鄉(xiāng)村債務的成因與對策分析

1、鄉(xiāng)村債務的成因與對策分析 如何解決鄉(xiāng)村債務問題已成為“三農(nóng)”問題的重點課題。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)村沉重的不良債務日趨突出，已成為制約集體經(jīng)濟發(fā)展和影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。為繼續(xù)深化農(nóng)村稅費改革，確保農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國家、省、市發(fā)改委布署和文件精神，我們對縣域鄉(xiāng)村債務情況做了詳盡調(diào)查，以便為國家制定相關(guān)政策提供決策依據(jù)。一 鄉(xiāng)村債務基本情況被調(diào)查縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)處，469個行政村，15.4萬農(nóng)戶，54.4萬人口，其中農(nóng)業(yè)人口46.14萬人。截至2005年8月底，截至2005年8月底，全縣鄉(xiāng)村債務總額為23232.42萬元，其中鄉(xiāng)級債務7319.13萬元，占31.5%；村級債務15

2、913.28萬元，占68.5%。在債務總額中，鄉(xiāng)村干部工資1545.24萬元，占6.7%；辦公費用569.17萬元，占2.5%；業(yè)務往來如招待費、車輛費等1273.13萬元，占5.5%；基礎設施建設如修路、農(nóng)電改造、農(nóng)田水利等4861.94萬元，占20.93%；公益事業(yè)建設如普九、普法達標、小康達標等2887.05萬元，占12.42%；農(nóng)業(yè)費稅尾欠83.66萬元，占0.35%；扶持企業(yè)欠款1394.49萬元，占6%；各類貸款5877.65萬元，占25.3%；其它4740.09萬元，占20.3%。二 鄉(xiāng)村債務成因分析( 一) 鄉(xiāng)村債務特點1 負債額度大，且呈增加之勢。該縣鄉(xiāng)村債務總額占全縣財政總

3、收入的91.4%，平均每個農(nóng)業(yè)人口負擔債務503.5元。鄉(xiāng)村債務發(fā)生額目前呈明顯增長態(tài)勢。據(jù)典型調(diào)查，1998年以前十年間平均每年每鄉(xiāng)負債189.38萬元，每村負債2.59萬元；1999年至2005年間每鄉(xiāng)年均債務量達到496.38萬元，每村為6.99萬元，比以前年均增加了161.9%。2 負債面廣，結(jié)構(gòu)復雜。債權(quán)人涉及個人、上下級單位、企業(yè)、各金融部門等，涵蓋許多方位；債務類別包括公用支出、吃喝招待、干部工資、農(nóng)民工錢、基礎設施建設、各種達標及其它公益事業(yè)等，花樣繁多，五花八門，結(jié)構(gòu)十分復雜。3 債務逾期嚴重，成為沉重包袱。鄉(xiāng)村債務有2000年以后形成的，也有2000年以前十年以上的，且所占

4、比例較大。新帳舊債，日積月累，數(shù)額越積越大，債務越壘越高，已形成了鄉(xiāng)村的一個沉重包袱。也是影響今后農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要制約因子。4 鄉(xiāng)村兩級債務各存異同。鄉(xiāng)村兩級債務的共同點是各類貸款多，但債務總額的大頭。其不同點，除貸款外，鄉(xiāng)級以完成上級下達的硬性任務如“天鋪”工程、“普九”達標、文明生態(tài)建設等所欠債務較多，其次為車輛、吃喝招待費；村級債務則以基礎設施建設和干部工資為重，其次為“普九”等公益事業(yè)欠債。債務結(jié)構(gòu)的差異是由鄉(xiāng)村兩級的工作性質(zhì)、重心的不同所決定。5 區(qū)域差異 明顯。鄉(xiāng)村債務隨地域的不同表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。負債程度以城區(qū)最高，山區(qū)高于平原區(qū)域。如城區(qū)平均每村（路、區(qū)）負債92

5、.78萬元，平均每個農(nóng)業(yè)人口負債1139.64元；山區(qū)每村平均負債46.82萬元，人均507.24萬元；平原區(qū)域每村平均負債39.54萬元，人均267.69元。城區(qū)村鎮(zhèn)在城區(qū)配套建設開發(fā)方面較為活躍，投資多負債也多。如城區(qū)及其所轄村僅在市場和小區(qū)建設上負債就達410萬元。山區(qū)負債多是由于多年來國家在山區(qū)基礎設施建設方面給予了大量投入，而鄉(xiāng)村所需配套資金無法解決所造成。相比之下平原區(qū)域的債務就相對少些。（二）鄉(xiāng)村債務成因分析1 集體經(jīng)濟薄弱，只能靠借債度日。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟薄弱是導致鄉(xiāng)村債務“債臺高筑”的主要原因。鄉(xiāng)村集體企業(yè)少，缺少經(jīng)濟支撐，以前其經(jīng)濟來源主要靠“三提五統(tǒng)”，加之一些名不正言不順的

