貫徹《國(guó)資法》,實(shí)現(xiàn)國(guó)資管理體制改革的法治化創(chuàng)新

1、貫徹國(guó)資法，實(shí)現(xiàn)國(guó)資管理體制改革的法治化創(chuàng)新前言發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和如何依法治國(guó)，是現(xiàn)階段我國(guó)調(diào)整經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的基礎(chǔ)和本源，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展，以及全面建設(shè)和諧社會(huì)這一總體目標(biāo)不可或缺的手段和有力保障。而深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，及其引發(fā)的如建立健全國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值等一系列問(wèn)題，正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)這兩大根基的契合之點(diǎn)。正因如此，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，國(guó)有資產(chǎn)管理的體制改革和制度創(chuàng)新，及探索新型的適合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)模式等，始終是我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要課題，也是長(zhǎng)久以來(lái)備受社會(huì)各方

2、關(guān)注和爭(zhēng)議不斷的焦點(diǎn)問(wèn)題。從十六大報(bào)告提出建立“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，到2003年4月國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）正式成立，及其后由國(guó)資委親自操刀，開(kāi)始運(yùn)作并積極推進(jìn)的一系列改革舉措，均為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重大突破，其意義和影響將是重大而深遠(yuǎn)的。然而時(shí)下，國(guó)資委所實(shí)行的措施、擬定的目標(biāo)、探索的模式，卻在社會(huì)上引起了眾多議論；特別是在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法（以下簡(jiǎn)稱國(guó)資法）出臺(tái)后，甚至國(guó)資委自身性質(zhì)、角色定位、監(jiān)督約束等諸多方面的合理性和合法性，也遭到質(zhì)疑和抨擊。本提案所要討論的，正是國(guó)資法實(shí)施后，應(yīng)如何定性“國(guó)資委”的問(wèn)題，即我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革與制度

3、創(chuàng)新的法治化進(jìn)程。一、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬及關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)，就是國(guó)家所有的資產(chǎn)，即國(guó)家所占有的生產(chǎn)資料。具體包括以下幾類：一是資源性國(guó)有資產(chǎn)，即國(guó)家依法擁有的土地、森林、河流、礦藏等；二是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，即國(guó)家以各種形式對(duì)企業(yè)的投資及收益等；三是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，即國(guó)家向行政、事業(yè)單位撥款所形成的資產(chǎn)等。需要說(shuō)明的是，本文所述國(guó)有資產(chǎn)，為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱為國(guó)有資產(chǎn)），指“國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”。 前述資源性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，不在本文討論范圍內(nèi)。根據(jù)我國(guó)憲法，國(guó)有資產(chǎn)的所有者是全體人民，即所謂的“生產(chǎn)資料全民所有制”。可見(jiàn)，全體人民（全民）為國(guó)有資產(chǎn)

4、的所有人，是不言而喻且勿庸置疑的。不過(guò)，“全民”是個(gè)整體概念，它不是也不可能成為任何一種具體行為關(guān)系中的真實(shí)主體。既然不能 “行為”，權(quán)能和責(zé)任也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因此，“全民”只能作為國(guó)有資產(chǎn)在法律名義上的所有者。為確保所有者真正權(quán)能和終極利益得以實(shí)現(xiàn)，身為統(tǒng)治階級(jí)的“全民”，決定由能夠體現(xiàn)其階級(jí)意志并維護(hù)、保障其階級(jí)利益的“國(guó)家”，成為它在具體關(guān)系中的行為主體，并賦予了國(guó)家在法律上行使國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)能的主體資格。政治學(xué)理論中，能夠代表國(guó)家權(quán)力的只能是國(guó)會(huì)（應(yīng)區(qū)別于政府）。在我國(guó)，最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)，可見(jiàn)，“全國(guó)人大”是國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)主體?，F(xiàn)實(shí)中，全國(guó)人大雖然代表國(guó)家最高權(quán)力，不過(guò)

5、作為代議機(jī)構(gòu)，它依然無(wú)法直接行使所有者的具體權(quán)能。因此，全國(guó)人大(國(guó)家)通過(guò)自己所擁有的立法權(quán)，確認(rèn)由其在社會(huì)生活中的行政管理者，即國(guó)務(wù)院（政府）為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的全權(quán)代表，代表其行使所有者職能。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府始終把經(jīng)濟(jì)體制改革、理論制度創(chuàng)新及企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式探索作為工作重點(diǎn)。相應(yīng)的，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制也經(jīng)歷了“國(guó)有國(guó)營(yíng)，計(jì)劃統(tǒng)籌”、“國(guó)家所有，授權(quán)經(jīng)營(yíng)”、“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)”等一系列的改革和變遷。以十六大報(bào)告為基礎(chǔ)，根據(jù)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)置成立的國(guó)資委，是將原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、原國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、中央企業(yè)工委及勞動(dòng)部等部門有關(guān)國(guó)有資

