城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一：基于公共財(cái)政的分析視角

1、城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一：基于公共財(cái)政的分析視角         摘要： 城鄉(xiāng)分割的二元稅制加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力，也有悖于市場(chǎng)的公平原則；在公共產(chǎn)品供給上，政府存在著職能缺位，這些都不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政。當(dāng)前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著財(cái)政資金壓力、稅收征管能力、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面因素的限制。         摘要：城鄉(xiāng)分割的二元稅制加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力，也有悖于市場(chǎng)的公平原則；在公共產(chǎn)品供給上，政府存

2、在著職能缺位，這些都不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政。當(dāng)前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著財(cái)政資金壓力、稅收征管能力、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面因素的限制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制需要逐步完善城鄉(xiāng)稅收體系、加大政府對(duì)農(nóng)村公共品投入以及深化基層人事制度改革和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面的配套改革。 關(guān)鍵詞：稅制統(tǒng)一；公共財(cái)政；二元稅制；農(nóng)民負(fù)擔(dān) 一、引言 政府與公民之間存在一種交換關(guān)系：政府向公民提供諸如國防、警察、以及基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，而公民則以稅收的形式向國家支付購買這些公共產(chǎn)品的成本。這種交換關(guān)系不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的交換關(guān)系，它是一種通過國家政權(quán)加以實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制性行為，任何公民都必須要為國家提供的公共服務(wù)支付成本。稅制結(jié)構(gòu)是否完善對(duì)一國

3、社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有重要意義，雖然評(píng)價(jià)一項(xiàng)稅制的完善與否沒有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，但從中外稅收和實(shí)踐看，稅收公平始終是各國所追求的目標(biāo)和公認(rèn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。亞當(dāng)。斯密在其名著國富論中就列出了“好稅”的四條標(biāo)準(zhǔn)，其中第一條就是公平原則，“一國國民，都必須在可能范圍內(nèi)，按照各自能力的比例，即按照各自在國家保護(hù)下享得收入的比例，繳納國賦，維持政府”1.亞當(dāng)。斯密之后，這一原則經(jīng)過西斯蒙第、瓦格納與以及現(xiàn)代夏普和奧爾森等人發(fā)展，逐漸成為現(xiàn)代公共財(cái)政理論的一個(gè)基礎(chǔ)，也是西方資本主義國家普遍適用的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。 現(xiàn)代公共財(cái)政意義上稅收公平原則，意味著向公民普遍征稅的一個(gè)前提就是公民必須無差別地接受國家提供的公共產(chǎn)品服務(wù)。無論

4、是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，都要在統(tǒng)一的稅制下公平納稅，平等接受政府提供的公共服務(wù)，充分體現(xiàn)無差別國民待遇原則。長期以來，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的二元稅制體系。農(nóng)民除了在生產(chǎn)和生活過程中實(shí)際承擔(dān)增值稅稅負(fù)以外，還要繳納專門針對(duì)農(nóng)業(yè)的“三稅”（農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）、各種攤派和收費(fèi)等稅外支出。二元稅制違背了稅收公平原則，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距，不利于廣大農(nóng)村的長治久安，近年來統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的呼聲愈來愈高。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，城鄉(xiāng)收入差距日益擴(kuò)大，2000年國務(wù)院批準(zhǔn)安徽省率先實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)，2002年試點(diǎn)省份擴(kuò)大到了16個(gè)，溫家寶總理在2005年政府工作報(bào)告中又宣布：“明

5、年將在全國全部免征農(nóng)業(yè)稅。原定5年取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)，3年就可以實(shí)現(xiàn)。”截止到2005年底，全國已有26個(gè)省區(qū)市相繼宣布免征農(nóng)業(yè)稅。 取消農(nóng)業(yè)稅意味著國家財(cái)政收入的減少，政府會(huì)面臨著財(cái)政支出上的壓力。從改革的試點(diǎn)看，取消農(nóng)業(yè)稅后，基層財(cái)政出現(xiàn)了不同程度的財(cái)政困難，因此如何平衡改革的成本與預(yù)期效果是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制中應(yīng)該考慮的重要因素。而且取消農(nóng)業(yè)稅本身并不直接導(dǎo)致農(nóng)民收入的長期增長，石磊、馬士國等人通過一個(gè)內(nèi)生增長模型得出，減免農(nóng)業(yè)稅只對(duì)農(nóng)業(yè)部門的收入水平有一次性，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長率的長期效應(yīng)為零2.此外，既然統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就必須考慮取消農(nóng)業(yè)稅后用何種新的更合理的稅種來取代它，否則容易造成新的稅收不公，而