6、攤派，甚至靠出賣土地、樹木等集體資產(chǎn)度日。在集體經(jīng)濟薄弱的情況下，加之一些干部不顧實際的“瞎折騰”，導致財政入不敷出。所欠債務無力償還，隨時間的推移，自然是“債臺”節(jié)節(jié)攀高。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)費稅取消了，攤派沒有了，集體資產(chǎn)也賣光了，可以說是斷了鄉(xiāng)村兩級財政的財路。這就使得鄉(xiāng)村償還債務的希望更加渺茫。這不得不引起我們的高度關(guān)注。2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，財政壓力大。目前在我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有100200人，中、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)50100人。吃財政飯的人員多，開支大，財政負擔大。現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能勉強維持干部工資，在無集體經(jīng)濟來源的情況下，欲搞一些公益活動，尤其要做好上級下派的硬性任務，就只有依賴舉債，別無其它選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人

7、員多，到村里去的機會就相對增多，這無形也就增加了村級的負擔。可以說現(xiàn)行龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍是形成鄉(xiāng)村負債的重要方面。 3 短期執(zhí)政意識加劇舉債行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，尤其一、二把手更換比較頻繁，短的一年調(diào)走，長的兩年、三、五年調(diào)離。新領(lǐng)導上任后就潛意識地捉摸著以后如何調(diào)動，在邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要往縣城附近調(diào)，地處經(jīng)濟條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)向條件優(yōu)越的地方挪，位居條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則瞄準縣城一些較好的部門，總之要動。在這種“動”的意識支配下，有錢敢花，無錢敢借，借款無力償還，兩、三年后一走了之，現(xiàn)任領(lǐng)導不管前任遺留下來的債務，借債任它去，誰愛還誰還，與他無干。這樣，前任債務與現(xiàn)任債務一屆累一屆，年年積累，導致惡性循環(huán)。4 行業(yè)達

8、標活動迫使舉債應付。行業(yè)部門開展的各種達標升級活動，如“普九”、后進村支部轉(zhuǎn)化、小康村驗收等，要達到相關(guān)要求標準，就必須花巨資投入。另有報刊雜志征訂，各職能部門層層向下壓任務，數(shù)額較大。這些投入誰來賣單，縣財政無力支持，鄉(xiāng)村財政更難以自救，舉債則是其唯一的途徑。5 興辦公益事業(yè)增大債務額度。農(nóng)民增收離不開農(nóng)村公益事業(yè)建設。公益事業(yè)建設涉及村村通、道路硬化、學校建設、農(nóng)電改造、廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多內(nèi)容。多數(shù)項目建設均是采用國家出一點、地方拿一點、個人集一點的“三點”政策。而在多數(shù)情況下，當國家出一點之后，所剩余的地方、個人“兩點”的配套資金無法配套。怎么辦？一是有多少錢辦多少事；二是對那些要

9、求高的項目則只有靠舉債解決了。6 辦企業(yè)失利，形成巨額債務。一些鄉(xiāng)村上項目或辦企業(yè)不經(jīng)可行性論證，不顧自身實力，盲目決策，政企不分，權(quán)責不明，貸款借債經(jīng)營，其結(jié)果導致許多遺留問題得不到解決而背上沉重的債務包袱。如某村的市場和工業(yè)小區(qū)建設，由此產(chǎn)生了230多萬元的債務。7 貸款利息使債務越滾越多。貸款在鄉(xiāng)村債務中占大頭，因長期無力歸還，形成了可觀的利息額，“利”越滾越多，債越積越大。8 鄉(xiāng)村應酬多，加大財政開銷?？h級政府及各行業(yè)主管部門下鄉(xiāng)均對準鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的下到村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對準村。當然下鄉(xiāng)都是工作需要，但下到基層后都少不了吃喝招待。經(jīng)濟發(fā)展了，招待標準也高了。這吃喝招待費用則占據(jù)了鄉(xiāng)村債務的重要一

10、角。三 解決鄉(xiāng)村債務的建議對策鄉(xiāng)村債務是制約當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素已成為不爭的事實。也是當前應認真研究和著力解決的重要課題。解決鄉(xiāng)村債務不能一概而論，應堅持統(tǒng)籌考慮，綜合治理；因地制宜，分類解決的原則。1 逐級清理，摸清底數(shù)。要把清理鄉(xiāng)村不良債務作為深化農(nóng)村稅費改革的一項重要配套措施來抓。鄉(xiāng)村債權(quán)債務涉及面廣，政策性強，數(shù)額巨大，情況復雜，是一項綜合性的社會工程。清理工作量大，任務艱巨，責任重大，要充分認識到清理鄉(xiāng)村兩級債務工作的重要性和緊迫性。必須由政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導，成立專門的領(lǐng)導機構(gòu)，協(xié)調(diào)各級各方面的關(guān)系；制定嚴格的清理政策和細致的清理方案，做到清理工作積極、穩(wěn)妥、扎實、有效