6、產(chǎn)管理和國(guó)有企業(yè)改革的職能整合起來(lái)，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，專門承擔(dān)監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知，國(guó)資委為國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)管中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)。應(yīng)該說(shuō)，從十六大報(bào)告中提出建立“履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，至2003年國(guó)資委正式成立，以及后來(lái)新公司法、物權(quán)法、國(guó)資法等法律的陸續(xù)出臺(tái)，“國(guó)家所有、分級(jí)代表”這一新型的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式，已經(jīng)得到了政策肯定、現(xiàn)實(shí)操作以及法律保障。綜上所述，從實(shí)踐、政策及法律的角度全面分析，可以看出，國(guó)務(wù)院是國(guó)有資產(chǎn)行政上的

7、惟一代表和法定上的統(tǒng)一所有者，國(guó)資委則是代表國(guó)務(wù)院（政府）相對(duì)集中地行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能的專門機(jī)構(gòu)，是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的監(jiān)管主體。筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院和國(guó)資委之間是行政授權(quán)的關(guān)系，即國(guó)務(wù)院作為委托人（授權(quán)方），委托國(guó)資委在授權(quán)范圍內(nèi)，代其履行出資人職責(zé)，行使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)能和監(jiān)督權(quán)能；相對(duì)應(yīng)的，國(guó)資委是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的具體管理主體，是國(guó)務(wù)院在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的代理人（被授權(quán)方）。這里所說(shuō)的委托代理是行政授權(quán)中的主體關(guān)系，而非合同法或經(jīng)濟(jì)學(xué)中所指的“委托代理”?？梢哉f(shuō)，正是因?yàn)閲?guó)務(wù)院的行政授權(quán)，國(guó)資委才得以享有權(quán)力，履行職能；同樣，行政授權(quán)關(guān)系的另一面體現(xiàn)為，國(guó)資委必須對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)

8、責(zé)，并受其監(jiān)督。至此，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬，以及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制中各主體之間的法律關(guān)系，應(yīng)該有了更加清晰明確的認(rèn)識(shí)。（如圖1-1所示）圖1-1 國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬及法律關(guān)系示意圖全 民政治決定全國(guó)人民代表大會(huì)立法授權(quán)國(guó)務(wù)院行政授權(quán)國(guó)資委所有權(quán)全權(quán)代表法律名義的所有者所有權(quán)主體所有權(quán)監(jiān)管主體統(tǒng) 治 階 級(jí)生產(chǎn)資料主人國(guó) 家最高權(quán)力機(jī)關(guān)政 府國(guó)有產(chǎn)權(quán)全權(quán)代表特 設(shè) 機(jī) 構(gòu)政府在國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的代理人代 議 機(jī) 構(gòu)不能直接行使所有者權(quán)能委 托代 理授權(quán)方被授權(quán)方非具體行為關(guān)系的真實(shí)主體無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)擔(dān)負(fù)社會(huì)公共及經(jīng)濟(jì)管理職能,無(wú)法集中實(shí)現(xiàn)所有者具體職能二、國(guó)資委現(xiàn)階段定位之解析目前，關(guān)于國(guó)資委的性質(zhì)

9、和定位，可謂眾說(shuō)紛紜。不過(guò)無(wú)論法律、政策還是學(xué)界，有種觀點(diǎn)是統(tǒng)一的，即國(guó)資委已不再是政府行政職能的組成部門。具體而言，可從以下政策及法律法規(guī)中推斷：首先，以“政企分開(kāi)”及政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)為原則，國(guó)資委被定位為“國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表”，是行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能的專門機(jī)構(gòu)。其次，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置，國(guó)資委被單列為“國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)”。筆者以為，這種分類安排體現(xiàn)了國(guó)家和政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的高度重視，同時(shí)也恰恰說(shuō)明國(guó)資委性質(zhì)之“特”，既不再是行使社會(huì)公共職能和實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理的政府組成部門，也區(qū)別于國(guó)務(wù)院其它的直屬機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位。再次，依據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行