6、新的稅制必須充分考慮現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)的實(shí)際。另外，如何在農(nóng)村建立一個(gè)高效的稅收征管體系等等問題都值得進(jìn)行深入。 二、城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的公共財(cái)政背景分析 稅收實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)資源從私人部門向公共部門轉(zhuǎn)移的一種方式，稅收基本原則包括效率原則和公平原則。稅收公平原則，既包括縱向公平也包括橫向公平，按照稅收縱向公平原則，不同福利水平的納稅人應(yīng)該承擔(dān)不同的稅負(fù)。盡管福利的價(jià)值判斷屬于規(guī)范的范疇，但從公共財(cái)政角度看，有一點(diǎn)應(yīng)該是無爭(zhēng)議的：無論是城市居民還是農(nóng)村居民，他們?cè)趯?shí)際稅負(fù)上都應(yīng)該是一樣的，同時(shí)他們還應(yīng)該平等地接受政府提供的各項(xiàng)公共產(chǎn)品服務(wù)。我國的二元稅制從這一意義上說，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民的歧視性稅制，人為地割裂

7、了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)稅將在全國范圍內(nèi)徹底取消后，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的問題逐漸提到了議事日程，十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，黨的十六屆三中全會(huì)又提出了“創(chuàng)造條件，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制”的新思路。 （一）歧視性涉農(nóng)稅制不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展 我國是當(dāng)今世界上少數(shù)仍對(duì)農(nóng)業(yè)征稅的國家之一。所謂“皇糧國稅，自古有之”，農(nóng)業(yè)稅在我國有著悠久的，最早可以追溯到春秋時(shí)期。公元前594年，魯國宣布實(shí)行“初稅畝”，廢除井田制，不論公私田，一律“履畝而稅”，將力役稅變?yōu)閷?shí)物稅。建國以后，國家為了盡快建立社會(huì)主義現(xiàn)代化的體系，實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差等來扶植工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略。

8、1958年中央頒布了中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)稅大致依照這一條例建立起來的，其后雖經(jīng)歷了數(shù)次修改，但主要依然未變。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)居民實(shí)行的是工商稅體系，最后逐步形成了目前的城鄉(xiāng)隔離的二元稅制體系，這一稅制體系日益成為今天實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度障礙。 1.城鄉(xiāng)二元稅制極大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。近年來，三農(nóng)問題成為困擾我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題，而三農(nóng)問題中，農(nóng)民收入過低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重又是造成這些問題的直接原因。農(nóng)業(yè)稅取消了的部分地區(qū)，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所減輕，但由于相應(yīng)基層政權(quán)改革沒有配套，國家又賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收費(fèi)權(quán)力，搭車收費(fèi)情況嚴(yán)重，部分地區(qū)出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民收費(fèi)的反彈。農(nóng)業(yè)“三稅”以及

9、名目繁多的攤派和收費(fèi)成為農(nóng)民脫貧致富的最大障礙。 2.城鄉(xiāng)二元稅制擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大既有城鄉(xiāng)居民牧入本身差距方面原因，也有城鄉(xiāng)居民負(fù)稅不均方面的原因，后者往往容易為人們所忽略。馬爾薩斯曾把收入差距擴(kuò)大單純歸咎于窮人掙錢能力的不足，而現(xiàn)代國家已經(jīng)普遍地運(yùn)用包括稅收在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿來平衡收入差距。二元稅制擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距，從平衡城鄉(xiāng)收入差距出發(fā)，必須盡快予以統(tǒng)一。 例如，在統(tǒng)一的工商稅體系下，城市居民從事工商活動(dòng)繳納增值稅，納稅人每月若達(dá)不到2 0005 000元起征點(diǎn)的可以免繳，按照這個(gè)起征點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，我國絕大多數(shù)農(nóng)民不應(yīng)承擔(dān)任何稅負(fù)；再從直接稅角度看，農(nóng)民更不應(yīng)該承擔(dān)過高稅負(fù)

