史嘯虎：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中的事業(yè)單位改革問題

1、    史嘯虎：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中的事業(yè)單位改革問題）                        <TD     class=text15 valign="top" id="contenttd" style="padding: 15px;"&g

2、t;                         重慶市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革有一個很重要的內(nèi)容，那就是必須進行行政體制的改革。關(guān)于這個問題，重慶市的改革方案中也提到了。但是怎么改的確不是一個簡單的問題。因為，行政體制改革涉及面太廣，內(nèi)容也太多，其中事業(yè)單位改革就是一個重頭戲。     比如，中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃

3、的建議中對行政體制改革是這樣闡述的：“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批。各級政府要加強社會管理和公共服務(wù)職能，不得直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。深化政府機構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，理順職責(zé)分工，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。分類推進事業(yè)單位改革。深化投資體制改革，完善投資核準和備案制度，規(guī)范政府投資行為，健全政府投資決策責(zé)任制度。加快建設(shè)法治政府，全面推進依法行政，健全科學(xué)民主決策機制和行政監(jiān)督機制?！?    這一段話內(nèi)容很多，似

4、乎每一個都不是簡單的改革。在提到事業(yè)單位改革問題時至少有兩處，一是“政事分開”，一是“分類推進事業(yè)單位改革”。但具體應(yīng)該怎么改革，這個建議就沒有說了，而是要人們，特別是某些率先改革的地方政府去進行探索。我的看法是，這次新提的政事分開，應(yīng)該就是指政府與事業(yè)單位分開。即便按照我國已經(jīng)非常落后的只約定了四種法人的民法通則，這兩者本來也不是同一種法人：一個是機關(guān)法人，一個是事業(yè)單位法人。但為何中央還要提這個政事分開的問題呢？我認為問題至少可能出在以下幾個方面：     1，我們有些事業(yè)單位的設(shè)置本來就是政事不分的。比如，國務(wù)院直屬的14家事業(yè)單位中就有中國證監(jiān)委

5、、中國銀監(jiān)委、中國保監(jiān)委以及國家電監(jiān)委這么四家十足的政府強力機構(gòu)。 （新華通訊社、中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院、中國工程院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國地震局、中國氣象局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家電力監(jiān)管委員會、全國社會保障基金理事會和國家自然科學(xué)基金委員會）。根據(jù)中央編委方案精神，我覺得這四家所謂事業(yè)單位在今后的政府機構(gòu)改革中可能要回歸政府系統(tǒng)，成為類似于國資委那樣的國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)。如果再進一步深化改革，也可能會依照國際通行原則而專門頒行的法律組建成一個獨立的準司法機構(gòu)，負責(zé)全國性相關(guān)事務(wù)的監(jiān)督和管理工作（如中國證券交易法等，

6、銀監(jiān)和保監(jiān)等以次類推）。     2，事業(yè)單位改革的方向始終模糊。比如，我國的事業(yè)單位改革從1980年國家對文教衛(wèi)體等事業(yè)單位試行“預(yù)算包干”政策以來已經(jīng)進行了二十多年了，去年中央機構(gòu)編制委員會辦公室經(jīng)國務(wù)院批準，又制定了關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案(征求意見稿)。但除了幾年前的重慶市和最近的深圳市所進行的職員制改革以及部分機構(gòu)“事轉(zhuǎn)企”外，各地的事業(yè)單位改革迄今仍無進展。主要原因是我們的政府文件知道如何對事業(yè)單位按照其社會功能進行分類（分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動三個大類），但我們的法律卻不知道這些機構(gòu)改革后到底應(yīng)該成為哪一