10、條例（以下簡(jiǎn)稱條例），國(guó)資委又當(dāng)是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)中各種國(guó)有資產(chǎn)的所有者權(quán)益代表，及國(guó)有獨(dú)資（控股、參股）公司中各種形式的國(guó)有股及國(guó)有法人股的總股東權(quán)益代表，應(yīng)享有公司法等有關(guān)法律法規(guī)中所規(guī)定的所有者權(quán)益和股東權(quán)利。最后，依據(jù)國(guó)資法中，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)”，以及“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”的相關(guān)規(guī)定，國(guó)資委最終被定性為國(guó)家政權(quán)組織形式中“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”，

11、擁有“對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利” 。關(guān)于現(xiàn)階段國(guó)資委的定位，筆者認(rèn)為，具體應(yīng)依次如下：1、 政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)確定先從政府直屬德特設(shè)機(jī)構(gòu)這一定位入手，其理由是，不論定性為何，國(guó)資委的設(shè)立以及其權(quán)能的取得與實(shí)現(xiàn)，都來(lái)源于政府及其行政授權(quán)。而在國(guó)資委的“三定”方案中，也規(guī)定了國(guó)務(wù)院國(guó)資委須承辦國(guó)務(wù)院所交辦的事項(xiàng)。可見(jiàn)，國(guó)資委縱然不是政府行政職能部門，也仍舊是政府機(jī)構(gòu)中的一部分；雖已不具有一般意義上的顯性公共管理和經(jīng)濟(jì)管理職能，但若把它置于一個(gè)完全孤立于其他政府部門之外的境地，又有失偏頗。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管必須建立在國(guó)有資產(chǎn)有效運(yùn)行基礎(chǔ)之上，無(wú)論資產(chǎn)運(yùn)行

12、，還是企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，都不可能為一個(gè)封閉孤立的系統(tǒng)，而是遍及國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域及市場(chǎng)。國(guó)資委要想實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，就無(wú)法回避與政府其他組成部門發(fā)生聯(lián)系，如借助計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融等手段為國(guó)有資產(chǎn)管理提供宏觀指導(dǎo)、合理協(xié)調(diào)及信息傳遞等。此時(shí)的國(guó)資委，必然要肩負(fù)起國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的責(zé)任，也就是說(shuō)以國(guó)有企業(yè)老板或國(guó)有公司股東的身份，與政府其它職能部門溝通協(xié)調(diào)，求得支持，實(shí)現(xiàn)合作。國(guó)資委與其他部門之間，在某種程度上，極其微妙地變成“企業(yè)”與“政府”的關(guān)系。舊的管理體制中，政府與企業(yè)聯(lián)系甚密，但在某些方面上，或涉及某些具體問(wèn)題時(shí)又相互對(duì)立的矛盾局面，及那個(gè)長(zhǎng)久以來(lái)，讓所有企業(yè)頭痛不已卻無(wú)法醫(yī)治的頑疾

13、 “九龍治水”，不經(jīng)意間發(fā)生角色替換，變成國(guó)資委這個(gè)大老板、總股東要代表企業(yè)利益，與政府其它職能部門博弈，即“以一水之身搏九龍”。眾所周知，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各個(gè)行為主體只有處于相對(duì)平等的地位時(shí)，才有可能繼續(xù)追求公平與合理。一方面說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)也應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，合理有序地參與競(jìng)爭(zhēng)，積極創(chuàng)新，謀求發(fā)展；但另一方面，國(guó)有資產(chǎn)又不同于其他法人財(cái)產(chǎn)或私有財(cái)產(chǎn)，因?yàn)槠渌姓呤菄?guó)家，并以政府作為其所有權(quán)的主體和全權(quán)代表。國(guó)家（政府）為確保國(guó)有資產(chǎn)的安全，并期待它能與其他財(cái)產(chǎn)形式一樣保值增值，必然會(huì)動(dòng)用立法、行政、經(jīng)濟(jì)及外交等方面的權(quán)力，給予運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的主體一些其他市場(chǎng)主體不能享有的權(quán)利。不過(guò)，國(guó)家治理并不

