農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的必要性與可行性分析.docx

1、農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的必要性與可行性分析付堅強，郭彩玲(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，江蘇南京210095)摘要宅基地使用權(quán)退出是指宅基地使用權(quán)人通過一定的途徑，將戒于某個捋定宅基地上的合法使用權(quán)歸還宅基地所有權(quán)人，使宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)統(tǒng)一于同一個主體。宅基地使用權(quán)退出制度有利于完善宅基地使用權(quán)權(quán)能，提高土地利用效率且可以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益。從法律、政策和現(xiàn)實實施層面看，在我國構(gòu)建宅基地使用權(quán)退出制度是可行的。關(guān)鍵詞農(nóng)村宅寇地;新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號1007-8487(2014)10-0092-05收稿日期2014-06-20基金項目

2、江蘇省社會科學(xué)裹金項目“城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)村宅基地法律制度創(chuàng)新研究“(11FXB005)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目“土地空間權(quán)研究一理論、實證與制度構(gòu)建”(KYZ201134)。作者簡介付堅強(1970-),男，安微六安人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副院長，副教授，博士，研究方向為土地法；郭彩玲(1989-),女，河南林州人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法。隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷改革與發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步推進。在涉及農(nóng)村的各項改革的措施中，新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地綜合整治、耕地復(fù)墾等項目逐步深入和完善。目前，社會因素和經(jīng)濟因素錯綜復(fù)雜，土地制度成為制約社會和經(jīng)

3、濟進一步發(fā)展的主要瓶頸之一，如何提高農(nóng)業(yè)競爭力、如何解決全國土地問題以及在新形勢下如何進一步保障農(nóng)民的土地權(quán)益等問題日益突出，許多學(xué)者致力于研究完善宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以期解決農(nóng)村宅基地問題。但在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架之下,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍十分有限，宅基地使用權(quán)處于一種“僵化”狀態(tài)，所以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不足難以解決目前農(nóng)村面臨的土地問題。目前部分學(xué)者提出了構(gòu)建宅基地使用權(quán)退出制度，本文針對此問題，從法律角度分析宅基地使用權(quán)退出的相關(guān)問題，探討構(gòu)建宅基地退出制度的必要性和可行性。2014年中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見中指出，我國要毫不動搖堅持最嚴格的耕

4、地保護制度和節(jié)約用地制度。要充分認識土地管理制度改革事關(guān)我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局,積極穩(wěn)妥推進土地管理制度改革,在全面考慮土地問題復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，進行周密周全的制度和政策設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃好土地管理制度改革。而在2014年的“中央一號”文件中，則專門針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地問題進行了闡述,指出引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度。目前，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理制度中，除了進一步完善新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點等工作以外，宅基地使用權(quán)的焦點就是對宅基地使用權(quán)退出問題沒有相應(yīng)的制度規(guī)范，宅基地使用權(quán)退出在某種程度上處于無法可依的狀態(tài)，這必然導(dǎo)致宅基地使用權(quán)退

5、出中存在大量問題。隨著城市的快速推進，農(nóng)村和城市之間的差距不斷加大，為縮小城鄉(xiāng)差距，我國提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。自20世紀90年代開始，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在國內(nèi)開始試點。然而，作為集體建設(shè)用地重要構(gòu)成之一的宅基地使用權(quán)卻被法律所禁止。為了促進農(nóng)村的快速發(fā)展,改善農(nóng)民生活條件,提高農(nóng)民生活質(zhì)量，政府在部分試點地區(qū)實施了一系列的改革措施，包括戶籍制度改革、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地綜合整治、耕地復(fù)墾等項目，但是農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀仍然跟不上整個社會的發(fā)展。根據(jù)部分學(xué)者對農(nóng)村土地使用情況的調(diào)查顯示，比較突出的問題有:全國農(nóng)村宅基地使用面積逐年上升，單戶農(nóng)民自家農(nóng)村宅基地面積超標和農(nóng)

