民辦高校舉辦者變更問題研究

1、民辦高校舉辦者變更問題研究上海建橋?qū)W院民辦高等教育研究所董圣足上海市教委發(fā)展規(guī)劃處李蔚摘要：民辦高校舉辦者變更既是法律賦予舉辦者的一項(xiàng)權(quán)利，也是民辦教育投資退出市場(chǎng)的一種方式。當(dāng)下，在民辦高校舉辦者變更過程中，存在著變更程序混亂、資產(chǎn)交易不規(guī)范、新的舉辦者資質(zhì)條件不達(dá)標(biāo)、舉辦者營(yíng)利傾向明顯和政府監(jiān)管不到位等問題。加強(qiáng)民辦高校舉辦者變更管理，應(yīng)堅(jiān)持“重在規(guī)范、促進(jìn)發(fā)展，保障自主、依法行事，立足國(guó)情、實(shí)事求是，突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)”的原則，多管齊下，綜合治理。關(guān)鍵詞：民辦高校；舉辦者變更一段時(shí)間以來，隨著學(xué)校內(nèi)外部形勢(shì)的變化，以及諸多因素的影響，不少地方的民辦高校舉辦者變更現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從積極的意義

2、上說，實(shí)現(xiàn)新老舉辦者的變更，有力于盤活教育資源，優(yōu)化各類生產(chǎn)要素；但從現(xiàn)實(shí)情況看，目前民辦高校舉辦者的變更存在很多不規(guī)范的地方，引發(fā)了不少問題和矛盾，有的甚至已影響到學(xué)校的安全與社會(huì)穩(wěn)定。因此，針對(duì)舉辦者變更問題，從理論和政策層面加強(qiáng)研究，并采取相應(yīng)對(duì)策加以規(guī)制已顯得十分迫切。一、舉辦者變更的概念界定（一）舉辦者與舉辦者變更的定義民辦學(xué)校的“舉辦者”，是指以出資、籌資等方式，發(fā)起、倡議并具體負(fù)責(zé)創(chuàng)辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織或公民個(gè)人。1按此定義，民辦學(xué)校的舉辦者也即民辦學(xué)校的籌設(shè)人，籌設(shè)人既可以是法人形態(tài)的社會(huì)組織，又可以是自然人。從實(shí)際情況看，目前，我國(guó)民辦學(xué)校的舉辦者主要有這樣幾類：一是學(xué)校資產(chǎn)

3、的捐贈(zèng)者；二是學(xué)校資產(chǎn)的投資者；三是教育工作者，多是資深教師、校長(zhǎng)、教育家以及離職退休的教育行政部門的官員。一般來說，民辦學(xué)校舉辦者的任務(wù)是籌設(shè)民辦學(xué)校，學(xué)校成立后，其使命便告完成，這時(shí)民辦學(xué)校的理事會(huì)或董事會(huì)行使學(xué)校重大事項(xiàng)的決策權(quán)，民辦學(xué)校的法定代表人對(duì)外代表學(xué)校，民辦學(xué)校的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作。2所謂民辦學(xué)校舉辦者的變更，是指舉辦者的增、減或更替?，F(xiàn)實(shí)中，舉辦者的變更，主要是指出資人的變更，也就是說，出資人將自己在學(xué)校中的資產(chǎn)份額出讓給其他出資人，新的出資人替代原有舉辦者，成為新的舉辦者。在舉辦者發(fā)生變更時(shí)，學(xué)校法人仍然存續(xù)，學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)也不會(huì)因此發(fā)生變化。（二）舉辦

4、者變更的類型民辦教育促進(jìn)法中出現(xiàn)了“舉辦者”與“出資人”兩個(gè)概念，從范圍角度來看，兩者既有交叉又有區(qū)別：3首先，舉辦者可以是出資人，即按照民辦教育促進(jìn)法第5條的規(guī)定實(shí)施了出資行為，又參與學(xué)校的籌建和辦學(xué)活動(dòng)。但舉辦者也可以不是出資人，如以捐資方式設(shè)立的民辦高校，其籌辦人就不是出資人；現(xiàn)在為數(shù)不少的自身沒有或很少初始投入、依靠長(zhǎng)期滾動(dòng)發(fā)展起來的民辦高校，從嚴(yán)格意義上講，其舉辦者也不是學(xué)校的出資人。其次，出資人既可以參與學(xué)校舉辦和管理活動(dòng)（主要是參與董事會(huì)決策）；也可以只出資，僅享受法律規(guī)定的獲得合理回報(bào)的權(quán)利，而不具體參與學(xué)校的舉辦和管理活動(dòng)。通過以上分析，我們可以將舉辦者變更分為如下三種類型：