10、。修改后的個(gè)人所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)提高到每月1 600元，低于這一標(biāo)準(zhǔn)的予以免征個(gè)人所得稅，而2003年我國農(nóng)村居民家庭人均年純收入只有2 622元，他們中的絕大多數(shù)的月均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一標(biāo)準(zhǔn)。然而從實(shí)際稅負(fù)來看，我國農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)了比城鎮(zhèn)居民高得多的稅收負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國農(nóng)民外購式生產(chǎn)性消費(fèi)和生活性消費(fèi)已經(jīng)占到農(nóng)民年均收入的50，如果按照17 9，5的增值稅稅率，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增值稅率已經(jīng)占到農(nóng)民年均收入的8.53. （二）二元稅制不利于國家稅制統(tǒng)一，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則不符 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，要讓價(jià)值對(duì)資源起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，就必須讓價(jià)格充分反映商品的供求狀況。建國以來工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差已經(jīng)使農(nóng)民背負(fù)了沉重的

11、負(fù)擔(dān)，歧視性的二元稅制更加重了這種剪刀差。稅收構(gòu)成產(chǎn)品成本的一部分，而二元稅制容易造成對(duì)商品價(jià)格的扭曲，不利于資源的有效配置。 扭曲性的資源配置導(dǎo)致務(wù)農(nóng)的效益急劇下降，以至于不少地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民拋荒，耕地閑置的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象必須引起重視，否則會(huì)影響國家的糧食安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。 稅收是國家調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，統(tǒng)一的市場(chǎng)需要有統(tǒng)一的稅制設(shè)計(jì)，稅制不統(tǒng)一就難以使稅收在資源配置中發(fā)揮有效作用，固化現(xiàn)有二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不利于產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。二元稅制是我國稅制不完善的表現(xiàn)之一。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)模糊，界限不清，從分類上看，農(nóng)業(yè)稅既不屬于流轉(zhuǎn)稅，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品中扣除農(nóng)民自身消費(fèi)部分后，能進(jìn)入市場(chǎng)消費(fèi)的已經(jīng)

12、不多；也不屬于所得稅，所得稅需要有健全的核算體系，農(nóng)業(yè)稅顯然也不具備這樣條件。農(nóng)業(yè)稅實(shí)質(zhì)上是一種帶有地租性質(zhì)的賦稅，當(dāng)今絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家都沒有這種專門針對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)征收的稅種，發(fā)達(dá)國家尤其如此。 我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)之一就應(yīng)該是要建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的稅收體系，取消針對(duì)農(nóng)民的歧視性稅收制度，還農(nóng)民無差別的國民待遇。 （三）過高稅負(fù)不利于提升我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力 2001年我國正式成為了WTO組織中的一員，作為傳統(tǒng)上的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)部門在加入WTO后成為受到?jīng)_擊最嚴(yán)重的部門之一。我國農(nóng)業(yè)除了在資金、技術(shù)等方面無法同美國等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國相抗衡以外，還面對(duì)著歐盟、日本等國提出的近乎苛刻的綠色壁壘。稅

13、收公平原則不僅意味著普遍征收，而且還隱含著國家在某些特殊情況下對(duì)普遍征收原則的偏離，國家可以對(duì)一些特殊群體實(shí)行免稅或給予稅收優(yōu)惠。發(fā)達(dá)國家在政策上普遍對(duì)農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼，比如美國作為世界上最大農(nóng)產(chǎn)品出口國，對(duì)農(nóng)業(yè)采取的是廣泛的稅收扶植和優(yōu)惠政策。在美國，很多農(nóng)產(chǎn)品在銷售時(shí)被記入資本項(xiàng)目，而不是產(chǎn)品項(xiàng)目，資本項(xiàng)目所得在計(jì)算所得稅時(shí)的適用稅率是828，而產(chǎn)品項(xiàng)目則高達(dá)1539.6，農(nóng)場(chǎng)主從中受惠；再如，美國農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)業(yè)有權(quán)選擇現(xiàn)金收付法記賬，而不必像其它行業(yè)一樣必須使用責(zé)權(quán)發(fā)生制，這樣就延緩農(nóng)民現(xiàn)金支付時(shí)間，減輕了他們負(fù)擔(dān)4.日本、加拿大等國，也有大量專門面向農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策，這些政策提升了這些

