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文檔簡介
1、鄉(xiāng)村債務的成因與對策分析 如何解決鄉(xiāng)村債務問題已成為“三農(nóng)”問題的重點課題。農(nóng)村稅費改革以后,鄉(xiāng)村沉重的不良債務日趨突出,已成為制約集體經(jīng)濟發(fā)展和影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。為繼續(xù)深化農(nóng)村稅費改革,確保農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,根據(jù)國家、省、市發(fā)改委布署和文件精神,我們對縣域鄉(xiāng)村債務情況做了詳盡調(diào)查,以便為國家制定相關(guān)政策提供決策依據(jù)。一 鄉(xiāng)村債務基本情況被調(diào)查縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)處,469個行政村,15.4萬農(nóng)戶,54.4萬人口,其中農(nóng)業(yè)人口46.14萬人。截至2005年8月底,截至2005年8月底,全縣鄉(xiāng)村債務總額為23232.42萬元,其中鄉(xiāng)級債務7319.13萬元,占31.5%;村級債務15
2、913.28萬元,占68.5%。在債務總額中,鄉(xiāng)村干部工資1545.24萬元,占6.7%;辦公費用569.17萬元,占2.5%;業(yè)務往來如招待費、車輛費等1273.13萬元,占5.5%;基礎設施建設如修路、農(nóng)電改造、農(nóng)田水利等4861.94萬元,占20.93%;公益事業(yè)建設如普九、普法達標、小康達標等2887.05萬元,占12.42%;農(nóng)業(yè)費稅尾欠83.66萬元,占0.35%;扶持企業(yè)欠款1394.49萬元,占6%;各類貸款5877.65萬元,占25.3%;其它4740.09萬元,占20.3%。二 鄉(xiāng)村債務成因分析( 一) 鄉(xiāng)村債務特點1 負債額度大,且呈增加之勢。該縣鄉(xiāng)村債務總額占全縣財政總
3、收入的91.4%,平均每個農(nóng)業(yè)人口負擔債務503.5元。鄉(xiāng)村債務發(fā)生額目前呈明顯增長態(tài)勢。據(jù)典型調(diào)查,1998年以前十年間平均每年每鄉(xiāng)負債189.38萬元,每村負債2.59萬元;1999年至2005年間每鄉(xiāng)年均債務量達到496.38萬元,每村為6.99萬元,比以前年均增加了161.9%。2 負債面廣,結(jié)構(gòu)復雜。債權(quán)人涉及個人、上下級單位、企業(yè)、各金融部門等,涵蓋許多方位;債務類別包括公用支出、吃喝招待、干部工資、農(nóng)民工錢、基礎設施建設、各種達標及其它公益事業(yè)等,花樣繁多,五花八門,結(jié)構(gòu)十分復雜。3 債務逾期嚴重,成為沉重包袱。鄉(xiāng)村債務有2000年以后形成的,也有2000年以前十年以上的,且所占
4、比例較大。新帳舊債,日積月累,數(shù)額越積越大,債務越壘越高,已形成了鄉(xiāng)村的一個沉重包袱。也是影響今后農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要制約因子。4 鄉(xiāng)村兩級債務各存異同。鄉(xiāng)村兩級債務的共同點是各類貸款多,但債務總額的大頭。其不同點,除貸款外,鄉(xiāng)級以完成上級下達的硬性任務如“天鋪”工程、“普九”達標、文明生態(tài)建設等所欠債務較多,其次為車輛、吃喝招待費;村級債務則以基礎設施建設和干部工資為重,其次為“普九”等公益事業(yè)欠債。債務結(jié)構(gòu)的差異是由鄉(xiāng)村兩級的工作性質(zhì)、重心的不同所決定。5 區(qū)域差異 明顯。鄉(xiāng)村債務隨地域的不同表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。負債程度以城區(qū)最高,山區(qū)高于平原區(qū)域。如城區(qū)平均每村(路、區(qū))負債92
5、.78萬元,平均每個農(nóng)業(yè)人口負債1139.64元;山區(qū)每村平均負債46.82萬元,人均507.24萬元;平原區(qū)域每村平均負債39.54萬元,人均267.69元。城區(qū)村鎮(zhèn)在城區(qū)配套建設開發(fā)方面較為活躍,投資多負債也多。如城區(qū)及其所轄村僅在市場和小區(qū)建設上負債就達410萬元。山區(qū)負債多是由于多年來國家在山區(qū)基礎設施建設方面給予了大量投入,而鄉(xiāng)村所需配套資金無法解決所造成。相比之下平原區(qū)域的債務就相對少些。(二)鄉(xiāng)村債務成因分析1 集體經(jīng)濟薄弱,只能靠借債度日。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟薄弱是導致鄉(xiāng)村債務“債臺高筑”的主要原因。鄉(xiāng)村集體企業(yè)少,缺少經(jīng)濟支撐,以前其經(jīng)濟來源主要靠“三提五統(tǒng)”,加之一些名不正言不順的