7、種市場法律主體為好。因為我們現(xiàn)有的民商法體系中除了約定機關(guān)法人和事業(yè)單位法人外也只約定了必須賺錢營利的企業(yè)法人和謀求成員共同利益的作為社會組織的社會團體法人（包括人民群眾團體、學(xué)術(shù)性團體、行業(yè)性團體、專業(yè)性和聯(lián)合性團體以及宗教團體等帶有政治性和社會性功能的機構(gòu)），致使改革后的事業(yè)單位法人定位選擇余地太少。     3，有關(guān)法人定位的民事法律明顯滯后。比如，我國民法通則只約定了四種法人，即機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社會團體法人。這種法人約定方式的最大弊端就是與市場經(jīng)濟所要求的法人多樣性格格不入。我們不說其他第三產(chǎn)業(yè)或服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，就說在其中一個社會服

8、務(wù)領(lǐng)域里也有著相當(dāng)多的完全不同的服務(wù)行業(yè)，比如，醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、科研普及、文化娛樂、勞工服務(wù)、農(nóng)村扶貧、社會救助、養(yǎng)老育幼、婦兒保護、犯罪矯治、司法援助、扶殘救弱以及慈善捐助等。我國的事業(yè)單位如此包羅萬象，僅僅用企業(yè)法人或所謂社會團體法人這兩個閉門自造的模子去澆注事業(yè)單位改革后的本來應(yīng)該多樣化的法人類型是根本行不通的，也是荒謬的。這次中央要求“分類推進事業(yè)單位改革”，就是期望在這個老大難問題上爭取破局。否則干嘛要費那么大勁去分那么多類呢？     既然事業(yè)單位改革是行政體制改革的一個重要組成部分，而且重慶市在其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中又必須改革其行政體制，那么

9、它在事業(yè)單位改革問題上應(yīng)該如何破局呢？這是一個回答難度非常很大的問題。因為這是一個不僅會涉及多少萬人的根本利益，還必然會涉及到國家相關(guān)法律的修訂，甚至是法律體系的重建問題，而這遠非重慶這樣的一個直轄市單獨可以完成的。但是，要搞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革就必須涉及政府體制或叫行政體制的改革問題，而根據(jù)中央精神要搞行政體制改革，你又必須實行“政事分開”，以“分類推行事業(yè)單位改革”。如果不這么做，行政體制改革中難度更大的涉及政治體制改革的部分也就更加無法進行下去了。因此，重慶市在其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中既然無法回避事業(yè)單位改革后的全新的法人定位問題，那它就必須想辦法在現(xiàn)有的法律體系中借助于相關(guān)法律規(guī)定采取適當(dāng)?shù)母母锎胧﹣?/p>

10、加以解決之。     據(jù)報載，三年前重慶市就宣布其事業(yè)單位人事制度改革已基本完成，要比最近宣傳的深圳市類似的事業(yè)單位改革方案早上三年。主要內(nèi)容是實行職員制，不再叫干部；12700個事業(yè)單位，有383個改制為企業(yè)，占3%；40多萬人，有5萬多分流，其中離退休的有2萬多人，除去退休者約占12.5%。還有分配制度改革等。這與以前相比是個進步，但離中央的分類改革要求還相差甚遠。主要是指這些事業(yè)單位還叫事業(yè)單位，與以前的官場化機構(gòu)沒有多大區(qū)別。根據(jù)1998年國務(wù)院頒發(fā)的事業(yè)單位登記管理條例，事業(yè)單位的定義是“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有

11、資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！狈诸惛母锖螅秃蛧笠粯?，我國的事業(yè)單位總數(shù)可能將要縮減80%以上，而這種計劃經(jīng)濟色彩依然很濃的所謂定義也肯定要修改了。就從這一點來看，重慶市事業(yè)單位改革還任重道遠。     下一步如何改革呢？本文先介紹一下國際通行民商法情況。國際上大陸法系的民商法中有公法人和私法人之分，公法人一般是指依照公法注冊設(shè)立的政府法人，而私法人中則有財團法人和社團法人的分類。但我國卻沒有，只有與這個世界上所有國家都不一樣的所謂機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社會團體法人這四大法人。   

