漸進式統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障一體化模式

1、"漸進式統(tǒng)一"城鄉(xiāng)社會保障一體化模式作者：陳天祥,饒先艷  來源：本站整理  發(fā)布時間：2010-05-14 13:56:00一、文獻評估和問題的提出一段時期以來，關于中國要不要城鄉(xiāng)社會保障一體化的問題，學術界一直存在著分歧和爭論，這種分歧和爭論主要集中在一體化的必要性和可行性方面。支持一體化的學者認為，它是平等的公民權利、統(tǒng)一市場、減低管理成本和緩和社會矛盾維護社會穩(wěn)定的必然要求，其可行性建議包括由政府、雇主和雇員共同出資建立社會保障基金、開征社會保障稅、建立統(tǒng)一的社會保險管理機構等。反對一體化的意見也有不少，理由主要是認為目前中國

2、的經(jīng)濟發(fā)展水平還較低、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差別大，因而建立統(tǒng)一的社會保障體系只能是一個長期目標，而不宜作為現(xiàn)實的社會保障政策。另一種是折衷的意見，從操作上看更具有可行性。這種觀點認為，城鄉(xiāng)一體化中社會保障制度要統(tǒng)一但標準有別，或“條塊”統(tǒng)一但城鄉(xiāng)有別，一體化應主要集中于對人們基本生存權和健康權的保障方面，即“小保障”模式。相較于前兩種意見，這一主張更具有現(xiàn)實可行性。本文傾向于第三種折衷的觀點，即我國應適時推動能滿足居民基本生存權和健康權的城鄉(xiāng)社會保障一體化體系。這里所講的一體化并不是說城鄉(xiāng)的社會保障水平和標準完全一致，而是指根據(jù)中國國情，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會保障結構，在社會保障制度設計上把城鎮(zhèn)居

3、民和農(nóng)村居民作為一個整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步縮小城鄉(xiāng)之間在基本社會保障方面的差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、體系上的有機統(tǒng)一，使城鄉(xiāng)居民均能實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所扶”。2003年新一屆中央領導集體提出包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的科學發(fā)展觀后，城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設就成了一個重要的政策方向。中共十七大報告更是強調(diào)要實現(xiàn)“社會公平正義”，建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召開的中共十七屆三中全會則明確提出構建“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”和城鄉(xiāng)“公共服務一體化”，并提出了2020年的中期目標，即“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”，從而使城鄉(xiāng)社會保

4、障一體化的政策十分明朗。我們知道，社會保障制度大多數(shù)情況下都是較典型的“由政府命令和法律引入和實行”的強制性制度變遷，政府創(chuàng)新制度的意愿縣決定制度變遷的主導因素之一。另外，一些地方政府已經(jīng)或者即將進行城鄉(xiāng)社會保障一體化的積極嘗試，如：本文中要探討的廣東省東莞市城鄉(xiāng)基本社會保障一體化實踐；廣東、浙江、吉林和海南等省均已經(jīng)在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)了最低生活保障全覆蓋；而更多的地市一級層次政府正在著手部署實現(xiàn)某一個單項社會保障領域的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；在2007年3月召開的全國人大會議上，北京、上海、廣東等發(fā)達地區(qū)先后提出了在未來幾年建立覆蓋當?shù)厝w居民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系?？梢灶A見，城鄉(xiāng)一體化的實踐將會在

5、中國的大地上成為一股強大的社會建設潮流，其勢不可阻擋。因此，現(xiàn)在再討論要不要推進城鄉(xiāng)社會保障一體化已變得毫無意義了，我們更應該努力探討一體化的現(xiàn)實途徑，為這一中國史無前例的實踐提供知識支持。然而，當我們?yōu)g覽已有研究成果的時候，卻不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，已有的探討中國城鄉(xiāng)社會保障一體化的研究成果多停留于諸如一體化的必要性、可行性以及主觀定性地提出了若干構想這樣一些簡單的表象上面，而沒有深入一體化的具體實踐之中，屬于“紙上談兵”，使人難以把握中國國情F的城鄉(xiāng)社會保障一體化的真實世界，也難以為其提供具體的有可操作性的政策建議。個別研究雖然探討了城鄉(xiāng)一體化的實踐形式，但也主要停留于定性化的描述上面，沒有告訴人