6、村宅基地低效閑置等。我國城市化水平不斷提高，大量人口遷出農(nóng)村，正常的情況應(yīng)該是農(nóng)村宅基地面積整體下降，但是目前卻呈現(xiàn)出宅基地面積不減反增的情況，這反映了我國農(nóng)村宅基地土地存在著嚴重的低效利用的情況。不僅如此，當(dāng)前我國的工業(yè)化、城市化處于快速上升時期，經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，必然帶來城鎮(zhèn)的擴張，這些發(fā)展趨勢都顯現(xiàn)著對土地的硬性需求。既要保障基本的耕地儲備不動搖，又要滿足工業(yè)化、城市化發(fā)展對建設(shè)用地的需求，僅僅依靠有限的集體土地征用已經(jīng)顯得捉襟見肘。因此，提高土地的集約利用程度，探尋農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地特別是農(nóng)村宅基地在土地利用中的價值，已經(jīng)成為理論界和實踐中關(guān)注的焦點。從理論研究現(xiàn)狀來看，學(xué)術(shù)界對宅

7、基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論研究逐漸增多，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)也逐步開放，這在一定程度上有利于宅基地的重新組合。但在現(xiàn)有法律框架下，由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和對象十分有限，其改革依然跟不上社會發(fā)展的需求,農(nóng)村土地變成了改革過程中的一個“痼疾”。針對這一困境，一些學(xué)者基于宅基地使用權(quán)問題，提出一項用益物權(quán)包括宅基地使用權(quán)應(yīng)該經(jīng)歷產(chǎn)生、運行和滅失三個階段，但目前在我國宅基地使用權(quán)制度中，宅基地使用權(quán)的取得和管理都有比較明確和詳細的法律規(guī)定，但關(guān)于宅基地使用權(quán)的滅失,在現(xiàn)有法律法規(guī)中卻是一片“空白”?，F(xiàn)實中，如果不能從法律法規(guī)的層面對宅基地使用權(quán)的滅失做出相關(guān)的規(guī)定，這種只有權(quán)利的產(chǎn)生,而沒有權(quán)利滅失的制度

8、體系，必然不能解決我國農(nóng)村宅基地土地利用中存在的問題。部分省市在改革過程中，根據(jù)地方實際情況,已經(jīng)在實踐中探索宅基地使用權(quán)退出制度。中央政府也于2009年正式下發(fā)國務(wù)院關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見（國發(fā)（2009）3號），明確提出了重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的主要目標。隨后，一些地方作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革實驗區(qū)開始正式探索宅基地使用權(quán)退出制度。一、宅基地使用權(quán)退出與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體土地征收的區(qū)別（一）宅基地使用權(quán)退出的概念。目前,關(guān)于宅基地使用權(quán)退出的研究不斷增多，但對宅基地使用權(quán)退出的內(nèi)涵進行深入分析的文章并不多見。目前學(xué)術(shù)界比較有代表性的有三種觀點:單金海認為宅基地使用

9、權(quán)退出僅指宅基地使用權(quán)人的自愿退出，他強調(diào)“宅基地退出必須遵循自愿有償原則，成熟一個退出一個，不得強迫農(nóng)民退出”。歐陽安蛟等人認為，宅基地使用權(quán)退出既包括宅基地使用權(quán)人的自愿退出，也包括在特定條件下強制收回宅基地,通過新農(nóng)村建設(shè)項目等對宅基地進行整理、置換的退出情形。張秀智等人將宅基地使用權(quán)退出分為三種情況:一是通過村莊整理縮小宅基地使用的土地面積，并將剩余土地復(fù)墾為耕地或林地;二是通過農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)，減少農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模;三是通過各種途徑將宅基地轉(zhuǎn)為其他用途的建設(shè)用地。上述學(xué)者主要是從宅基地使用權(quán)退出形式的角度對宅基地使用權(quán)退出進行了定義，但并沒有從宅基地使用權(quán)退出的法律內(nèi)涵本身來定