12、60; 這里，與我國現(xiàn)有的社會團體法人不同的是，大陸法系的社團法人分為三種類型：一是營利性社團法人，主要指企業(yè)和公司，等同于我國的企業(yè)法人；二是指公益性社團法人，主要指以公益為目的的法人，如政治、宗教、學(xué)術(shù)、技藝、社交等非經(jīng)濟目的的法人，與我國現(xiàn)有的大多數(shù)社會團體法人性質(zhì)類似；三是指非營利性也非公益性的法人，也叫中間法人，如合作社法人及其它既非營利也非公益性的法人等。     如果我國民商法體系引入上述法人概念，中央編制辦經(jīng)國務(wù)院批準的關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案(征求意見稿)中的第二大類“從事生產(chǎn)經(jīng)營活動”并準備轉(zhuǎn)為企業(yè)的機構(gòu)以及方案

13、中第三大類第三種“可實現(xiàn)由市場配置資源”的“應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”的機構(gòu)可以被注冊成為第一類型社團法人，即營利性社團法人，或叫企業(yè)法人。而方案中所指的那些第三大類第一種“從事公益服務(wù)的”事業(yè)單位以及屬于第二種的部分事業(yè)單位均可以歸納入這類社團法人范疇?，F(xiàn)有的部分社會團體法人以及方案提及的第三大類第一種類型中的那些“不能或不宜由市場配置資源的，所需經(jīng)費由同級財政予以保障，不得開展經(jīng)營活動，不得收取服務(wù)費用”的事業(yè)單位則可以歸屬中間法人或后面的財團法人范疇。     大陸法系的所謂財團法人則是指一種財產(chǎn)的集合體，是出于公益目的而設(shè)立，可以經(jīng)營和營利，只是不分配利潤

14、的一種經(jīng)濟組織。與此相對照，我國目前所有的基金會，無論公辦還是私辦，以及相當(dāng)多的私立的或公立的學(xué)校、研究機構(gòu)、學(xué)會協(xié)會以及工會、農(nóng)會和商會等，只要它們是以國家劃撥的專用財產(chǎn)（公辦）或以指定用途的捐助財產(chǎn)（公辦或私辦）作為其成立的資產(chǎn)基礎(chǔ)且設(shè)有專門管理機構(gòu)對此資產(chǎn)按照相關(guān)法律進行管理的都屬于財團法人。據(jù)此，我們得知：     其一，如果我國的事業(yè)單位改革方案里那些事業(yè)單位，只要國家向它提供一筆足夠的資產(chǎn)專門用于創(chuàng)辦某項事業(yè)，如創(chuàng)辦公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公辦科研院所和協(xié)會學(xué)會之類的公益機構(gòu)，并按照財團法人的法律規(guī)定進行登記、注冊和運作，那么這些事業(yè)單位也就可以

15、登記或注冊成為財團法人。     其次，民辦的學(xué)校、醫(yī)院、科研院所和慈善機構(gòu)等公益性組織，只要它們的財產(chǎn)不是投資用于營利而是捐助的并用于非營利用途，且按照相關(guān)法規(guī)運作的也屬于財團法人范疇。     另外，由于我們現(xiàn)行民法體系只有“非營利法人”，沒有財團法人，以至很多法律問題，如公益性基金會和民辦非企業(yè)機構(gòu)的地位問題以及慈善和福利機構(gòu)的獨立性問題等都沒法解決。因此，引入財團法人體系將會從根本上落實這類機構(gòu)的法人地位，從而促進我國的公益事業(yè)隨著市場經(jīng)濟的大發(fā)展而出現(xiàn)一個繁榮昌盛的局面，為縮小和消除我國目前日益增大的貧富