11、。清理時要逐級、逐筆登記，澄清底數(shù)，分門別類，系統(tǒng)匯總。為有效化解鄉(xiāng)村債務提供真實的數(shù)字基礎。2 強化管理，杜絕新債發(fā)生。杜絕新債發(fā)生是確保鄉(xiāng)村債務得到有效化解的一個重要關(guān)口。一邊化解舊債務，一邊又有新債務發(fā)生，化解鄉(xiāng)村債務則永遠不會畫上句號。要認真落實國辦發(fā)200539號關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關(guān)問題的通知精神，建立健全規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織舉債的各項規(guī)章制度，特別是要建立健全責任追究制度。對新事業(yè)的發(fā)展和新項目建設，要建立健全民主決策、民主管理機制，實行鄉(xiāng)長、村長負責制，并責任到人進行落實。同時，要嚴禁公益事業(yè)超前發(fā)展，嚴禁一切達標升級活動，嚴禁一切對鄉(xiāng)、村攤派行為，嚴禁鄉(xiāng)、村胡支亂花

12、和鋪張浪費。在化解舊債務的同時，堅決制止新的不良債務的發(fā)生。 3 盤活集體資產(chǎn)，增收還債。對一些集體資產(chǎn)如機井、房屋、場地等固定資產(chǎn)，通過租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等形式對其進行盤活，增加集體收入以抵還部分債款。4 壓縮開支，節(jié)支償債。樹立勤奮創(chuàng)業(yè)意識和勤政廉潔意識，杜絕奢侈浪費，對人員、車輛、會議、電話”實行定額管理，對無明文規(guī)定及超公費配置范圍購買的小汽車、移動電話要作價變賣。下鄉(xiāng)招待一律在機關(guān)食堂低標準就餐，杜絕進入營業(yè)性餐廳。財政支出首先保證人員工資、機構(gòu)運轉(zhuǎn)，其次用于生產(chǎn)建設事業(yè)。建立鄉(xiāng)村財務民主管理制度，推行農(nóng)村會計委托代理制，防止集體資產(chǎn)流失。財政節(jié)支就相對增收，是償還債務不可忽視的一條重

13、要途徑。5 大力發(fā)展集體經(jīng)濟，增強經(jīng)濟實力。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是償還鄉(xiāng)村債務和避免今后再發(fā)生新債的根本措施或長遠之計。要根據(jù)當?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)情況，通過市場考察，科學論證，因地制宜地適度發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)。同時要充分利用好集體現(xiàn)有資產(chǎn)，為企業(yè)建設提供更多的有利條件，并以此作為從企業(yè)獲取經(jīng)濟收益的基本條件。政府要給預企業(yè)優(yōu)惠政策，積極扶持，加強監(jiān)管，提供優(yōu)質(zhì)服務。企業(yè)發(fā)展了，集體經(jīng)濟積累自然會多起來；積累多了，只要能把好積累支出分配關(guān)口，債務就會越來越少，也可避免新債的產(chǎn)生。6 國家出臺政策幫扶還債?；忄l(xiāng)村債務，一方面要靠地方和基層的自身努力，另一方面中央、省、市政府應增大對地方政策性扶持力度。 中央財政

14、在兩稅增量分配上向地方傾斜，加大轉(zhuǎn)移支付力度。 舉債建設的農(nóng)村公益事業(yè)和因教育達標所形成的債務，可由中央、省財政轉(zhuǎn)移資金適當補償。 省、市財政應設立一定數(shù)量的消債專項資金，制定消債減債考核獎勵，鼓勵鄉(xiāng)村化解債務。 放棄村級部分債權(quán)。對農(nóng)民歷欠村級農(nóng)業(yè)稅費款（包括稅費改革后的欠款），允許鼓勵村級通過召開村民代表大會的辦法討論通過，直接予以免除。 充分利用國家扶農(nóng)、補農(nóng)資金，允許償還相應的債務。國家應對扶持農(nóng)業(yè)的款項進行適當調(diào)整，把化解鄉(xiāng)村債務作為扶持農(nóng)業(yè)專項資金的一個重點來對待。 減免村級所欠金融部門債務。對村級為興辦企業(yè)產(chǎn)生的各類貸款，采取“誰的孩子誰抱走”的政策。企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的，將債務轉(zhuǎn)移至

15、企業(yè)；對其它有效債權(quán)，紀檢、司法部門應視不同對象，采取經(jīng)濟、行政、法律手段進行追索；企業(yè)已破產(chǎn)或不存在的，要視其情況簡化程序，采取協(xié)商的辦法，用企業(yè)的資產(chǎn)抵償或直接免除債務；對村級欠金融部門的各項債務，實行本息分離，息不轉(zhuǎn)本，息不計息。 豁免村級所欠有關(guān)部門債務。對村級為興辦公益事業(yè)等向各級財政部門借貸的資金，按多級財政分擔的辦法，直接予以豁免。7 清欠還債。鄉(xiāng)村債權(quán)債務，雖然債務占主導地位，但仍存在一些債權(quán)，如個體所欠集體的承包費、其它借款等。應建立健全債權(quán)資金清收制度，加大債全清欠力度。對單位、企業(yè)、個人形成的債權(quán)資金要組織力量，落實責任，限期收回；對涉及有糾紛的債權(quán)資金要以法律手段予以清收。通過債權(quán)資金清收以抵消部分債務。8 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，消腫減負。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要轉(zhuǎn)變職能，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應與職能