14、國家農(nóng)產(chǎn)品的國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。比較而言，雖然近年來我國加大了對(duì)農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼力度，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的漲價(jià)使得對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼顯得杯水車薪；稅收方面缺少對(duì)農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策，相反歧視性的涉農(nóng)稅制抵消了我國勞動(dòng)力廉價(jià)的比較優(yōu)勢(shì)，使我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場(chǎng)上處于不利地位。 三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的幾個(gè)前提條件 取消農(nóng)業(yè)稅拉開了統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的序幕，但距離建立公平、統(tǒng)一、無差別的城鄉(xiāng)稅制體系還有很遠(yuǎn)一段路要走。我國是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部存在著巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制還存在許多客觀上的制約因素。 （一）中央財(cái)政和地方財(cái)政是否具備足夠財(cái)力 統(tǒng)一城鄉(xiāng)財(cái)政首先面臨的一個(gè)問題是財(cái)政是否具有足夠的財(cái)力。

15、隨著農(nóng)業(yè)稅以及各種稅外收入規(guī)范化，財(cái)政面臨的壓力主要來自兩個(gè)方面：一是取消農(nóng)業(yè)稅導(dǎo)致財(cái)政收入的直接減少；二是中央和地方財(cái)政是否具備足夠轉(zhuǎn)移支付能力彌補(bǔ)非稅收入減少對(duì)基層財(cái)政的壓力。目前我國基層財(cái)政支出中除了部分來自于上級(jí)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)支出外，相當(dāng)一部分來自于農(nóng)業(yè)“三稅”以及各種攤派和收費(fèi)項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國對(duì)農(nóng)民征收的收入總量為1 779億元，其中農(nóng)（牧）業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為335億元，只占18.8，其他各項(xiàng)收費(fèi)1 444億元，占81.2。各項(xiàng)稅外收費(fèi)包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留約占1/3，鄉(xiāng)村攤派的義務(wù)工折款約占1/3，其他可統(tǒng)計(jì)的集資攤派約為1015，另有不可統(tǒng)計(jì)的攤派約占20255

16、.統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，由于我國農(nóng)民現(xiàn)階段的收入水平普遍達(dá)不到增值稅的起征點(diǎn)，也達(dá)不到所得稅的免征額，隨著各種非稅收入的一并取消，基層財(cái)政將面臨巨大的壓力，如果基層財(cái)政不開辟新的財(cái)源，沒有健全的轉(zhuǎn)移支付制度相配套，農(nóng)民負(fù)擔(dān)隨時(shí)可能反彈，按新農(nóng)村建設(shè)要求，對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付金額將達(dá)數(shù)千億元，這對(duì)中央財(cái)政是個(gè)極大考驗(yàn)。 （二）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體系 當(dāng)市場(chǎng)失靈或無法有效配置資源時(shí)，政府應(yīng)該發(fā)揮作用。農(nóng)村公共品具有正的外部性，但是由于其投資大，周期長，私人部門往往不愿意投資，這時(shí)政府應(yīng)該承擔(dān)這部分農(nóng)村公共品供給。在我國目前公共服務(wù)領(lǐng)域，看不到城鄉(xiāng)平等的制度安排。我國廣大農(nóng)村公路、水電基礎(chǔ)設(shè)施還相當(dāng)落后，成為制約農(nóng)民增收的嚴(yán)重障礙。城鎮(zhèn)居民享有廣泛的教育、醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品服務(wù)，而廣大農(nóng)村居民卻被排斥于這些服務(wù)之外。比如醫(yī)療服務(wù)就是個(gè)典型例子，雖然2003年以來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度有了很大發(fā)展，但參與農(nóng)民只有1.77億，不到全國農(nóng)民總數(shù)的20。而且受助的數(shù)額較低，不足以解決農(nóng)民因貧致病，因病致貧的問題。2004年我國衛(wèi)生總費(fèi)用達(dá)7 553億元，占GDP的5.52，但醫(yī)療服務(wù)方面城鄉(xiāng)居民之間存在巨大差距。2000年城鄉(xiāng)居民人均衛(wèi)生費(fèi)相差598元，到2004年這一數(shù)據(jù)擴(kuò)大到936元，2004年城市