6、們一體化過程中需要解決哪些具體問題以及如何解決這些問題。再者，城鄉(xiāng)社會保障一體化作為一種制度安排，是一個動態(tài)的演變過程，這就決定了我們也必須從過程這一角度去探討其中的規(guī)律，諸如啟動機制、過渡機制和城鄉(xiāng)銜接機制等。有鑒于此，本文根據(jù)中國國情，在總結已有研究成果和政府相關政策文件的基礎上，描繪出城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的主要問題和解決問題的基本途徑，并在比較中借鑒，嘗試性構建基于過程和實踐形式的一體化模式，然后選擇東莞市為案例，探討其實踐途徑。之所以選擇東莞市為案例，是因為根據(jù)筆者所掌握的材料，它是國內(nèi)率先全面實現(xiàn)了三大保障（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障）城鄉(xiāng)一體化的地級市。另外，東莞的案例

7、與曹耳東等所描述的上海浦東新區(qū)的案例不同，它并沒有經(jīng)過“農(nóng)民市民化”這一過渡階梯，而是采取“循序漸進、小步快走”的方式較快地實現(xiàn)了農(nóng)村居民與城市居民社會保障水平的大體一致，是另一種一體化的模式，具有一定的典型意義。本研究實地調(diào)查的時間分為兩個階段：第一階段是2007年79月的集中調(diào)研，對東莞市社保局工作人員進行深度訪談，了解東莞市社會保障制度創(chuàng)新的背景、進程、成效和存在的問題，并收集了大量的文獻材料，包括政府的規(guī)范性文件、政府公報、工作總結、社保制度內(nèi)容簡介、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。此外，還訪談了15位莞籍農(nóng)（居）民，側重了解他們對東莞市農(nóng)村社會保障制度變遷的整體感受及受益狀況。第二個階段是2007年10

8、月至2008年5月，主要是零星的補充性調(diào)查，通過實地訪談、電話采訪和郵件來往等對已獲得的資料和數(shù)據(jù)進行核實、擴充和修改。 二、“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式的提出及釋義（一）城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的基本問題1城鄉(xiāng)社會保障一體化的具體保障項目是什么？中國的國情決定了我們不能采取一些西方國家（如西歐）那樣的包括多項保障項目的城鄉(xiāng)社會保障一體化的模式。關于中國城鄉(xiāng)社會保障一體化的具體保障項目，目前較為普遍的觀點是認為應該立足于中國人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平不高的基本國情，在兼顧效率與公平的原則下，實行“小保障、廣覆蓋”的模式，即主要保障城鄉(xiāng)居民基本的生存權和健康權，即基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最

9、低生活保障三大領域。這種主張與中共十七大提出的建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，“以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點”的政策導向是相一致的。中共十七大三中全會則進一步確認了“廣覆蓋、?；尽钡脑瓌t。因此，我們認為，以三大基本社會保障為一體化的內(nèi)容選擇是一個有廣泛社會共識和政策依據(jù)的發(fā)展方向。2.如何啟動城鄉(xiāng)社會保障一體化進程？社會保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社會保障具有鮮明的公共物品和公共服務屬性，屬于政府的重要職能領域，需要政府發(fā)揮主導性作用，啟動一體化進程。從國外的經(jīng)驗來看，很多發(fā)達國家都選擇了政府主導的強制性全民社會保障模式，農(nóng)村社會保障基金大部分或全部來自國家稅收

10、，典型的如日本和英國?；谂c第一點同樣的理由和龐大的資金需要，再加上我國市場體系的發(fā)育尚不健全，決定了我國城鄉(xiāng)社會保障一體化必須由政府主導實施。實際上，近年來我國政府在各種文件中都強調(diào)加快城鄉(xiāng)社會保障體系建設，為其發(fā)展設定基調(diào)，使其納入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和和諧社會建設總體格局之中，而彰顯出強烈的政府主導意圖。如中共十七屆三中全會提出：“鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標準和財政補助水平”“加快健全農(nóng)村社會保障體系。創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法?！薄巴晟妻r(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度?！痹?009年3月17日中共中央和國務院公布的關于深入醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革改革的意見