10、義，也沒有嚴格區(qū)分宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)退出的概念。筆者認為,從法律層面講,宅基地使用權(quán)退出意味著基于某個特定的宅基地上的合法使用權(quán)回歸所有權(quán)人，這個基于特定宅基地上的用益物權(quán)隨之滅失，宅基地使用權(quán)退出是一種用益物權(quán)的消滅?；诖?，宅基地退出是指宅基地使用權(quán)人通過一定的途徑，將基于某個特定宅基地上的合法的使用權(quán)還給宅基地所有權(quán)人，使得宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)統(tǒng)一于同一個主體。主要包括兩種形式:一是農(nóng)民因自身生活情況變動等自愿單個退出宅基地使用權(quán),將宅基地使用權(quán)歸還村級集體經(jīng)濟組織;二是村級集體經(jīng)濟組織結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各級政府等其他組織實施的土地整理項目等，將宅基地使用權(quán)大面積或者整體退回村

11、級集體經(jīng)濟組織，村級集體經(jīng)濟組織宅基地使用權(quán)用于企業(yè)入股、耕地復(fù)墾等。雖然一些學(xué)者在討論宅基地使用權(quán)退出時涉及到“一戶多宅”、面積超標等違法占用宅基地的情況，但筆者認為,宅基地使用權(quán)是法律賦予村民的一種用益物權(quán)，這種權(quán)利首先應(yīng)該是一種合法的權(quán)利時才存在宅基地使用權(quán)退出的情況，當(dāng)一種權(quán)利處于違法狀態(tài)時，村級集體經(jīng)濟組織對其強制收回，是對宅基地使用權(quán)進行的正常的管理行為，目的是為了維護村級集體經(jīng)濟組織的合法利益，不屬于宅基地使用權(quán)退出范疇。（二）宅基地使用權(quán)退出與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的區(qū)別。目前,在研究宅基地問題時,雖然部分學(xué)者研究的對象是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但往往會涉及到村級集體經(jīng)濟組織收回宅基地等宅

12、基地使用權(quán)退出的內(nèi)容，而另一部分學(xué)者在研究宅基地使用權(quán)退出問題時,卻在反復(fù)強調(diào)應(yīng)該加強宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),允許93宅基地使用權(quán)抵押、入股等,還有一些學(xué)者認為宅基地使用權(quán)退出是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種特殊形式，是徹底的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。筆者認為，從法律性質(zhì)上講，宅基地使用權(quán)退出和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有本質(zhì)上的區(qū)別，雖然宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)退出都是針對宅基地的用益物權(quán)而言，宅基地使用權(quán)退出是指宅基地使用權(quán)的法律狀態(tài)屬于宅基地所有權(quán)人，而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指將宅基地使用權(quán)本身轉(zhuǎn)讓或基于某個特定的宅基地上的房屋因出賣、出租導(dǎo)致宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給另外一個人。而從對宅基地使用權(quán)的規(guī)制來看，宅基地使用權(quán)

13、退出是一種用益物權(quán)的滅失，與宅基地使用權(quán)的取得相對應(yīng)，而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)屬于宅基地使用權(quán)日常管理中的內(nèi)容。（三）宅基地使用權(quán)退出與集體土地征收的區(qū)別。對于宅基地使用權(quán)退出的問題,學(xué)術(shù)界不僅出現(xiàn)于宅基地使用權(quán)退出與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)概念的混淆，也有部分學(xué)者認為宅基地使用權(quán)退出和集體土地征收的外延有交叉重登部分，造成這種誤區(qū)的主要原因是：目前宅基地使用權(quán)退出不僅有農(nóng)民單個自愿退出宅基地使用權(quán)的方式，也有許多與土地整治、耕地復(fù)墾等項目相結(jié)合進行的宅基地使用權(quán)退出方式,由于人們沒有從法律本質(zhì)上認識宅基地使用權(quán)退出與集體土地征收的區(qū)別,導(dǎo)致人們產(chǎn)生部分宅基地使用權(quán)退出與集體土地征收重疊的觀點。宅基地使用權(quán)

14、退出的內(nèi)涵是合法的宅基地使用權(quán)回歸于宅基地所有權(quán)人，是宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)合并的法律狀態(tài)，隨之宅基地上的用益物權(quán)滅失。而集體土地征收是指國家通過征收方式將屬于集體土地所有權(quán)的宅基地變?yōu)閲宜校峭恋厮袡?quán)的轉(zhuǎn)變。一個針對的是宅基地使用權(quán)，一個針對的是宅基地所有權(quán)，兩個概念分屬不同的法律層面O二、宅基地使用權(quán)退出的必要性分析我國處于社會城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、人口集中化發(fā)展的階段，宅基地使用權(quán)退出制度的完善,有助于夯實農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能、提高土地利用效率、集約社會資源等。（一）有助于完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能。物權(quán)理論最早由德國的薩維尼創(chuàng)立，它是一種物之歸屬的權(quán)利，是法律賦予權(quán)利人擁有物及支配所有