16、差距和社會不公發(fā)揮出它們應(yīng)有的作用。     但是，民商法體系的修訂非一個城市之所能，在全國人大正式修訂我國的頒布已二十年、已經(jīng)非常落后的民法通則之前，承擔(dān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革重任的重慶市卻等不起。可是，重慶市它又必須在事業(yè)單位分類改革上有所作為，而不是停留在2004年的改革成果上睡覺。但是如何才能達致上述改革目的呢？國家目前雖然沒有法律規(guī)定并不代表承擔(dān)專門改革試點任務(wù)的地方不能頒行相關(guān)地方性法律或法規(guī)，而且也并不意味著地方性法律法規(guī)在不違背現(xiàn)有全國性法律并在獲得全國人大必要授權(quán)的前提下就不能創(chuàng)造性地約定一些新的法律主體。    &

17、#160;為此，我們還是首先回到我的老話題上，那就是重慶市必須盡快取得中央的必要的頒行地方法律的授權(quán)以及改革試錯權(quán)，擬訂并上報國務(wù)院一份類似于題為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革條例的法律文件，并敦促國務(wù)院報全國人大或其常委會批準實施。內(nèi)中確認重慶市人大或政府有權(quán)根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的需要在不抵觸相應(yīng)的全國性法律法規(guī)的前提下擬訂、頒行和及時修訂一些地方性法律或法規(guī)，并加以實施。必要時，重慶市還可以要求最高法院就某些重大先行改革措施在全國的適用性進行必要的司法解釋以加以支持。詳見史嘯虎統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的關(guān)鍵所在，中國政府創(chuàng)新網(wǎng)2007年6月29日期     有了這個授權(quán)和試錯權(quán)

18、對于承擔(dān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗任務(wù)的城市而言是非常重要的。許多想干但在現(xiàn)有法律框架下你干不了的改革事情都比較好辦了。在這種情況下，我覺得重慶市不僅可以干，而且還可以干得很漂亮，即使有一點法律風(fēng)險，也容易得到規(guī)避。因為法是人定的，也是人執(zhí)行的。誰叫我們非要在暫不觸動某些根本性制度條件下對現(xiàn)有制度進行改革并予以試點呢？     法律沒有規(guī)定的并非就沒有辦法干了。舉個例子。比如，在1987年民法通則剛剛頒行，基金會這種經(jīng)濟組織便在中國誕生，并開始大量涌現(xiàn)?？墒俏覈鴦傤C行才幾個月的又屬于基本法的民法通則當(dāng)時卻無法解釋和規(guī)范這種新生的民事主體。由于法律剛剛頒行，也不好立

19、即修改，但基金會也不能不搞，最后只好由國務(wù)院于1988年9月另外頒布實施了基金會管理辦法，后來又于2004年3月根據(jù)新出現(xiàn)的新情況頒布了新的基金會管理條例，并于2004年6月1日起試行。國務(wù)院在這個條例中確認基金會屬于“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”。這里的“非營利性法人”概念早已突破了民法通則的四種法人分類的陳舊落后的窠臼，并將民法通則置于一種相當(dāng)尷尬的地步，而且一尷尬就是二十年！國務(wù)院這個條例雖然講的是基金會，其實就是在講財團法人，因為國際上幾乎所有基金會都是登記或注冊為財團法人的。可見尷尬也是活該。誰叫我國的民法通則非要

20、體現(xiàn)中國特色不愿意按照國際通行原則來約定法人體系的呢？     這個例子告訴我們，法律是死的，但人是活的，是人制訂法律而不是相反。于是，我們也可以借鑒這個例子。比如，重慶市就可以頒文讓符合條件的事業(yè)單位，包括大量的公立學(xué)校、醫(yī)院、科研院所和慈善機構(gòu)等均可比照基金會管理條例規(guī)定的方式向相關(guān)登記管理機構(gòu)登記，或者雖然按照社會團體法人或企業(yè)法人到工商局注冊，但在其注冊批準文件上注明其比照基金會條例規(guī)定的條件經(jīng)營和納稅?；蛘?，重慶市還可以自己頒行地方性管理條例等法規(guī)允許這類公益性非營利經(jīng)營實體比照基金會方式登記或注冊經(jīng)營。    &