5、1 .具有出資行為的舉辦者變更。主要是指在辦學(xué)過程中，原有出資人通過轉(zhuǎn)讓其在學(xué)校的全部或部分出資額，而發(fā)生新老舉辦者更替的情況。由于舉辦者既可以獨(dú)資也可以聯(lián)合辦學(xué)，故民辦高校的舉辦者可能是一人也可能是多人，當(dāng)其中一人或數(shù)人同時(shí)轉(zhuǎn)讓其所持的出資額，而有一個(gè)或數(shù)個(gè)新的舉辦者接手進(jìn)入時(shí)，就會(huì)發(fā)生舉辦者數(shù)量增加或減少的情況，當(dāng)然更多的可能是一對(duì)一轉(zhuǎn)讓與收購(gòu)，舉辦者的數(shù)量并沒有變化。2 .沒有出資行為的舉辦者變更。主要是指沒有初始投入、依靠滾動(dòng)積累發(fā)展起來的民辦高校創(chuàng)辦人的更替?，F(xiàn)實(shí)中，這類學(xué)校中有不少創(chuàng)辦人由于年齡、健康或其他原因，紛紛通過子女繼承、政府接管或物色新的接班人，交出了學(xué)校的控制權(quán)，退居二

6、線，完成了舉辦權(quán)的新老交接。3 .捐資辦學(xué)的學(xué)校舉辦者變更。一般情況下，對(duì)于純粹由捐資舉辦的學(xué)校，捐贈(zèng)者在設(shè)立學(xué)校時(shí)已將財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)給學(xué)校，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，除非有特殊情況，捐贈(zèng)者作為舉辦者的身份不會(huì)變更。但是，如果學(xué)校成立后有后續(xù)的捐贈(zèng)者，學(xué)校在征得原捐贈(zèng)人或其遺產(chǎn)執(zhí)行人同意后，報(bào)經(jīng)審批部門核準(zhǔn)，也可以增加新的捐贈(zèng)人作為共同舉辦者。二、民辦高校舉辦者變更存在的問題現(xiàn)實(shí)中，部分民辦高校的舉辦者由于章程約定、經(jīng)營(yíng)困難或不看好民辦教育前景等原因，紛紛通過尋找新“買主”、以資產(chǎn)受讓或舉辦權(quán)轉(zhuǎn)移等方式，完成新老舉辦者更替，退出了民辦高等教育市場(chǎng)。從我們所了解的情況來看，雖然這類學(xué)校中的多數(shù)舉辦者變

7、更，最終都通過了教育行政部門的行政核準(zhǔn)，也進(jìn)行了相應(yīng)的法人變更登記，但也有一些學(xué)校在變更過程及后續(xù)管理中，出現(xiàn)了不少問題和矛盾。其中，既有舉辦者層面的問題，也有行政監(jiān)管層面的問題。（一）舉辦者層面的問題1 .舉辦者變更程序比較混亂。一些民辦高校的舉辦者，尤其是教育資產(chǎn)尚未完全過戶到學(xué)校法人名下的舉辦者，在引進(jìn)新的舉辦者時(shí)，帶有很大的隨意性，往往只是“買”“賣”雙方達(dá)成一個(gè)協(xié)議，甚至在內(nèi)部董事會(huì)會(huì)議未開，且沒有進(jìn)行財(cái)務(wù)清算的情況下，就完成了資產(chǎn)交割，根本未認(rèn)真履行法定程序。有的民辦高校舉辦者變更，盡管內(nèi)部通過了董事會(huì)決議（多數(shù)也是原舉辦者主導(dǎo)的結(jié)果），但出于某種利益考慮以及為了規(guī)避管制，新老舉辦