15、之物并且享有其利益的排他性權(quán)利。我國物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)村集體土地的物權(quán)由集體土地所有權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)94民宅基地使用權(quán)等物權(quán)組成，初步確立了市場經(jīng)濟中關(guān)于農(nóng)村土地的重要制度和交易規(guī)則。但是，宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，目前法律法規(guī)中只規(guī)定了它的占有和使用的權(quán)利，對于收益的權(quán)利并沒有明確規(guī)定。我國法律法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)村宅基地可以出租、轉(zhuǎn)讓等，但在當(dāng)前，宅基地使用權(quán)中的收益權(quán)利日益重要，只有完善了宅基地使用權(quán)中的收益權(quán)利,才能更好地保護農(nóng)民因出租、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)而獲得的收益。同時,宅基地使用權(quán)作為一種權(quán)利，從主體資格的取得到使用權(quán)的審批,法律法規(guī)都有較為詳細的規(guī)定，但是

16、目前，除了個別省份的部分地區(qū)作為農(nóng)村土地改革試點，頒布了與宅基地退出相關(guān)的法規(guī)外，我國全國性的法律法規(guī)中卻沒有對宅基地使用權(quán)的滅失，即宅基地使用權(quán)的退出作出相關(guān)規(guī)定，因此，無論從完善宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)的權(quán)能，還是完善一個權(quán)利本身的產(chǎn)生和滅失制度，都亟需從法律層面完善宅基地使用權(quán)退出制度。（二）有助于提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。對于學(xué)術(shù)界所熱衷的通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式來解決農(nóng)村宅基地面臨的困境的情況，筆者并不否認宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對于解決農(nóng)村宅基地初期問題的有效性，但筆者認為，從提高農(nóng)村土地利用率、盤活農(nóng)村宅基地土地的角度看，宅基地使用權(quán)退出制度的效能更高。隨著我國社會的急劇變化和宅基地錯

17、綜復(fù)雜的狀況，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)不能有效解決農(nóng)村宅基地面臨的困境。首先,對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，除了法律規(guī)定的轉(zhuǎn)讓、出租外，許多人提出宅基地入股、聯(lián)營、抵押等方式，通過流轉(zhuǎn)來增加農(nóng)民收入，但2006年浙江省溫州樂清市試點的農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)和溫州蒼南縣的農(nóng)民康居貸款業(yè)務(wù),都因違反國家法律，于2008年7月被迫中止。2014年的“中央一號”文件雖然再次提出在部分試點地區(qū)進行宅基地使用權(quán)抵押、入股試驗,但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可操作性較差，而且在現(xiàn)有法律框架下，宅基地使用權(quán)一旦實現(xiàn)抵押，對其使用權(quán)處理的問題將成為法律上的難題。其次,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象十分有限，無論從流轉(zhuǎn)情況還是從增加農(nóng)民受

18、益角度看，農(nóng)民可以獲得的受益極為有限。而且由于受地理位置的影響，出租等其他流轉(zhuǎn)方式對本村以外的人的吸引力有限。宅基地使用權(quán)退出相對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來說，顯然更徹底，也更高效。目前宅基地使用權(quán)退出試行中，比較典型的地區(qū)有重慶、浙江嘉興、四川成都等地，參考這些地區(qū)的實施情況，宅基地退出一方面突破了村小組、本村集體經(jīng)濟組織,可以使得宅基地使用權(quán)通過農(nóng)交所、地票交易等跨越到區(qū)縣，這樣將土地的綜合整改提高到市或省的角度進行整體規(guī)劃，對于合理利用土地更為有效；另一方面,在宅基地使用權(quán)退出中，目前很多地方將宅基地使用權(quán)和房屋置換、社保、戶籍的改革同時進行，無論從農(nóng)民的收益和保障角度看，還是從農(nóng)村宅基地重新