11、更是直截了當提出“堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質”、“政府主導與發(fā)揮市場機制作用相結合”。我們認為，政府的主導作用包括：出資建立社會保障的啟動基金和按比例分擔的其他保險基金分額、作出相關的制度安排、組織和實施社會保障項目、通過宣傳把農(nóng)民吸引到社會保障體系中來、監(jiān)督社會保障制度的運行等方面。3如何籌措城鄉(xiāng)社會保障一體化所需要的保險基金？財政實力的相對不足、農(nóng)村人口龐大的社會保障需求和因長期二元經(jīng)濟社會結構所造成的對農(nóng)民社會保障沉重的歷史欠帳，都決定了我國不可能由政府承擔一體化所需要的全部社會保障基金。對此，不少學者都提出了政府、集體（企業(yè)）和個人三方共同出資的對策思路，這一主張也與中共十七屆三中全會

12、提出“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的原則相一致。因此，多元主體共同出資是城鄉(xiāng)社會保障一體化的一個重要選擇路徑。4如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障之間的銜接？城鄉(xiāng)社會保障一體化，最終要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接和統(tǒng)一，否則，一體化就是一句空話。在這個問題上，學術界原來存在3種方案：即“社會保險統(tǒng)一說”、“基礎整合說”和“三維體系說”。但它們均因忽視了中國各地經(jīng)濟發(fā)展水平千差萬別的特點，欲一步到位的想法不太可行，受到學者們的批判。李迎生總結和借鑒了國外的不同模式，如北歐的“統(tǒng)一模式”、日本的“整合模式”和法國的“專門模式”等，提出了第四個方案，也就是所謂“城鄉(xiāng)整合說”或“有差別的統(tǒng)一說”，即養(yǎng)老保險的第一

13、根支柱（社會統(tǒng)籌部分）、醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌部分和社會救助（最低生活保障）可設計為城鄉(xiāng)共享項目，其他方面或項目則可以根據(jù)城鄉(xiāng)實際保持一定差異或靈活性。這一主張得到了很多學者的認同。然而，城鄉(xiāng)社會保障，體化是一個動態(tài)的過程，并非一開始就是城鄉(xiāng)之間平等地享受基本社會保障項目，而是在農(nóng)村建立基本社會保障制度后，逐漸提高其保障水平，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，等條件成熟后再實現(xiàn)兩者之間的統(tǒng)一，因此它必然涉及城鄉(xiāng)之間的銜接問題，但已有的4個方案只是靜態(tài)地告訴人們哪些項目應該實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的共享，而沒有關注其動態(tài)過程的規(guī)律。基于這一認識和對實踐的考察，本文提出了城鄉(xiāng)社會保障一體化的第五種模式，即“漸進式統(tǒng)一”模式。認

14、為，受基金的籌措、民眾的認知水平、制度的運行成本和隱性債務等因素的制約，農(nóng)村社會保障制度建立的初期，不可能一下子達到與城市一樣的水平，無論是保障的覆蓋面還是保障水平都是一個循序漸進的過程，等待條件成熟后才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有機統(tǒng)一和銜接，因此，漸進地推進一體化是一個較適合中國國情的模式。這一模式既吸收了李迎生所提出的“有差別的統(tǒng)一”中關于3大城鄉(xiāng)共享保障項目的優(yōu)點，但卻克服了其靜態(tài)觀察的缺陷，著重于一體化進程中的動態(tài)過程和實現(xiàn)機制，從而使模式豐富和飽滿起來，也更容易理解、操作和學習，而顯示出強烈的應用價值。（二）“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模型及其釋義在對上述基本問題梳理的基礎上，本文構建了

15、“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化的實踐模型（見圖1）。這個模型說明，中國的城鄉(xiāng)社會保障一體化可以分為啟動、提高和銜接三個循序漸進的階段。首先需要明確的是，中國城鄉(xiāng)社會保障一體化只涉及民眾基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相當長的時期內(nèi)可能只能維持在較低的水平上。也正因為如此，這種保障帶有很強的公益色彩，必須由政府主導，也必須由政府率先出資，與此同時，采取多方籌集社保基金的機制，并作出相關的制度安排，啟動一體化進程。在基金管理機制和使用機制上，采取社會統(tǒng)籌與個人帳戶結合的模式，既有利于發(fā)揮統(tǒng)籌基金的橫向社會性共濟功能，又有利于強化個人的保險意識和激勵機制，有利于保險基金的有效積累，并