8、者（甚至還串通學(xué)校方面）共同“合謀”，即使發(fā)生了事實(shí)上的舉辦者變更，也不向主管機(jī)關(guān)報(bào)告，不按相關(guān)規(guī)定辦理變更登記手續(xù)。這不僅給教育行政部門的監(jiān)督和管理增加了難度，也給學(xué)校今后的法律爭(zhēng)端留下了隱患。2 .新老舉辦者資產(chǎn)交易不規(guī)范。按照有關(guān)法律精神，民辦高校舉辦者能夠轉(zhuǎn)讓的只是自身所有權(quán)范圍內(nèi)的資產(chǎn)。但實(shí)際上，因?yàn)椴簧倜褶k高校并未按照民辦教育促進(jìn)法及其實(shí)施條例的規(guī)定，就學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分類登記，這使得原有舉辦者往往將學(xué)校所有校產(chǎn)都視為自己的投入資產(chǎn)及其增值。因此，在發(fā)生舉辦者變更時(shí)，原有舉辦者都將學(xué)校相應(yīng)資產(chǎn)加以變現(xiàn)并據(jù)為己有。此外，出于避稅目的，有的舉辦者在變更時(shí)，還簽訂所謂的“0資產(chǎn)”轉(zhuǎn)讓協(xié)

9、議，由原舉辦者作出“放棄所有者權(quán)益”的承諾，讓新舉辦者“無償”接管學(xué)校資產(chǎn)，而私下再由新舉辦者支付給原舉辦者一筆可觀的資金。這實(shí)際上已涉嫌非法資產(chǎn)交易，是一種違法行為。一種違法行為。3 .舉辦者資質(zhì)不符合法定要求和相關(guān)規(guī)定。這突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是一些境外機(jī)構(gòu)或基金繞過相關(guān)法律規(guī)制，變相收購(gòu)國(guó)內(nèi)民辦高校。如新加坡某上市公司通過其在中國(guó)境內(nèi)的獨(dú)資或合資企業(yè)，已收購(gòu)多家國(guó)內(nèi)民辦高?；蛎褶k高等教育機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，從而控制了民辦高校的辦學(xué)權(quán)；某國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)基金前段時(shí)間也在北京、廣東、上海等地尋找國(guó)內(nèi)民辦高校的“賣主”。而按照中外合作辦學(xué)條例的規(guī)定，這些機(jī)構(gòu)并不能單獨(dú)在國(guó)內(nèi)設(shè)立以中國(guó)公民為主要招生對(duì)象的學(xué)校及

10、其他教育機(jī)構(gòu)。二是舉辦者的資金實(shí)力達(dá)不到相關(guān)要求。教育部“26號(hào)令”規(guī)定，參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的社會(huì)組織，其總資產(chǎn)應(yīng)在3億元人民幣、凈資產(chǎn)應(yīng)在1.2億元以上；獨(dú)立設(shè)置的民辦高校也有規(guī)定的土地、建筑面積等設(shè)置要求。因此，不論是初期的舉辦者還是后來的接替者，都必須具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。而現(xiàn)實(shí)中，有的學(xué)校舉辦者變更時(shí)，接替者自身實(shí)力不濟(jì)，主要是依靠負(fù)債或入主學(xué)校后以違規(guī)挪用學(xué)費(fèi)的方式，支付原舉辦者的收購(gòu)費(fèi)用。這就使得舉辦者變更后，學(xué)校的運(yùn)行資金得不到保障，從而嚴(yán)重影響學(xué)校的發(fā)展。4 .一些新舉辦者的商業(yè)營(yíng)利傾向明顯。從國(guó)內(nèi)已發(fā)生的數(shù)起舉辦者變更的案例來看，些新舉辦者入主學(xué)校后，確實(shí)是將發(fā)展民辦高等教育作為