19、利用角度看都更具吸引力。（三）有助于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐。目前，建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市建設(shè)用地日趨緊張，許多地方的土地尤其是部分沿海城市的土地容積率幾乎達到飽和,為了繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟,不得不向農(nóng)村土地伸手。同時，我國大部分農(nóng)村土地卻仍處于粗放利用狀態(tài)，雖然我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，但是農(nóng)村宅基地卻存在宅基地使用面積逐年上升，農(nóng)村宅基地面積嚴重超標，農(nóng)村宅基地低效閑置等一系列問題。許多地方因為宅基地使用權(quán)退出制度不完善等各種原因?qū)е屡f宅基地閑置等。社會的發(fā)展，必將是農(nóng)村和城市統(tǒng)籌發(fā)展的過程,也是城市化水平不斷提高的過程。目前的農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀不能

20、滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。隨著社會的不斷進步，不僅是工業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也將走向產(chǎn)業(yè)化、集約化。宅基地使用權(quán)退出制度的建立，能從根源上盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。集約利用農(nóng)村建設(shè)用地，促使農(nóng)村土地資源和城市資源有效融合利用，克服束縛經(jīng)濟發(fā)展的土地制度，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。（四）有助于實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。土地一直是社會和經(jīng)濟發(fā)展的重要資源之一,宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民手中的重要資源，農(nóng)民目前只有占有和使用的權(quán)利，其重要的取得收益的用益物權(quán)一直因為各種原因而無法實現(xiàn)。為了保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益,滿足社會和經(jīng)濟的改革需求，農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的建立勢在必行。宅基地使用權(quán)由于其特殊性，其流轉(zhuǎn)的范圍和

21、方式有限，可以使用的途徑也有限，農(nóng)民無法通過出租宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式獲得充分的土地財產(chǎn)權(quán)益，宅基地使用權(quán)基本處于“僵化”狀態(tài)。而宅基地使用權(quán)退出制度，從表面看農(nóng)民失去了宅基地使用權(quán)，似乎是一種“損失”，但對于僵化的宅基地使用權(quán)而言，農(nóng)民可以通過宅基地使用權(quán)退出獲得更多更深遠的收益。首先，就社會發(fā)展情況而言,城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是總的發(fā)展趨勢，相當(dāng)多的農(nóng)民最終會成為城鎮(zhèn)居民，而耕地也會逐漸走向集約化經(jīng)營的方式。其次，就農(nóng)民個人而言，許多人進城打工,或者帶子女進城上學(xué)，都是為了獲得更多的城市資源。宅基地使用權(quán)退出制度，正好同時滿足了這兩個需求。農(nóng)民可以通過退出宅基地使用權(quán)而獲得城鎮(zhèn)住房，同時，結(jié)合戶

22、籍制度改革，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民,和城鎮(zhèn)居民享有相同的就業(yè)、教育、社會保障等相關(guān)福利。所以，與農(nóng)民宅基地使用權(quán)閑置相比，宅基地使用權(quán)退出制度可以讓農(nóng)民真正基于土地獲得相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)益。隨著農(nóng)村常駐人口減少，許多耕地荒廢。而城市卻一直面臨土地緊張的局面，構(gòu)建和完善宅基地使用權(quán)退出制度,一是可以集約利用農(nóng)村建設(shè)用地，將多余建設(shè)用地復(fù)墾為耕地;二是可以通過對宅基地的集中整理，將多余的土地以城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標增減掛鉤等形式用以城鎮(zhèn)建設(shè)，減少國家征收耕地的情況。三、宅基地使用權(quán)退出的可行性分析從當(dāng)前我國農(nóng)村土地使用的具體情況看，實行宅基地使用權(quán)退出制度具有實踐上的可行性。（一）宅基地使用權(quán)退出的法律可行性

