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文檔簡介
1、淺談一般行政程序及其司法審查 摘要學界對行政程序的關(guān)注與研究局限于“法定行政程序”,一般行政程序也具有行政程序的價值,大量的游離于法規(guī)范以外的一般行政程序正淪為恣意行政的借口,侵害著相對人的合法權(quán)益,毀損著誠信政府的形象,一般行政程序也應納入司法審查的范圍,司法審查的著眼點在于程序合理正當。一般行政程序違背了程序合理正當?shù)?,也應視作嚴重違法,是無效的行政行為,法院應作出撤銷判決。 關(guān)鍵詞行政程序;法定行政程序;一般行政程序 一、一般行政程序厘定 行政程序從有無上升為法律規(guī)范的角度進行分類,可分為法定行政程序和一般行政程序兩種。法定行政程序是指已上升
2、為法律規(guī)范的行政程序。一般行政程序是指行政機關(guān)及其工作人員在行政活動過程中自然形成的、為大多數(shù)行政機關(guān)實際遵守的、有關(guān)行政權(quán)行使過程的經(jīng)驗和習慣。這種程序規(guī)則雖然被反復適用和遵循,但尚未上升為法律規(guī)范。對于行政規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的行政程序是不是屬于法定程序,違反者是否應承擔程序違法的法律后果,存在認識分歧。 一種觀點認為,違反行政規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的行政程序,不屬于違反法定程序。其根據(jù)是:行政審判的依據(jù)是法律、法規(guī),而規(guī)章只是作為參照,其程序規(guī)定也只能作參照,而不能作依據(jù);規(guī)章以下規(guī)范性文件在行政訴訟中不具有法律地位,連參照都談不上,更不能作為依據(jù)。因此,法定程序只包括法律
3、、法規(guī)規(guī)定的行政程序。筆者認為,行政規(guī)章規(guī)定的行政程序?qū)儆诜ǘǔ绦?,?guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的行政程序規(guī)則不屬法定程序。其理由是:法律雖然規(guī)定行政規(guī)章只是行政審判中的參照依據(jù),但根據(jù)我國的實際情況,行政規(guī)章規(guī)定的行政程序規(guī)則在行政活動中被廣泛適用。而且,行政規(guī)章的制定程序比較嚴謹,可操作性較強,穩(wěn)定性較好,也比較符合地方、行業(yè)的實際。只要規(guī)章規(guī)定的程序規(guī)則與上位法不相沖突,就應將其作為司法審查的依據(jù)。如果把規(guī)章規(guī)定的行政程序規(guī)則排除在法定程序之外,對行政行為的程序?qū)彶閷⑹シǘㄒ罁?jù),大量違反程序規(guī)則的具體行政行為將得不到糾正。況且規(guī)章規(guī)定的程序規(guī)則作為審查具體行政行為是否合法的依據(jù),已逐漸成為法
4、院的一種普遍做法。 論者認為,規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的程序規(guī)則,不應作為法定程序的淵源。因為這些規(guī)范性文件的制定具有臨時性質(zhì),穩(wěn)定性不強,隨意性較大,有些過細的程序規(guī)定可能嚴重影響行政效率。將規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的程序規(guī)則作為法定程序淵源之一,會導致法定程序的外延過寬,行政執(zhí)法和司法審查中都難以把握,不利于體現(xiàn)法律的嚴肅性和統(tǒng)一性。 二、一般行政程序的價值定位 (一)一般行政程序的價值 1行政程序具有控制行政權(quán)的價值?!俺绦虿皇谴我氖虑?。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長,只有依靠程序公正,權(quán)力才可能變得讓人所能夠容忍?!毙姓袨楹戏ㄊ切姓黧w從事行政行為的基本要求,行政行為的合法性除了要有實