11、一項(xiàng)長(zhǎng)期事業(yè)來對(duì)待。但不能否認(rèn)的是，也有一部分后來的舉辦者是將投資教育作為一種短期的商業(yè)活動(dòng)來運(yùn)作的，存在著比較強(qiáng)烈的營(yíng)利動(dòng)機(jī)及營(yíng)利行為。有的后繼舉辦者進(jìn)入學(xué)校后，不按章程辦事，不恰當(dāng)?shù)馗鼡Q決策機(jī)構(gòu)及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員，插手學(xué)校人事安排，掌控學(xué)校財(cái)政大權(quán)，刻意減少教學(xué)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，并通過虛增辦學(xué)成本等手段套取資金。這不僅干擾了學(xué)校的正常秩序，也削弱了學(xué)校的發(fā)展后勁。有的后繼舉辦者接手學(xué)校后，并非真心實(shí)意地要把學(xué)校辦好，而是想通過商業(yè)包裝的方式，再次將學(xué)校加以變賣，從中牟利。如華東地區(qū)某職業(yè)學(xué)院，從2000-2006年6年間，學(xué)校舉辦者已經(jīng)六易其主。這種以民辦學(xué)校作為標(biāo)的隨意買賣的行為，嚴(yán)重?cái)_亂了民辦

12、高等教育市場(chǎng)，造成了極壞的社會(huì)影響。（二）行政監(jiān)管層面的問題1. 政府部門的監(jiān)管工作不到位。這表現(xiàn)在兩方面：一是相關(guān)部門對(duì)民辦高校內(nèi)部動(dòng)態(tài)跟蹤不夠，對(duì)于一些舉辦者的不規(guī)范變更及交易行為反應(yīng)滯后，難以在第一時(shí)間掌握相關(guān)情況，等到發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，往往已“生米煮成熟飯”，很多時(shí)候，出于學(xué)校的穩(wěn)定考慮，監(jiān)管部門也只得對(duì)這種不規(guī)范交易予以事后追認(rèn)，被迫準(zhǔn)予辦理相關(guān)變更登記。二是政府相關(guān)部門之間溝通不暢、協(xié)調(diào)不夠、政出多門、各自為戰(zhàn)等也是造成民辦高校舉辦者之間不規(guī)范變更頻繁發(fā)生的重要原因。由于歷史原因，很多民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)沒有完全落實(shí)到位，大部分資產(chǎn)仍登記在其舉辦單位教育投資公司的財(cái)務(wù)帳冊(cè)上，而教育投資公司

13、是經(jīng)過工商行政部門注冊(cè)登記的企業(yè)，其在公司層面發(fā)生的股東變更及其股權(quán)處置（類似于舉辦者變更），只需公司董事會(huì)決議并報(bào)工商行政部門核準(zhǔn)登記即可，而不必經(jīng)教育行政部門同意。而且就算教育投資公司股東及其股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，學(xué)校的實(shí)際控制人已發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變，但名義上的學(xué)校舉辦者仍是作為一個(gè)整體法人的教育投資公司，沒有發(fā)生變化。因而在法理上，教育行政部門難以對(duì)舉辦者變更加以干預(yù)，使之成為監(jiān)管上的一個(gè)盲點(diǎn)。2. 現(xiàn)有涉及舉辦者變更的規(guī)定缺少可操作性。民辦教育促進(jìn)法第54條專門就民辦學(xué)校舉辦者變更問題作了原則性規(guī)定，即“民辦學(xué)校舉辦者的變更，須由舉辦者提出，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，經(jīng)學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)同意，

14、報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”。但對(duì)諸如多個(gè)舉辦者如何提出變更申請(qǐng)、怎樣進(jìn)行財(cái)務(wù)清算和資產(chǎn)界定、審批機(jī)關(guān)是否要對(duì)新舉辦者的資質(zhì)條件及資金實(shí)力等進(jìn)行前置性審查等細(xì)節(jié)問題則缺少可操作性的實(shí)施細(xì)則（民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例也未就民辦學(xué)校的“變更與終止”事項(xiàng)作出進(jìn)一步規(guī)定）。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編著的中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法釋義及實(shí)用指南就舉辦者變更所作的解釋是：“變更舉辦者應(yīng)當(dāng)是民辦學(xué)校內(nèi)部的自治事項(xiàng)，審批機(jī)關(guān)不宜也不必過多干預(yù)，因此按照本條（筆者注：指民辦教育促進(jìn)法第54條）的規(guī)定，審批機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過上述程序的舉辦者變更只要核準(zhǔn)而不是批準(zhǔn)就可以了”。4值得注意的是，根據(jù)法律規(guī)定，審批機(jī)關(guān)的職責(zé)只是核準(zhǔn)或不