23、。在全國性的法律法規(guī)中，憲法、土地管理法、物權(quán)法等對農(nóng)村宅基地做了相關(guān)的規(guī)定。我國憲法規(guī)定：宅基地和自留地、自留山屬于集體所有,任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他方式轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。從上述規(guī)定可以看出，憲法對宅基地使用權(quán)只做了指導(dǎo)性的規(guī)定，即所有宅基地使用權(quán)的行使都要“有法可依”。我國土地管理法第62條對宅基地使用權(quán)做出了“一戶一宅，的制度規(guī)定，即宅基地的面積必須符合各地標準、轉(zhuǎn)讓后不可重新取得等。從此項規(guī)定可以看出，我國法律總體上并沒有禁止宅基地使用權(quán)的退出。1995年國土資源管理局頒發(fā)的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定中第一次提出了宅基地退出問題，并對兩

24、種情況的宅基地使用權(quán)退出進行了規(guī)定,一是宅基地面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標準的，在條件成熟時其超過部分應(yīng)退還集體;二是空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準,注銷其土地登記，土地由集體收回。而2004年國土資源部頒發(fā)的關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見中則進一步規(guī)定了第三種宅基地退出情形，即在嚴格落實農(nóng)村村民“一戶一宅”的情況下，通過繼承而出現(xiàn)“一戶多宅”和閑置住宅的，各地要制定激勵措施,鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。從現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)退出制度是可行的。首先，我國法律法規(guī)已經(jīng)對一些常見宅基地閑置情況做出了收回宅基地使用權(quán)的規(guī)定;其次,結(jié)合社會實踐，法律法規(guī)

25、對宅基地使用權(quán)退出的規(guī)定逐步切合社會現(xiàn)狀，政府已經(jīng)開始探索宅基地使用權(quán)退出制度，并準備逐步完善其相關(guān)的法律法規(guī)。(二) 宅基地使用權(quán)退出的政策可行性。宅基地使用權(quán)退出制度作為一項新的制度設(shè)想，從宏觀上看，目前中央政府并沒有全面肯定這一制度的實行，而是在相關(guān)政策中指出要積極探索宅基地使用權(quán)退出制度?，F(xiàn)在，中央政府已經(jīng)在部分省區(qū)設(shè)立改革試驗區(qū)，允許改革試驗區(qū)根據(jù)各地情況，突破現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，探索宅基地使用權(quán)退出的可行性。從微觀上看，重慶、浙江、天津等改革試驗區(qū)已經(jīng)結(jié)合各地市場的變化情況，制定了一系列與宅基地使用權(quán)退出相關(guān)的政策。以重慶市為例，重慶市作為全國首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，以戶籍

26、制度改革為契機，以進城務(wù)工人員為主要對象，2010年8月頒布重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見(渝府發(fā)C2010J78號)，在全國率先全面啟動城鄉(xiāng)戶籍制度改革，以戶籍制度改革推進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。同時出臺了重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法(試行)(渝辦發(fā)2010)203號)對戶籍制度改革過程中的農(nóng)村土地退出與管理利用做出了指導(dǎo)。2011年以后，相繼出臺了渝辦發(fā)(2011)353號和渝府發(fā)(2012J255號文件，對宅基地使用權(quán)退出制度實施過程中的相關(guān)問題進一步細化規(guī)制。這些試點地區(qū)都是結(jié)合本地實際情況,就宅基地使用權(quán)退出的相關(guān)政策進行了比較完善的制定，并且用實踐操作檢驗這些政策，為以后宅基地使用權(quán)退出制度的推廣做了很好的制度先行試驗。(三) 宅基地使用權(quán)退出的現(xiàn)實可行性?？疾烊珖髟圏c地區(qū)關(guān)于宅基地使用權(quán)退出的典型形式，大部分地區(qū)選擇將宅基地使用權(quán)退出與戶籍改革或醫(yī)療保障、教育、就業(yè)等相結(jié)合，比如重慶、浙江、天津等地的“地票交易”、“兩分兩換”、“宅基地換房”等改革措施。重慶各區(qū)縣積極探索，比較典型的有2007年江北區(qū)魚嘴鎮(zhèn)雙溪村“土地換社保”改革;重慶九龍坡區(qū)探索的“承包地換社會保，宅基地換住房”改革。96而對于退出的宅基地，重慶最初實行宅基地指標置換,2008年12月重慶農(nóng)村土地交易所設(shè)立以后，重慶結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土