5、體保障外,還需要有程序保障。如果忽略和輕視行政程序,依法行政就會成為一句空頭的口號。因而,甚至有學者認為,依法行政的核心與實質(zhì)是指依行政程序法行政,離開行政程序法無以言依法行政。由此可見,程序控權(quán)與實體控權(quán)相對國家權(quán)力體制之運行而言,猶如人的骨架與血肉,如果沒有健全的骨架支撐,人將會處于一種癱瘓狀態(tài),甚至變成一堆腐肉。當然,我們強調(diào)行政程序控權(quán)的獨立價值,并不認為它是一種孤立單一的控權(quán)制度,反過來說,它總是與實體控權(quán)相伴而行,共同制約著國家權(quán)力的正當運行。實體控權(quán)的重點在于通過實體法賦予各權(quán)力主體相互鉗制的權(quán)力,而程序控權(quán)的重點則在于通過程序法賦予權(quán)力主體行使權(quán)力應遵循的過程、順序、方式、方法
6、、時限等及違背程序法應承擔的責任等等。比較而言,實體控權(quán)僅是一種體制內(nèi)權(quán)力主體之間的單一控權(quán)模式,但程序控權(quán)則是一種綜合體制內(nèi)權(quán)力之間的相互制約以及體制外權(quán)利制約權(quán)力的多維控權(quán)模式。 2行政程序具有促使行政相對方自愿接受行政決定的價值。行政程序向行政相對人展示行政主體公開地行使行政權(quán)力,具有緩解行政相對人對抗行政權(quán)的情緒,促使其自愿接受行政決定。 一位美國聯(lián)邦最高法院的大法官也曾說過:“程序的公開性和穩(wěn)定性是自由不可或缺的要素。只要程序適用公平,不偏倚,嚴厲的實體法也可以忍受?!毙姓绦蛲ㄟ^讓行政相對人參與,客觀上營造了一個行政主體與行政相對人對話的良好環(huán)境。因為,“程序的本質(zhì)特點既不是形式性
7、也不是實質(zhì)性,而是過程性和交涉性”。正是這種程序的過程性與交涉性使得說理機制得以展開,而程序的對抗性也使得說理機制產(chǎn)生了競爭性,迫使程序雙方全力以赴地以理抗爭,最終以達成妥協(xié)而告終,并因此而真正地消除利益沖突。 (二)一般行政程序的現(xiàn)實意義 1從我國行政程序法制化的現(xiàn)狀來考察。對行政程序極大關(guān)注進而上升為法律規(guī)范,在我國不過始于20世紀90年代,1996年的行政處罰法在我國行政程序的立法史上具有劃時代的意義。該法不僅在行政處罰的具體程序設置方面具有開拓性意義,而且明確規(guī)定,行政處罰必須依照法定程序?qū)嵤?,不遵守法定程序的,行政處罰無效(第3條)。該法第55條規(guī)定,違反法定程序的行政處罰,由上級行
8、政機關(guān)或者有關(guān)部門責令改正,可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這樣,不管實體是否正確,也不管程序違法對相對人影響的輕重,均可對主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。如此規(guī)定,就會使有關(guān)人員重視行政程序。除了行政處罰行為以外,在我國行政行為的程序有法定依據(jù)的還有行政許可行為等為數(shù)極少的幾個行政行為。大量的行政行為諸如行政指導行為、行政合同行為、行政獎勵行為等等尚處于程序無法可依的狀態(tài)。在這種情況下,我們強調(diào)一般行政程序的價值,重視一般行政程序的價值,無疑起到了彌補不足的功效。 2從行政程序本身的性質(zhì)來考察。由于行政程序受法律規(guī)范的方式、程度等方面與行政實體權(quán)力不同,后
9、者必須是法定的,而行政程序的靈活性較大,它作為實體權(quán)力行使形式,為適應錯綜復雜的社會生活,必須具有多樣性,國家沒有必要也不可能對所有的行政行為方式都加以具體嚴密地規(guī)定,過于具體嚴密的行政程序也會削減行政效率。因此我們可以肯定地說,即便我們有了統(tǒng)一的行政程序法典,也不可能忽視一般行政程序,也還有必要強調(diào)一般行政程序的價值。 三、對一般行政程序的司法審查 根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,具體行政行為違反法定程序的,人民法院應判決撤銷或部分撤銷,并可判決被告重新作出具體行政行為。這樣就把是否違反法定程序作為行政行為司法審查的程序性標準。但是行政訴訟法表明對于沒有違反法定程序的行政行為法院不能進行司法審