15、核準(zhǔn)，民辦學(xué)校的出資人是否變更以及如何變更，只要符合法定的條件，經(jīng)學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)決定后，審批機(jī)關(guān)即應(yīng)核準(zhǔn)。但審批機(jī)關(guān)如按比較寬松的原則對(duì)舉辦者變更進(jìn)行核準(zhǔn)，是否會(huì)給日益嚴(yán)重的民辦高校舉辦者變更現(xiàn)象帶來監(jiān)管上的新難題，則是值得研究的問題。3. 對(duì)于違規(guī)乃至違法的舉辦者變更行為查處不力。民辦教育促進(jìn)法第62條對(duì)“擅自改變民辦學(xué)校名稱、層次、類別和舉辦者”的行為，在法律責(zé)任上作出了明確規(guī)定，即“由審批機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)部門責(zé)令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收取費(fèi)用后沒收非法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止招生、吊銷辦學(xué)許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但對(duì)于事實(shí)上已發(fā)生的一些民辦高校舉

16、辦者的不規(guī)范變更現(xiàn)象，行政主管部門或因管理力量薄弱，難以深入進(jìn)行調(diào)查取證；或因法律依據(jù)不充分，缺乏有針對(duì)性的查處手段；或出于維持學(xué)校穩(wěn)定考慮，暫不便于采取強(qiáng)制性措施，致使其中一些涉嫌違規(guī)乃至違法的舉辦者變更行為得不到及時(shí)、有效的制止和懲戒，也在某種程度上縱容了不規(guī)范民辦高校舉辦者變更行為的發(fā)生與發(fā)展。三、規(guī)范民辦高校舉辦者變更行為的對(duì)策建議以上所列舉的民辦高校舉辦者變更所存在的種種問題，亟需引起監(jiān)管部門及有關(guān)方面的高度重視，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問題的針對(duì)性研究，并從實(shí)際出發(fā)，盡快采取得力措施，對(duì)舉辦者變更行為加以引導(dǎo)、規(guī)范，健全和完善相關(guān)制度。（一）規(guī)范舉辦者變更行為應(yīng)堅(jiān)持的原則1. 重在規(guī)范，促進(jìn)

17、發(fā)展。對(duì)民辦高校舉辦者變更加以規(guī)制，其目的并非禁止和限制舉辦者的合法變更行為，而在于規(guī)范和完善舉辦者的變更程序，防范和杜絕舉辦者變更過程中的各類不正當(dāng)交易和違法行為，保障國(guó)家、學(xué)校、舉辦者、教育者和受教育者等各權(quán)利主體的合法權(quán)益不受侵害，其最終目的是為了促進(jìn)學(xué)校的穩(wěn)定運(yùn)行與健康發(fā)展。因此，從規(guī)制和管理的角度來講，應(yīng)允許常規(guī)的舉辦者變更發(fā)生，但要杜絕學(xué)校資產(chǎn)的惡意轉(zhuǎn)讓。2. 保障自主，依法行事。舉辦者變更是民辦教育促進(jìn)法賦予學(xué)校舉辦者的一項(xiàng)法定權(quán)利。按照立法精神，舉辦者變更主要是學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)以學(xué)校為主體進(jìn)行決策和操作；作為審批機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)在于對(duì)舉辦者變更進(jìn)行程序性和資格性審查，只要符合法

18、定條件，不影響學(xué)校的發(fā)展，原則上應(yīng)予核準(zhǔn)。因此，審批機(jī)關(guān)在尊重舉辦者的自主選擇、不干預(yù)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的同時(shí)，其工作重點(diǎn)應(yīng)是完善舉辦者變更的相應(yīng)程序，明確舉辦者的資格條件，并按照行政許可法的規(guī)定，照章辦事，對(duì)舉辦者變更申請(qǐng)進(jìn)行依法審核。3. 立足國(guó)情，實(shí)事求是。民辦高校也是社會(huì)主義公益性事業(yè)，作為非營(yíng)利性組織的一種類型，其法人財(cái)產(chǎn)的構(gòu)成及剩余資產(chǎn)的歸屬問題比較復(fù)雜。鑒于現(xiàn)階段我國(guó)民辦高校的辦學(xué)主體主要是社會(huì)力量投資辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)情況，為了保護(hù)和激發(fā)舉辦者出資辦學(xué)的積極性，在舉辦者變更的規(guī)制上，應(yīng)充分尊重并依法保障舉辦者合理的產(chǎn)權(quán)訴求，實(shí)事求是地對(duì)學(xué)校資產(chǎn)的歸屬問題作出相應(yīng)界定。在維護(hù)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)完整