14、單純體現(xiàn)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)上，還擔(dān)負(fù)著維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保障國(guó)防安全、維持安定團(tuán)結(jié)、確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、安排就業(yè)及推動(dòng)整個(gè)社會(huì)均衡發(fā)展等責(zé)任。因此，政府的行為也不可能局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不能像其他市場(chǎng)主體一樣，把財(cái)產(chǎn)利益或資本收益最大化作為唯一的目標(biāo)?！皣?guó)家所有”的性質(zhì)，也決定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主體必須承擔(dān)其他主體勿需承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。筆者認(rèn)為，以上就是國(guó)資委身為“特設(shè)機(jī)構(gòu)”之特殊性的來(lái)源所在。現(xiàn)階段，全盤否定國(guó)資委仍屬政府下設(shè)機(jī)構(gòu)組成部分的這一事實(shí)，是不客觀也不現(xiàn)實(shí)的，既不利于國(guó)有資產(chǎn)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，對(duì)全體人民終極利益的實(shí)現(xiàn)；也無(wú)法讓國(guó)資委在代表企業(yè)利益，與其他政府權(quán)力部門協(xié)調(diào)或博弈的現(xiàn)實(shí)操作中，

15、以平等主體的身份“為民請(qǐng)命”。因此，在國(guó)資委的定性中，必須要先確定國(guó)資委是一個(gè)“政府直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)”（不等同于政府社會(huì)公共職能管理部門）。2、履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)（或國(guó)有資本）“出資人代表”的定位，各界異議頗多。即便是國(guó)資法已出臺(tái)并實(shí)施，但“出資人”是否適宜由國(guó)資委來(lái)承擔(dān)，至今仍存有諸多爭(zhēng)論。簡(jiǎn)言之，國(guó)資委究竟是“管理者”還是“出資人”，是其焦點(diǎn)，亦為困擾國(guó)資委定性的核心問(wèn)題。筆者提議，不妨轉(zhuǎn)換下視角，先考察下世界各國(guó)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的不同模式，嘗試分析國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)及其管理監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律，或許有助于厘清這個(gè)困擾國(guó)資委定性的核心問(wèn)題?？v觀世界，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施有效的監(jiān)管，是各國(guó)政府工

16、作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。世界各國(guó)都結(jié)合自己的實(shí)際，進(jìn)行著艱辛的探索。根據(jù)國(guó)資委內(nèi)部資料，筆者調(diào)查統(tǒng)計(jì)了32個(gè)國(guó)家，其中：歐洲13家，亞洲12家，美洲2家，大洋洲2家，非洲3家。（詳見(jiàn)附表） 總體上看，世界各國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方面上，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：其一，時(shí)至今日，可以明確的是，國(guó)家所有權(quán)需由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)代表和行使，已成為確立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的不爭(zhēng)共識(shí)。世界各國(guó)均設(shè)有明確的機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，并且在職責(zé)和權(quán)限上都有界定和劃分，從而實(shí)現(xiàn)政府公共管理職能與出資人職能的分開(kāi)。其二，目前而言，世界各國(guó)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的機(jī)構(gòu)主要分成兩大類，即政府部門和特殊機(jī)構(gòu)；具體形式的確定，主要取決于各國(guó)傳統(tǒng)的行

17、政機(jī)構(gòu)形式、20世紀(jì)八九十年代私有化浪潮之前國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性以及近期進(jìn)行的監(jiān)管改革等因素。其三，發(fā)展中國(guó)家由于國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重較大，多傾向于在政府內(nèi)部專設(shè)主管部門，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行直接或協(xié)調(diào)監(jiān)管；而發(fā)達(dá)國(guó)家由于國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額相比較少，且一直秉承“大部制、小政府”的宗旨，負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)規(guī)模也相比較小，往往設(shè)在財(cái)政部門或工業(yè)部門內(nèi)。其四，從世界各國(guó)監(jiān)管實(shí)踐中看，就國(guó)有資產(chǎn)的“管理者”和“出資人”兩種角色是否可以重疊的問(wèn)題，尚無(wú)明確定論。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)和管理監(jiān)督體制改革，是與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)同步的。而國(guó)資委的多重角色，即“政府直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)”、“

18、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”及相應(yīng)產(chǎn)生的“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管主體”、“國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的實(shí)施主體”等多種角色，從根本上說(shuō)，是由我國(guó)處于向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段、“摸著石頭過(guò)河”的特殊性所決定的。其中，既有改革過(guò)程中認(rèn)識(shí)需逐步到位的主觀因素，也有實(shí)際工作中不得已遷就現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的客觀因素。有鑒于此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段國(guó)資委的定位仍具有雙重性，兼為特殊政府機(jī)構(gòu)（非行政職能部門）和代表出資人履行其職責(zé)、行使所有者權(quán)能的機(jī)構(gòu)（即國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的具體監(jiān)管主體），這是國(guó)家作為資產(chǎn)所有者的必然結(jié)果，也是國(guó)資改革、國(guó)企改制進(jìn)入攻堅(jiān)階段的特殊定性。國(guó)資委的這種雙重身份，是經(jīng)濟(jì)體制由國(guó)家主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型過(guò)渡時(shí)