16、形成較有效的約束機制，加強對保險基金的控制，避免不必要的浪費。此外，這一機制還有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社會保障的銜接，因此，是一種較適合中國國情的管理模式。在啟動階段完成以后，政府需要通過宣傳和示范作用，逐漸提高農(nóng)村居民對社會保障的認知水平和風險意識，接受有別于家庭保障的社會化保障模式，參與和投入到這一體系中來，并與政府一起逐漸提高保險基金的籌資水平，相應地提高保障受益水平。在這一過程中，會出現(xiàn)階梯式推進的狀態(tài)，一步步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距，為城鄉(xiāng)銜接奠定基礎。當農(nóng)村社會保障基金越來越充實，其籌資水平和受益水平與城市一致或接近時，就要適時地實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接，解決好兩者之間的并軌和轉換問題。

17、對于農(nóng)村保障水平與城市保障水平達到同一標準的項目，要實現(xiàn)兩者之間的并軌；對于農(nóng)村與城市之間因生活條件的差異而客觀上需要維持一定差別的保障標準的項目則需要解決好兩者之間因人員流動而帶來的轉換機制問題。那么，這一模式究竟是如何運行的，其動態(tài)過程如何？東莞市的案例為我們提供了一個鮮活的教材。三、東莞市“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化進程描述（一）基本養(yǎng)老保險一體化進程1起步階段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，東莞市農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法出臺，標志著東莞市城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化進程的正式啟動。從2001年1月起，東莞便正式實行了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，將男

18、性凡20- 60歲年齡段，女性凡20-55歲年齡段沒有參加職保的本地戶籍農(nóng)（居）民納入?yún)⒈７秶?，農(nóng)民養(yǎng)老保險費由市、鎮(zhèn)、村（居）委會和個人共同承擔，征收費率如表1所示。農(nóng)民養(yǎng)老保險費以當年繳費基數(shù)的一定比例按月供繳，繳費基數(shù)第一年按每人每月400元核定，從2002年1月起，每年遞增2.5%。2001年1月至2005年12月，繳納的保險費為當年繳費基數(shù)的11%。被保險人按規(guī)定參加農(nóng)民養(yǎng)老保險，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，按月領取農(nóng)民養(yǎng)老金直至終老。農(nóng)民養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金組成?；A養(yǎng)老金標準起初為每人每月150元，2006年1月起調(diào)整為200元。個人帳戶養(yǎng)老金月標準為個人帳

19、戶儲存額除以120。基礎養(yǎng)老金從農(nóng)民養(yǎng)老保險基金中支付、個人帳戶養(yǎng)老金從個人帳戶中支付。個人帳戶儲存額支付完畢，從農(nóng)民養(yǎng)老保險基金中支付。個人帳戶儲存額只用于參保人養(yǎng)老之用，除參保人參保期間出境定居、戶口遷移市外的或死亡的，其個人帳戶儲存額退還給本人或法定繼承人外，均不得提前支取。參保人享受農(nóng)民養(yǎng)老金后死亡的，其個人帳戶儲存余額退還其法定繼承人。2城鄉(xiāng)并軌階段（2006年7月1日以后）。從2006年7月1日起，東莞市全面推動農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險制度與職工基本養(yǎng)老保險制度并軌，農(nóng)保參保人以村（社區(qū)）為單位并入職保。個別經(jīng)濟發(fā)展滯后的鎮(zhèn)并入時間最遲不能超過2009年6月30日。同時，逐漸提高所繳保險

20、費占當年繳費基數(shù)的比例，并相應調(diào)整個人與市鎮(zhèn)村之間的繳費比例（見表2）。并軌后的繳費基數(shù)為本市職工最低工資標準，參保待遇標準如表3所示。資金問題是社會保障的關鍵問題。一體化進程啟動后，東莞市政府有計劃、分步驟地擴大公共財政對農(nóng)村社會保障的支持力度。2000年底，市財政多方籌措10億元基礎資金，建立養(yǎng)老保險制度。從2006年開始，在逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的制度安排中，繳費率從原來的11%提高到18%，政府和村集體的出資比率也同步從6%增加到10´%。2001年至2005年，市、鎮(zhèn)（街）兩級財政和村（居）集體合計投入農(nóng)保的專項資金達8. 96億元。此外，各級財政還逐年加大對農(nóng)醫(yī)保的扶持