19、、確保其中的國(guó)有資產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上，原則上應(yīng)允許原舉辦者轉(zhuǎn)讓其出資的原值及以合理回報(bào)為限的增值部分。4. 突出重點(diǎn)，分類指導(dǎo)。如前所述，舉辦者變更主要有三種類型，其中具有出資行為的舉辦者變更，是當(dāng)前民辦高校舉辦者變更的主要類型，這也是問題比較多發(fā)的一種類型，因此在政策導(dǎo)向上，應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注并強(qiáng)化監(jiān)管。而對(duì)于沒有出資行為的舉辦者變更和捐資行為的舉辦者變更，則應(yīng)區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)。事實(shí)上，對(duì)于部分依靠滾動(dòng)積累發(fā)展起來的民辦高校，其舉辦者大多年事已高，如能在政策規(guī)定上有所突破，給予那些辦學(xué)成績(jī)突出的創(chuàng)辦人一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，積極推動(dòng)舉辦者的新老交替，則對(duì)這些學(xué)校的發(fā)展是有利的。同樣，對(duì)于捐資辦學(xué)的民辦

20、高校而言，采取一些鼓勵(lì)措施，吸引更多的捐贈(zèng)者作為共同舉辦者進(jìn)入學(xué)校，也未嘗不是一件好事。（二）加強(qiáng)舉辦者變更管理的相應(yīng)舉措1. 建章立制，完善并細(xì)化舉辦者變更的核準(zhǔn)程序。民辦教育促進(jìn)法就民辦學(xué)校舉辦者變更問題作了原則性規(guī)定。按照立法精神，結(jié)合民辦高校實(shí)際，從有利于操作和執(zhí)行的角度，該規(guī)定還需要進(jìn)一步完善與細(xì)化。基于實(shí)踐，我們認(rèn)為，舉辦者變更可以按照以下具體程序進(jìn)行辦理：（ 1）由舉辦者先向?qū)W校決策機(jī)構(gòu)提出變更申請(qǐng)，決策機(jī)構(gòu)以會(huì)議決議形式作出是否同意舉辦者變更的決定。（ 2）由學(xué)校決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出舉辦者變更申請(qǐng)，并提交相應(yīng)的書面材料，內(nèi)容包括：原舉辦者的書面報(bào)告及決策機(jī)構(gòu)關(guān)于同意變更的

21、決議，變更的理由、實(shí)施方案及學(xué)校上一年度的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，新舉辦者的名稱、地址、法人資格（或個(gè)人身份）證明、金融機(jī)構(gòu)出具的資信證明等基本情況，新、老舉辦者簽訂的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議及資產(chǎn)交割方式；舉辦者變更后學(xué)校的辦學(xué)宗旨與發(fā)展規(guī)劃等。（ 3）審批機(jī)關(guān)在收到學(xué)校書面申請(qǐng)材料之日起三個(gè)月內(nèi)，可組織專家對(duì)該舉辦者變更事宜進(jìn)行評(píng)估（著重對(duì)新舉辦者的財(cái)務(wù)能力、辦學(xué)條件、管理素質(zhì)和法律資質(zhì)等進(jìn)行評(píng)估和認(rèn)定），就新舉辦者的辦學(xué)資格和資金實(shí)力等進(jìn)行核實(shí)查對(duì)；在此基礎(chǔ)上，作出是否同意變更的決定，并在行政許可期限內(nèi)，以書面形式通知申請(qǐng)學(xué)校，同時(shí)函告學(xué)校法人登記機(jī)關(guān)。（ 4）學(xué)校在收到審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)變更的批復(fù)后，即可委托具有

