及以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的自我平衡， 既要保障公共利益， 提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn) “盈利但不暴利 ”。三是建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。 政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、 誠(chéng)實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。 政府對(duì) PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)

10、， 認(rèn)真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 對(duì)未能如約、 按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約堅(jiān)決要求企業(yè)退出并賠償， 投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)防范企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注意及時(shí)規(guī)避。（五）實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營(yíng)特性，分類(lèi)明確財(cái)政、用地、價(jià)格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項(xiàng)目篩選、推出和開(kāi)放過(guò)程，強(qiáng)化項(xiàng)目策劃，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，建立引資項(xiàng)目長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目具體情況制定針對(duì)性的招商合作方式和條件， 重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項(xiàng)目的招商招標(biāo)工作。各部門(mén)不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。（六）試點(diǎn)先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、 改擴(kuò)建和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，