21、力度，2004年到2007年，市、鎮(zhèn)兩級財政共投入扶持資金1. 057億元。由于社保費采取個人和市鎮(zhèn)村按比例繳納的方式，這其中村一級資金管理的規(guī)范程度相對較差，因此，需要加強對集體資產(chǎn)的管理，以保證資金投入的穩(wěn)定性。在完善村集體經(jīng)濟股份合作制的基礎上，東莞市政府積極推動資產(chǎn)管理的規(guī)范化：全面實行聯(lián)組會計委派制和財會電算化；高標準建設“一欄兩室”，全面規(guī)范村務公開、民主管理工作；在村組兩級成立監(jiān)事會，民主監(jiān)督面實現(xiàn)了全覆蓋。為建立農(nóng)民社保的長效保障機制，2006年，東莞市明確規(guī)定“全市各村（或社區(qū)，含村民小組）必須把集體建設用地使用權流轉收益的50%以上用于所屬村民的社會保障”，從而增強了農(nóng)民社

22、會保險基金的安全性和調(diào)劑能力。城鄉(xiāng)社會保障的一體化需要有與其相適應的組織和管理機制變革，為此，東莞采取了以下3個措施：一是整合機構和人員，將農(nóng)村社會保障管理職能統(tǒng)一劃歸市社會保障職能部門承擔。職能的有機整合使全市的社保工作實現(xiàn)了一個系統(tǒng)管理、一個窗口對外，降低了一體化的運行成本，提高了效率，也大大增強了基金的調(diào)劑能力。二是實現(xiàn)管理的規(guī)范化和信息化。在繳費標準、支付限額、起付標準、支付范圍、待遇支付比例等環(huán)節(jié)全面推行規(guī)范化、公開化操作。對農(nóng)（居）民參保繳納的社?；?，按規(guī)定納入市財政專戶，實行收支兩條線管理，確?；鸢踩\行、有效增值。同時，將農(nóng)村社保納入“數(shù)字社保”信息化建設的框架，統(tǒng)一規(guī)劃、

23、統(tǒng)一建設。三是實現(xiàn)社保服務的社會化。東莞市社保局分別與廣東發(fā)展銀行、東莞市商業(yè)銀行合作，發(fā)行了廣發(fā)社會保險IC卡、商業(yè)銀行農(nóng)保退休金存折和農(nóng)醫(yī)保商業(yè)銀行銀聯(lián)社?？?，各項社保支付資金100%社會化發(fā)放，農(nóng)保退休人員可在指定的銀行在全市的任意網(wǎng)點領取養(yǎng)老金，醫(yī)保參?；颊咴谵k理出院手續(xù)時可現(xiàn)場結算醫(yī)療費，實現(xiàn)社保服務的便民化。（二）差別分擔的多級資金籌集機制東莞市農(nóng)村基本社會保障制度實行的是“廣覆蓋，低水平”模式。然而，全覆蓋對一些相對落后的鎮(zhèn)來說，資金壓力較大。訪談中，東莞社保局農(nóng)?？频年惸痴f：“困難主要來自各個鎮(zhèn)的發(fā)展不一樣，有不平衡性，經(jīng)濟條件好的鎮(zhèn)很積極，而相對落后的鎮(zhèn)則有顧慮，個人繳費的壓

24、力還是存在的?！睘榇_保所有莞籍農(nóng)（居）民能平等享有基本社會保障，東莞市按經(jīng)濟發(fā)展水平將28個鎮(zhèn)劃分為欠發(fā)達鎮(zhèn)和非欠發(fā)達鎮(zhèn)，有差別地劃分市、鎮(zhèn)、襯的資金負擔比例，對欠發(fā)達的鎮(zhèn)實施財政支持政策。例如，農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險基金的籌集，除農(nóng)民個人繳納外，其余部分由市、鎮(zhèn)、村（居）三級按3：3:4比例分擔；最低生活保障費市、鎮(zhèn)、村（居）按4:4:2比例分擔。但對欠發(fā)達村負擔的農(nóng)保、最低生活保障等費用，均由市、鎮(zhèn)財政分擔。其中，屬欠發(fā)達鎮(zhèn)的村（居），其分擔部分由市、鎮(zhèn)按6:4的比例分擔；屬非欠發(fā)達鎮(zhèn)的村（居），其分擔部分由市、鎮(zhèn)按4:6的比例分擔。對農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，先按經(jīng)濟發(fā)展水平將鎮(zhèn)劃分為一類、二