10、查。目前我國法定程序不違法而一般行政程序恣意違背合理正當程序的現(xiàn)象是比較普遍的,僅以法定程序作為行政行為司法審查的程序性標準,那么我國司法審查的程序標準將過于狹窄,不能給予相對人應有的司法救濟。為此,理論上必須研究對一般行政程序司法審查的標準,這樣就可以彌補法定程序不足時出現(xiàn)漏洞的作用。 我們認為一般行政程序一般情況下不影響行政行為的法律效力,行政機關(guān)具有一定的自由裁量權(quán),但應根據(jù)實際情形和需要選擇其認為最適當?shù)男姓绦?,這種選擇若違反了行政程序的基本原則,就是嚴重的違反程序,也是嚴重違反法定程序的情形。理由是:行政程序的基本原則作為行政程序設立、實施的基本準則,是更高層次的規(guī)則,它從宏觀的層
11、面上規(guī)范著行政行為的作出,是應該被遵守的,行政主體選擇的程序違背了行政程序的基本原則,也就違背了基本的公正要求。問題的關(guān)鍵是我國行政程序尚無統(tǒng)一的立法,行政程序的基本原則尚停留在理論探討的層面上,不同的專家學者仁者見仁,智者見智。 如有人概括為五項原則:合法原則、公開原則、公正原則、基本人權(quán)原則和效率原則,另有人則歸納為“公開原則、公正原則、參與原則、復審原則、順序原則和效率原則”,還有人歸納為另外六項原則:法定原則、簡便原則、民主原則、便民原則、公開為主原則、書面為主原則,等等。我國臺灣學者吳庚教授認為,行政程序的原則有:(1)以適用于公權(quán)力行政為原則;(2)職權(quán)主義(即主動性);(3)自由
12、心證主義(主要適用于對證據(jù)證明力的判斷);(4)當事人參與之原則;(5)效能原則。結(jié)合本部分論題論者認為一般行政程序應遵守公正、公開、行政相對方參與三項原則。 (一)公正原則 公正原則即程序公正原則,具體是指行政主體在實施行政行為的過程中必須平等地對待各方當事人,排除各種可能造成不平等或偏見的因素。公正原則不僅要求實際上已實現(xiàn)了公正,而且還要求使行政相對方對行政行為有一種公正的確信感,因此,公正原則需要一系列具體的制度和程序過程來體現(xiàn)。公正原則主要包含如下幾項制度:(1)回避。即同當事人有利害關(guān)系的行政公務人員應避免參與有關(guān)行政行為,以免造成有偏見的事實或嫌疑,這是“任何人不得做自己案件法官”
13、的基本要求。(2)辯論。當事人各方都應有平等的發(fā)言機會與陳述權(quán)利,并可相互辯論。(3)內(nèi)部審裁分離。通過審理和裁決的分離,防止行政公務人員的先入為主。(4)調(diào)查。行政主體應以客觀證據(jù)來說明事實真相,防止行政公務人員的主觀武斷。 (二)公開原則 公開原則是指行政主體應通過一定的方式讓行政相對方或其他利害關(guān)系人及社會了解有關(guān)情況的原則。行政必須公開,秘密行政只會滋生腐敗。公開原則的內(nèi)容主要應包括:法律公開(行政行為的依據(jù)公開)、情報資料公開、決定公開、過程公開。有人認為公開原則主要通過下列程序制度得到體現(xiàn):(1)表明身份制度。行政行為人通過出示證件文書讓行政相對方了解自己的合法身份。(2)告知制度
14、。行政主體應讓行政相對人了解的事項,應通過合理的途徑主動告訴行政相對人。(3)說明理由制度。行政主體應說明事實根據(jù)、法律依據(jù)及其他理由。(4)咨詢制度。當法律規(guī)定公民有權(quán)了解行政行為的有關(guān)情況時,允許他們依法提出請求,行政機關(guān)要給予答復或查閱。(5)公告制度。將涉及公民權(quán)益的行為公開告知。 (三)行政相對方參與原則 行政相對方參與原則,是指當事人或其他利害相關(guān)人在行政程序中有權(quán)對行政行為發(fā)表意見并且使這種意見得到應有重視的原則。參與行政的原則,是各國行政程序法普遍承認的原則。參與原則主要體現(xiàn)在行政相對方的參與權(quán)利上:其一,利害相關(guān)人有要求聽證的權(quán)利,即行政主體應為利害相關(guān)人提供陳述意見的機會。其二,閱覽卷宗的權(quán)利,既可本人行使,也可委托代理人閱覽。當然,對于法定不宜公開的卷宗,如卷宗的公開將妨礙國
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