21、#160;當(dāng)然，在公立學(xué)校和醫(yī)院之類的公益性機構(gòu)實行了與現(xiàn)有事業(yè)單位不同的登記和經(jīng)營方式后，政府也應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整對這些的公益性財產(chǎn)集合體的投入和管理方式，從現(xiàn)在的行政控制為主而轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄟM行監(jiān)督。這些機構(gòu)按照財團法人的基金會方式登記或注冊后，其經(jīng)營方式也必然會發(fā)生相應(yīng)的變化，其公益性以及在社會公益性下所體現(xiàn)出來的行業(yè)性和非行政性，包括大學(xué)和科研機構(gòu)所應(yīng)有的學(xué)術(shù)自由等特性也都會自然而然地發(fā)揮作用了。     我估計，僅此一項改革措施，就可以使得約一半以上的事業(yè)單位找到了一個新的符合公民社會發(fā)展需要的法人定位，也為它們找到了一條便于其未來發(fā)展壯大的法律上的光明

22、通途。不僅如此，重慶市民營的，也就是私立的學(xué)校、醫(yī)院、研究機構(gòu)、慈善機構(gòu)以及其它性質(zhì)類似的民營公益性經(jīng)濟組織均可比照采用這種方式加以登記或注冊、管理和引導(dǎo)。這種地方法律上的變通和改革必將消除和突破區(qū)域內(nèi)從事公益性服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)或服務(wù)業(yè)在現(xiàn)有法律上的障礙，有力地促進重慶市范圍內(nèi)公益類服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的一個蓬勃的大發(fā)展。     符合國際上社團法人分類特點的其它類型的事業(yè)單位也可以比照借鑒社團法人中的營利性法人，即企業(yè)法人的注冊和經(jīng)營方式進行適當(dāng)?shù)倪^渡性的改革。比如，擬“逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”的事業(yè)單位可以由政府保留部分投資或股權(quán)（其余由其員工或放開社會經(jīng)濟各方面的投資

23、持股），按比例購買其提供的服務(wù)并逐年減少之的方式注冊企業(yè)法人。對于這類企業(yè)在其注冊文件上注明其稅賦減免比率及其遞增年限，直至其三-五年后達到完全企業(yè)化。     上面說的主要僅僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中屬于行政體制改革范疇中的一個比較重要但并非最重要的事業(yè)單位改革所引發(fā)出來的一點建議。重慶市所面臨的行政體制改革還涉及到法治政府、以法約政、依法行政以及眾多的涉及如何建設(shè)一個服務(wù)型政府等更為重要和敏感的政府體制的改革（筆者將另行撰文論述）。由此我們也可知道重慶市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的艱巨性和復(fù)雜性是多么的深廣和多么的盤根錯節(jié)了。這里，我既為重慶市領(lǐng)導(dǎo)和人民所面臨的改革困難

24、之多之大感到困惑，也為重慶市的領(lǐng)導(dǎo)和人民能夠直面這些困難勇敢改革的堅強決心而感到欽佩。但是我始終相信，重慶市的領(lǐng)導(dǎo)和市民們一定能夠通過其改革解決所有這些困難。這也是筆者連續(xù)撰寫并發(fā)表了好幾篇關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的研究文章的主要原因：希望能對重慶市（當(dāng)然也包括成都市）的改革有所裨益。     在如此眾多的困難面前，我們除了按照胡主席說的那樣“要堅定不移地解放思想”以尋找改革出路外，別無選擇。為此，我們絕不能受限于現(xiàn)有制度和法規(guī)的約束，而應(yīng)該多采取拿來主義，多借鑒國內(nèi)外那些更能適應(yīng)和促進經(jīng)濟、社會、政治和文化發(fā)展的成熟的法律、制度、政策和措施，并為我所用。最后我想列舉一個經(jīng)貿(mào)發(fā)展方面的例子，以讓讀者增強對在民商法領(lǐng)域引入國際通行法人定位原則的理解和信心，更好地按照中央要求分類推進事業(yè)單位改革。