25、類、三類和四類（一類屬經(jīng)濟基礎較差，四類屬經(jīng)濟基礎較好），然后有差別地分擔市鎮(zhèn)財政投入比例，市財政負擔比率分別為80%、60%、40%和20%，其余部分由鎮(zhèn)財政負擔。這種政策減輕了欠發(fā)達地區(qū)的財政和集體負擔，保證了社會保障費用能及時足額到位，使一體化得以公平和有效推進。（三）循序漸進的城鄉(xiāng)保障水平統(tǒng)一進程在解決農(nóng)村與城市社會保障的統(tǒng)一問題上，上海浦東采取的是農(nóng)村社會保障農(nóng)民市民化社會保障市民社會保障3個階段過渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但這種模式人為制造了3個不同的制度階段，將會為后續(xù)的轉制過程帶來不必要的轉制成本。而東莞市的做法與浦東不同，它從一開始就立足于解決

26、城鄉(xiāng)社會保障之間的統(tǒng)籌和銜接，轉制成本大大減少。其基本做法可以概括為：循序漸進、小步快走，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距，其演進如圖2所示。經(jīng)濟因素和農(nóng)民的認知水平是制約農(nóng)村社會保障的主要障礙，因此，一個可行的辦法是循序漸進地推動一體化進程，逐漸擴大覆蓋面和提高保障水平，最后擇機實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡。而最重要的一點是讓農(nóng)民能從中得到實惠，逐漸把他們吸引到社會保障體系中來。2000年底，東莞市財政多方籌資建立了養(yǎng)老保險制度，在未征收農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費的情況下，先行發(fā)放兩個月的養(yǎng)老金，此舉在群眾中影響很大，增強了農(nóng)（居）民的參保信心。東坑鎮(zhèn)的農(nóng)民李某，原來一直靠在家后院種疏菜維持生活，而養(yǎng)

27、老保障制度啟動后，她每個月能從社保局領取到300元養(yǎng)老金。她說：“以前做夢也沒想過，村干部通知領錢時，都不敢相信是真的。”東坑鎮(zhèn)社保局的黃某說：“參保時，農(nóng)民的熱情并不是十分高，當他們領到錢就會比較有熱情的啦。”農(nóng)民嘗到甜頭后，踴躍參加保險，進而隨著經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入的增加、各級政府財政支出結構的調(diào)整和責任分擔的到位逐漸提高籌資水平和保障水平。而為了提高農(nóng)民對社會保障的認知能力，使他們了解制度的內(nèi)容和運作方式，以便更好地維護自身的保障權益，東莞市政府采取了諸如媒體報道、咨詢活動、“社保之夜”文化節(jié)等多種形式的宣傳活動，取得一定的效果。（四）有效銜接的城鄉(xiāng)并軌和轉換機制為減輕農(nóng)村社保基金壓力，

28、東莞市逐步將農(nóng)村社會保障并入職工社會保障體系中，實行統(tǒng)一管理。同時，實行“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”方式，著力做實個人帳戶，在此基礎上實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接并軌和轉換。以農(nóng)（居）民養(yǎng)老保險為例，農(nóng)民養(yǎng)老保險金個人帳戶統(tǒng)一按繳費基數(shù)的一定比例建立，其中，全部個人繳費和3%的市鎮(zhèn)村繳費數(shù)額記入個人帳戶。2006年7月1日，農(nóng)民養(yǎng)老保險并入職工養(yǎng)老保險后，繼續(xù)參保繳費的，參保人按繳費基數(shù)的8%建立個人賬戶，原農(nóng)保個人帳戶金額全部劃人并軌后的個人帳戶，不足部分從市鎮(zhèn)村繳費額中劃入。對按規(guī)定并入職保后達到國家法定退休年齡時累計繳費年限不足15年的參保人，以及按規(guī)定參加農(nóng)保并且在并入職保時達到或超過國家法定退