19、期的特殊產(chǎn)物，是對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)必然而正確的反映，但不會(huì)一直如此，當(dāng)國(guó)資運(yùn)營(yíng)、國(guó)企治理逐步走上合理、有序、健康的軌道時(shí)，其性質(zhì)和定位也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。不過(guò)，明確現(xiàn)階段國(guó)資委這種特殊的雙重定性，是保證其作為出資人代表能夠站位準(zhǔn)確，切實(shí)做到“不缺位、不越位、不錯(cuò)位”的必要前提。三、國(guó)資委最終定性之建議關(guān)于國(guó)資委未來(lái)的定位，至今，社會(huì)各界仍爭(zhēng)論不不休、各持己見(jiàn)。說(shuō)法一，隨著國(guó)資法的出臺(tái)和實(shí)施，特設(shè)機(jī)構(gòu)遂成為國(guó)資委的一個(gè)暫時(shí)身份。國(guó)資委將脫離國(guó)務(wù)院和地方政府序列，成為地位和職能均由企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法所賦予的一種機(jī)構(gòu)，該法是它的權(quán)利來(lái)源并經(jīng)同級(jí)政府授權(quán)。 說(shuō)法二，依國(guó)資法規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可

20、以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”，不難看出其立法本意是針對(duì)尚未實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企脫鉤的部門，包括金融、鐵路、郵政、煙草以及部分事業(yè)單位。政府可以授權(quán)相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，代表其對(duì)上述領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)。因此，在一級(jí)政府之下最終達(dá)到只有一個(gè)出資人的“理想”狀態(tài)，則是一個(gè)誤區(qū)。筆者認(rèn)為，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)出資人的設(shè)定，實(shí)則為關(guān)于政府不同角色的劃分與設(shè)置，其本質(zhì)是政府在國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)及其管理監(jiān)督中的定位問(wèn)題。黨的十七大報(bào)告提出，實(shí)現(xiàn)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，關(guān)鍵要在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面取得重大進(jìn)展。有鑒于此，為適應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)

21、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下投資經(jīng)營(yíng)的客觀要求，必須解放思想，應(yīng)時(shí)改定，大膽探索，審慎踐行，在“求實(shí)”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新”。綜上，就國(guó)資委的最終定性問(wèn)題，筆者大膽提出自己的觀點(diǎn) 應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不同領(lǐng)域和行業(yè)，并根據(jù)不同時(shí)期、不同領(lǐng)域、不同級(jí)別、不同地方的實(shí)際情況，以“分級(jí)、分類”為原則，試行由不同主體分別承擔(dān)出資人職能的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，多元、靈活地處理國(guó)資法實(shí)施后的國(guó)資委最終定性的問(wèn)題。具體概述如下：1、國(guó)務(wù)院國(guó)資委的最終定性根據(jù)國(guó)資法的立法旨意及相關(guān)規(guī)定，國(guó)有財(cái)產(chǎn)、國(guó)有資本、國(guó)家所有權(quán)體系以及國(guó)企改革與發(fā)展之間，應(yīng)步入一個(gè)相互銜接的歷史新階段。在我國(guó)人民代表大會(huì)的制度框架下，全國(guó)人大

22、在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于最高地位，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。而全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，不僅是全國(guó)人大的有機(jī)組成部分，也是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部分，擁有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作和檢查法律實(shí)施情況的權(quán)力。筆者認(rèn)為，作為資產(chǎn)龐大且至關(guān)重要的中央企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)，又肩負(fù)著推動(dòng)全國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大使命，國(guó)務(wù)院國(guó)資委未來(lái)的定性，應(yīng)體現(xiàn)“三性統(tǒng)一”的原則，即確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈與國(guó)家安全的穩(wěn)定性，國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施與重要自然資源的安全性，以及國(guó)有資產(chǎn)管理體制與監(jiān)督體系的法治性，三者相互結(jié)合，統(tǒng)一于國(guó)務(wù)院國(guó)資委的最終定性之