6、攤派,甚至靠出賣土地、樹木等集體資產(chǎn)度日。在集體經(jīng)濟薄弱的情況下,加之一些干部不顧實際的“瞎折騰”,導致財政入不敷出。所欠債務無力償還,隨時間的推移,自然是“債臺”節(jié)節(jié)攀高。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)費稅取消了,攤派沒有了,集體資產(chǎn)也賣光了,可以說是斷了鄉(xiāng)村兩級財政的財路。這就使得鄉(xiāng)村償還債務的希望更加渺茫。這不得不引起我們的高度關(guān)注。2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫,財政壓力大。目前在我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,大鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有100200人,中、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)50100人。吃財政飯的人員多,開支大,財政負擔大。現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能勉強維持干部工資,在無集體經(jīng)濟來源的情況下,欲搞一些公益活動,尤其要做好上級下派的硬性任務,就只有依賴舉債,別無其它選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人
7、員多,到村里去的機會就相對增多,這無形也就增加了村級的負擔。可以說現(xiàn)行龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍是形成鄉(xiāng)村負債的重要方面。 3 短期執(zhí)政意識加劇舉債行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,尤其一、二把手更換比較頻繁,短的一年調(diào)走,長的兩年、三、五年調(diào)離。新領(lǐng)導上任后就潛意識地捉摸著以后如何調(diào)動,在邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要往縣城附近調(diào),地處經(jīng)濟條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)向條件優(yōu)越的地方挪,位居條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則瞄準縣城一些較好的部門,總之要動。在這種“動”的意識支配下,有錢敢花,無錢敢借,借款無力償還,兩、三年后一走了之,現(xiàn)任領(lǐng)導不管前任遺留下來的債務,借債任它去,誰愛還誰還,與他無干。這樣,前任債務與現(xiàn)任債務一屆累一屆,年年積累,導致惡性循環(huán)。4 行業(yè)達
8、標活動迫使舉債應付。行業(yè)部門開展的各種達標升級活動,如“普九”、后進村支部轉(zhuǎn)化、小康村驗收等,要達到相關(guān)要求標準,就必須花巨資投入。另有報刊雜志征訂,各職能部門層層向下壓任務,數(shù)額較大。這些投入誰來賣單,縣財政無力支持,鄉(xiāng)村財政更難以自救,舉債則是其唯一的途徑。5 興辦公益事業(yè)增大債務額度。農(nóng)民增收離不開農(nóng)村公益事業(yè)建設。公益事業(yè)建設涉及村村通、道路硬化、學校建設、農(nóng)電改造、廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多內(nèi)容。多數(shù)項目建設均是采用國家出一點、地方拿一點、個人集一點的“三點”政策。而在多數(shù)情況下,當國家出一點之后,所剩余的地方、個人“兩點”的配套資金無法配套。怎么辦?一是有多少錢辦多少事;二是對那些要
9、求高的項目則只有靠舉債解決了。6 辦企業(yè)失利,形成巨額債務。一些鄉(xiāng)村上項目或辦企業(yè)不經(jīng)可行性論證,不顧自身實力,盲目決策,政企不分,權(quán)責不明,貸款借債經(jīng)營,其結(jié)果導致許多遺留問題得不到解決而背上沉重的債務包袱。如某村的市場和工業(yè)小區(qū)建設,由此產(chǎn)生了230多萬元的債務。7 貸款利息使債務越滾越多。貸款在鄉(xiāng)村債務中占大頭,因長期無力歸還,形成了可觀的利息額,“利”越滾越多,債越積越大。8 鄉(xiāng)村應酬多,加大財政開銷??h級政府及各行業(yè)主管部門下鄉(xiāng)均對準鄉(xiāng)鎮(zhèn),有的下到村;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對準村。當然下鄉(xiāng)都是工作需要,但下到基層后都少不了吃喝招待。經(jīng)濟發(fā)展了,招待標準也高了。這吃喝招待費用則占據(jù)了鄉(xiāng)村債務的重要一
10、角。三 解決鄉(xiāng)村債務的建議對策鄉(xiāng)村債務是制約當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素已成為不爭的事實。也是當前應認真研究和著力解決的重要課題。解決鄉(xiāng)村債務不能一概而論,應堅持統(tǒng)籌考慮,綜合治理;因地制宜,分類解決的原則。1 逐級清理,摸清底數(shù)。要把清理鄉(xiāng)村不良債務作為深化農(nóng)村稅費改革的一項重要配套措施來抓。鄉(xiāng)村債權(quán)債務涉及面廣,政策性強,數(shù)額巨大,情況復雜,是一項綜合性的社會工程。清理工作量大,任務艱巨,責任重大,要充分認識到清理鄉(xiāng)村兩級債務工作的重要性和緊迫性。必須由政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導,成立專門的領(lǐng)導機構(gòu),協(xié)調(diào)各級各方面的關(guān)系;制定嚴格的清理政策和細致的清理方案,做到清理工作積極、穩(wěn)妥、扎實、有效