29、休年齡的女性參保人，允許在申請退休前自愿選擇補繳或延繳至累及繳費年限滿15年。對統(tǒng)一補繳有困難的村，進行適當?shù)撵`活調(diào)整，允許所屬成員在申請按月領取職?；攫B(yǎng)老金時以退休一個補繳一個的方式進行補繳。在這一政策下，到2006年7月1日，領取農(nóng)保養(yǎng)老金的農(nóng)（居）民可以有3種選擇：補繳、延繳或不補繳、不延繳，前兩種選擇領取職工養(yǎng)老金，后一種選擇則繼續(xù)領取農(nóng)保養(yǎng)老金，今后不再變更。并入職保時間的早晚，直接影響到農(nóng)（居）民養(yǎng)老待遇，這在一定程度上調(diào)動了村集體轉保的熱情，同時也使得農(nóng)保并入職保后，帳戶更加充實，農(nóng)保所承擔的隱性債務的壓力減小。 （二）醫(yī)療保險一體化進程1農(nóng)村合作醫(yī)療階段（2004年6月以前）

30、。廣東省農(nóng)村合作醫(yī)療始予上世紀50年代中后期，70年代為鼎盛時期，但到80年代初，合作醫(yī)療出現(xiàn)了大滑波。根據(jù)國家和省有關建立農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度的文件精神，從1998年開始，東莞市財政每年劃撥100萬元作為扶持資金，重新啟動農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其運行模式主要有四種：一是鎮(zhèn)辦合作醫(yī)療，二是鎮(zhèn)村聯(lián)辦合作醫(yī)療，三是村辦合作醫(yī)療，四是集體購買醫(yī)療保險。2農(nóng)醫(yī)保全面推行與發(fā)展階段（2004年7月以后）。2004年7月東莞市啟動了農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，開始征集農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險基金，原農(nóng)村合作醫(yī)療制度正式升格為醫(yī)療保險制度，按照職工住院基本醫(yī)療保險的模式，面向本市戶籍的農(nóng)（居）民，實行以“保大病、保住

31、院”為主要特征的住院基本醫(yī)療保險；以村（居）民委員會為單位參加農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險，全市統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金調(diào)劑使用；實行“以收定支、收支平衡”的原則，個人繳費為主和集體扶持、政府資助相結合的醫(yī)療保險基金籌集機制。針對各鎮(zhèn)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的狀況，東莞市將農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險分為一低一高的A檔和B檔，繳費和待遇標準如下：實施第一年，A檔按90元人·年標準繳費，其中參保人個人繳納60元年，B檔按220元人·年標準繳費，其中參保人個人繳納190元年，市、鎮(zhèn)兩級財政對A、B兩檔均補貼30元人·年。A、B檔參保人因病住院，發(fā)生在起付標準以上

32、的基本醫(yī)療費，基金支付70%，因特定門診發(fā)生的基本醫(yī)療費支付60%。最高支付限額A檔為每人每年1萬元，B檔為每人每年3.5萬元。2005年7月，A、B檔的年繳費標準上調(diào)至每人120元和250元，市、鎮(zhèn)兩級財政對A、B兩檔的補貼均調(diào)高至60元人·年，個人繳費標準不變。2007年6月，東莞市又將農(nóng)醫(yī)保的全部參保人統(tǒng)一轉為B檔，仍按250元人·年繳費，但對個人及市、鎮(zhèn)財政的繳費標準進行調(diào)整，個人負擔部分由原來190元年降為120元年，市、鎮(zhèn)兩級財政補助提高到130元人·年，最高支付限額也統(tǒng)一為每人每年3.5萬元。（三）最低生活保障的一體化進程東莞市從1997年1月1 日

33、起在全市城鄉(xiāng)實施了市民最低生活保障制度，將無經(jīng)濟來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居（村）民；領取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均月收入低于市低保標準的居（村）民；在職人員在領取工資或最低工資及退休人員領取養(yǎng)老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保標準的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保標準的居（村）民（不包括五保對象）這幾類處于弱勢地位的東莞市常住戶口的城鄉(xiāng)居（村）民納入低保范圍。低保的標準為城鎮(zhèn)居民210元人·月，農(nóng)村居民180元人·月。此后，隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價等因素變化，東莞市一再調(diào)整低保標準，并逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。2008年1月1日，

34、東莞市城鄉(xiāng)低保標準統(tǒng)一提高到360元人·月，最終實現(xiàn)低保標準的城鄉(xiāng)一體化。 四、東莞市“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障（一）政府主導的啟動和實施機制東莞市地處珠三角的中心位置，自90年代以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，迫切需要解決在城市化進程中失地農(nóng)民的社會保障問題，而計劃生育政策引起的傳統(tǒng)家庭保障功能的弱化和人口老齡化的趨勢，也需要社會保障的制度創(chuàng)新。東莞市政府及時捕捉到了這些制度創(chuàng)新的需要，而較好的財政狀況也使其有能力進行制度創(chuàng)新。在這樣的背景下，東莞市政府決定自上而下啟動城鄉(xiāng)社會保障一體化進程。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間因人員流動而帶來的社保轉換問題，東莞市規(guī)定，對已經(jīng)參加農(nóng)村社會保障體系的人，一日進入城