23、中。依據(jù)“三性統(tǒng)一”原則，建議國(guó)務(wù)院國(guó)資委應(yīng)該： 主動(dòng)向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)廢止條例，并遵循國(guó)資法相關(guān)規(guī)定，逐步將其自身職能歸于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督之上； 提請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)正式立法，賦予其貫徹和維護(hù)國(guó)資法所必須的法定解釋權(quán)能，確定其為享有國(guó)資法行政解釋權(quán)的惟一法定機(jī)構(gòu)； 提請(qǐng)國(guó)務(wù)院授權(quán)其為代表政府，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及國(guó)家出資企業(yè)遵行國(guó)資法，行使監(jiān)督權(quán)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。2、省/自治區(qū)/直轄市級(jí)國(guó)資委的最終定性鑒于全國(guó)性國(guó)有資產(chǎn)和地方性國(guó)有資產(chǎn)相對(duì)獨(dú)立的形成過(guò)程，以及中央與地方各級(jí)政權(quán)經(jīng)濟(jì)利益相對(duì)對(duì)立的歷史格局，加之“在地方所有權(quán)體系中，代理人通常近距離地處于政府和人民監(jiān)

24、督之下，發(fā)生違背忠實(shí)、注意義務(wù)而承受道義壓力乃至法律責(zé)任的可能性較大，則其代理的機(jī)會(huì)成本就相對(duì)減小”，通過(guò)實(shí)行由中央和各級(jí)地方政府依法直接作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的初始代理者，并分別向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的模式，可以減少國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代理的層級(jí)，激發(fā)地方的積極性，降低代理成本，提高國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)代理的效率。所謂“分級(jí)代表”制度，即中央和地方政府分別代表國(guó)家對(duì)其出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。目前，就省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)而言，除極少數(shù)提供社會(huì)公共服務(wù)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以外，更多的則為競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有控股或參股企業(yè)，其國(guó)有資產(chǎn)的管理，亦由企業(yè)管理逐步向資本管理轉(zhuǎn)變。綜上，在充分考慮此級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的量

25、與性，以及國(guó)資委與財(cái)政、檢察等地方政府部門之間溝通更為順暢等因素的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，省/自治區(qū)/直轄市級(jí)國(guó)資委，可采用或借鑒淡馬錫模式，通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行專業(yè)管理、高效運(yùn)作，更為成功靈活地實(shí)現(xiàn)其代表本級(jí)政府“履行出資人職責(zé)”的權(quán)能。淡馬錫作為新加坡政府控股公司之一，雖依普通公司法設(shè)立，但與法定機(jī)構(gòu)并無(wú)大的差異。新加坡財(cái)政部與淡馬錫之間的關(guān)系只是名義上的出資關(guān)系，實(shí)際上，財(cái)政部對(duì)淡馬錫行使的是國(guó)資總老板的監(jiān)管職能，而非實(shí)質(zhì)的具體出資人職能?？梢哉f(shuō)，淡馬錫本身在董事會(huì)決策、管理下實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，其經(jīng)營(yíng)管理水平和專業(yè)高效不輸于私營(yíng)部門的優(yōu)秀企業(yè)，并在各行各業(yè)起著對(duì)私人資本的導(dǎo)向作用。更為難能可

26、貴的是，淡馬錫高效的專業(yè)運(yùn)作及其企業(yè)團(tuán)隊(duì)，始終不脫離政府掌控、不悖離全民的利益。3、市、縣級(jí)國(guó)資委的最終定性依據(jù)國(guó)資法，“地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”，“代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、部門”，亦“統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”。分析可見(jiàn)，國(guó)資法中所指經(jīng)授權(quán)履行出資人職能的其他機(jī)構(gòu)或部門，其定位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等，應(yīng)與國(guó)資委大體相同。就市、縣級(jí)國(guó)資委最終定性的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)遵循切合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，同時(shí)符合國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)邏輯的原則，即對(duì)于已經(jīng)成立國(guó)資委的市縣，應(yīng)維持國(guó)資委作為代表本級(jí)政府對(duì)其出資企業(yè)履行出資人職責(zé)之國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法定地位；對(duì)于尚未成立國(guó)資委的市縣，可依國(guó)資法第11條的規(guī)定，由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)需要，授權(quán)其他部門或機(jī)構(gòu)，代表其對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。上述市、縣級(jí)國(guó)資委，以及其他經(jīng)當(dāng)?shù)卣跈?quán)的部門或機(jī)構(gòu)，均統(tǒng)稱為代表本級(jí)政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。 附表：世界各國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一覽表國(guó)家地區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系性質(zhì)1英國(guó)歐洲股東執(zhí)行機(jī)構(gòu)（由政府設(shè)立的非政府組織）中介機(jī)構(gòu)2瑞典