11、。清理時要逐級、逐筆登記,澄清底數(shù),分門別類,系統(tǒng)匯總。為有效化解鄉(xiāng)村債務提供真實的數(shù)字基礎。2 強化管理,杜絕新債發(fā)生。杜絕新債發(fā)生是確保鄉(xiāng)村債務得到有效化解的一個重要關(guān)口。一邊化解舊債務,一邊又有新債務發(fā)生,化解鄉(xiāng)村債務則永遠不會畫上句號。要認真落實國辦發(fā)200539號關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關(guān)問題的通知精神,建立健全規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織舉債的各項規(guī)章制度,特別是要建立健全責任追究制度。對新事業(yè)的發(fā)展和新項目建設,要建立健全民主決策、民主管理機制,實行鄉(xiāng)長、村長負責制,并責任到人進行落實。同時,要嚴禁公益事業(yè)超前發(fā)展,嚴禁一切達標升級活動,嚴禁一切對鄉(xiāng)、村攤派行為,嚴禁鄉(xiāng)、村胡支亂花
12、和鋪張浪費。在化解舊債務的同時,堅決制止新的不良債務的發(fā)生。 3 盤活集體資產(chǎn),增收還債。對一些集體資產(chǎn)如機井、房屋、場地等固定資產(chǎn),通過租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等形式對其進行盤活,增加集體收入以抵還部分債款。4 壓縮開支,節(jié)支償債。樹立勤奮創(chuàng)業(yè)意識和勤政廉潔意識,杜絕奢侈浪費,對人員、車輛、會議、電話”實行定額管理,對無明文規(guī)定及超公費配置范圍購買的小汽車、移動電話要作價變賣。下鄉(xiāng)招待一律在機關(guān)食堂低標準就餐,杜絕進入營業(yè)性餐廳。財政支出首先保證人員工資、機構(gòu)運轉(zhuǎn),其次用于生產(chǎn)建設事業(yè)。建立鄉(xiāng)村財務民主管理制度,推行農(nóng)村會計委托代理制,防止集體資產(chǎn)流失。財政節(jié)支就相對增收,是償還債務不可忽視的一條重
13、要途徑。5 大力發(fā)展集體經(jīng)濟,增強經(jīng)濟實力。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是償還鄉(xiāng)村債務和避免今后再發(fā)生新債的根本措施或長遠之計。要根據(jù)當?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)情況,通過市場考察,科學論證,因地制宜地適度發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)。同時要充分利用好集體現(xiàn)有資產(chǎn),為企業(yè)建設提供更多的有利條件,并以此作為從企業(yè)獲取經(jīng)濟收益的基本條件。政府要給預企業(yè)優(yōu)惠政策,積極扶持,加強監(jiān)管,提供優(yōu)質(zhì)服務。企業(yè)發(fā)展了,集體經(jīng)濟積累自然會多起來;積累多了,只要能把好積累支出分配關(guān)口,債務就會越來越少,也可避免新債的產(chǎn)生。6 國家出臺政策幫扶還債?;忄l(xiāng)村債務,一方面要靠地方和基層的自身努力,另一方面中央、省、市政府應增大對地方政策性扶持力度。 中央財政
14、在兩稅增量分配上向地方傾斜,加大轉(zhuǎn)移支付力度。 舉債建設的農(nóng)村公益事業(yè)和因教育達標所形成的債務,可由中央、省財政轉(zhuǎn)移資金適當補償。 省、市財政應設立一定數(shù)量的消債專項資金,制定消債減債考核獎勵,鼓勵鄉(xiāng)村化解債務。 放棄村級部分債權(quán)。對農(nóng)民歷欠村級農(nóng)業(yè)稅費款(包括稅費改革后的欠款),允許鼓勵村級通過召開村民代表大會的辦法討論通過,直接予以免除。 充分利用國家扶農(nóng)、補農(nóng)資金,允許償還相應的債務。國家應對扶持農(nóng)業(yè)的款項進行適當調(diào)整,把化解鄉(xiāng)村債務作為扶持農(nóng)業(yè)專項資金的一個重點來對待。 減免村級所欠金融部門債務。對村級為興辦企業(yè)產(chǎn)生的各類貸款,采取“誰的孩子誰抱走”的政策。企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的,將債務轉(zhuǎn)移至
15、企業(yè);對其它有效債權(quán),紀檢、司法部門應視不同對象,采取經(jīng)濟、行政、法律手段進行追索;企業(yè)已破產(chǎn)或不存在的,要視其情況簡化程序,采取協(xié)商的辦法,用企業(yè)的資產(chǎn)抵償或直接免除債務;對村級欠金融部門的各項債務,實行本息分離,息不轉(zhuǎn)本,息不計息。 豁免村級所欠有關(guān)部門債務。對村級為興辦公益事業(yè)等向各級財政部門借貸的資金,按多級財政分擔的辦法,直接予以豁免。7 清欠還債。鄉(xiāng)村債權(quán)債務,雖然債務占主導地位,但仍存在一些債權(quán),如個體所欠集體的承包費、其它借款等。應建立健全債權(quán)資金清收制度,加大債全清欠力度。對單位、企業(yè)、個人形成的債權(quán)資金要組織力量,落實責任,限期收回;對涉及有糾紛的債權(quán)資金要以法律手段予以清收。通過債權(quán)資金清收以抵消部分債務。8 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,消腫減負。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要轉(zhuǎn)變職能,撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),精減人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應與職能
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