35、市就業(yè)，則自動轉入職工社會保障體系，其在農(nóng)村的社會保障權益也轉化為城市社會保障體系下的權益。如果已經(jīng)加入城市社會保障的農(nóng)民失業(yè)，一旦轉移到農(nóng)村，其在城市的社會保障權益也轉化為農(nóng)村社會保障體系下的權益。例如在養(yǎng)老保險上，非個人承擔的保費由市鎮(zhèn)村按比例分擔。在民辦非企業(yè)單位及個體工商戶就業(yè)的，業(yè)主需承擔相應的保費，離職后也由市鎮(zhèn)村按比例承擔；因工作變動退出企業(yè)職工養(yǎng)老保險的，其原由企業(yè)承擔的部分，也改為市鎮(zhèn)村按比例承擔。這一靈活的轉換機制維護了流動人群的權益，促進了人員流動，也保證了城鄉(xiāng)社會保障制度的穩(wěn)步銜接。謝崗鎮(zhèn)的進城務工人員王某表達了對這一制度安排的優(yōu)越性，“現(xiàn)在進城后不用擔心在農(nóng)村的保障問

36、題了，可以安心在城里干活。什么時候不想在城里干了，回到農(nóng)村照樣可以得到我應該得到的好處。”五、結論及討論本文在總結已有研究成果和認真分析政府相關政策文件的基礎上，嘗試性地構建了基于過程和實踐形式的城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，并以東莞市為案例，探討其實踐途徑。通過分析，我們認為，在這一進程中，關鍵是要處理好如下幾點：強化政府的社會保障責任，合理選擇一體化項目。從東莞市的案例中我們可以看到，在城鄉(xiāng)社會保障一體化進程中，無論是方案的制定、啟動和運行資金的籌措、管理機制的設計等處處可見政府這只“看得見的手”。這其中，最重要的是要解決政府的資金投入問題。根據(jù)一些學者的測算，目前我國已經(jīng)具備了公共服務均等化的

37、財政條件，關鍵是要深化行政體制改革，精簡政府機構和人員，強化政府的公共服務職能，壓縮行政管理費用和直接用于經(jīng)濟建設方面的投入，增加在民生方面的投入，從而為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化奠定基礎。另外，各地應因地制宜地選擇城鄉(xiāng)一體化的保障項目，既可從某一單項中尋求突破，有條件的地方也可以選擇多個項目齊頭并進。合理分攤基本社會保障責任與成本，這是東莞案例的另一條重要經(jīng)驗。推而論之，目前需要明確以下幾點：(1)明確劃分中央政府與地方政府在社會保障中的職責分工與協(xié)作，中央政府負責農(nóng)村社會保障領域的法律法規(guī)的制定，就農(nóng)村社會保障應遵循的原則、保障內(nèi)容及形式、財政投入水平、保障監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定，此外，還應就

38、不同省際之間的社會保障的銜接問題及早做出制度安排。(2)合理劃分中央與省級政府之間在社會保障領域的投入比例。有兩個方案可供選擇，即“按比例分擔”和“按類型分攤”。(3)建立國家農(nóng)村社保專項統(tǒng)籌基金，做好轉移支付工作，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)給予專項扶持。(4)合理劃分不同層級地方政府之間的責任。各省（市）應統(tǒng)籌本區(qū)域農(nóng)村社會保障的基本需求，可借鑒東莞市的模式，將下轄地區(qū)按財政實力予以分類，有差別地確定省政府與下轄政府層級之間對農(nóng)村社會保障資金的不同承擔比例。此外，地方政府還應制定和完善農(nóng)村社會保障的相關制度，使農(nóng)村的社會保障工作制度化、規(guī)范化，杜絕隨意性和盲目性，落實農(nóng)村社會保障工作責任制，做好便民服務等工作。循序漸進地推進城鄉(xiāng)社會保障一體化進程，擇機實現(xiàn)城