22、國(guó)家規(guī)定資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所或其他資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，正式進(jìn)入學(xué)校資產(chǎn)評(píng)估階段，對(duì)學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)及舉辦者所有權(quán)內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行清算、評(píng)估和界定。（ 5）資產(chǎn)評(píng)估、界定結(jié)束后，學(xué)校方面應(yīng)及時(shí)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交學(xué)校的資產(chǎn)組成清單及舉辦者擬轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)情況報(bào)告；在得到審批機(jī)關(guān)的確認(rèn)后（當(dāng)涉及國(guó)有資產(chǎn)和其他法人財(cái)產(chǎn)時(shí)，如審批機(jī)關(guān)認(rèn)為必要，還可另行委托審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)資產(chǎn)評(píng)估情況進(jìn)行核查審計(jì)），新老舉辦者方可依法辦理資產(chǎn)交割手續(xù)。（ 6）新老舉辦者完成資產(chǎn)交割手續(xù)后，由學(xué)校按照規(guī)定程序，向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出舉辦者及相應(yīng)決策機(jī)構(gòu)成員、法定代表人變更的申請(qǐng)，重新?lián)Q發(fā)辦學(xué)許可證，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)到登記機(jī)關(guān)辦理注冊(cè)登記手續(xù)。2.

23、 采取切實(shí)措施，落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)現(xiàn)階段民辦高等教育的基本特征仍是投資辦學(xué)而非捐資辦學(xué)，故絕大多數(shù)舉辦者對(duì)投資教育都有一定的產(chǎn)權(quán)訴求。由于相關(guān)法律法規(guī)并沒有就舉辦者在學(xué)校出資部分的產(chǎn)權(quán)歸屬作出明確規(guī)定，以及民辦教育促進(jìn)法所規(guī)定的出資人可從辦學(xué)結(jié)余中獲得合理回報(bào)并享有相應(yīng)稅收優(yōu)惠的政策也未能具體落實(shí)等原因，當(dāng)前相當(dāng)一部分民辦高校舉辦者的辦學(xué)積極性受到了挫傷。調(diào)查表明，出于資產(chǎn)安全和切身利益考慮，不少舉辦者已萌生退意，紛紛尋找“買家”和新的“接盤手”，意欲退出教育領(lǐng)域。這種動(dòng)向?qū)γ褶k高校的發(fā)展是非常不利的，需要引起教育行政部門的高度關(guān)注。目前，國(guó)務(wù)院和教育部正在大力推

24、進(jìn)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)工作，這對(duì)于學(xué)校的穩(wěn)定運(yùn)行和健康發(fā)展是完全必要的。但民辦高校在資產(chǎn)過戶過程中，確實(shí)也存在許多具體困難和政策障礙，需要政府部門加以協(xié)調(diào)解決?？紤]到我國(guó)的特殊國(guó)情和民辦高校的實(shí)際情況，我們認(rèn)為，要順利做好資產(chǎn)過戶工作，穩(wěn)妥落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵是要處理好以下四方面問題：（1）明確舉辦者投入學(xué)校資產(chǎn)的最終歸屬問題，打消出資人的思想顧慮；（2）切實(shí)解決出資人的合理回報(bào)及其稅收優(yōu)惠問題；（3）免除資產(chǎn)過戶過程中的一切規(guī)費(fèi)，不增加舉辦者及學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；（4）妥善解決資產(chǎn)過戶前后學(xué)校的融資與信貸問題，緩解辦學(xué)的資金壓力。在這些問題中，除了第三項(xiàng)資產(chǎn)過戶規(guī)費(fèi)減免外，多數(shù)都是地

25、方政府所無力解決的，需要由中央政府出面協(xié)調(diào)，有的還需要通過立法程序才能最終解決。3 .從行業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，盡早統(tǒng)一民辦高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，民辦高校在實(shí)際運(yùn)行中執(zhí)行的會(huì)計(jì)制度非?；靵y，所使用的財(cái)務(wù)報(bào)表也五花八門。有執(zhí)行民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度及其財(cái)務(wù)報(bào)表的，有執(zhí)行事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度及其財(cái)務(wù)報(bào)表的，也有執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度及其財(cái)務(wù)報(bào)表的?，F(xiàn)行的財(cái)會(huì)制度對(duì)于無論是否要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，其有關(guān)辦學(xué)成本方面的科目都極不明確，這直接導(dǎo)致了民辦學(xué)校會(huì)計(jì)做帳的混亂。不同的會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)報(bào)表，不僅使得民辦高校自身的成本核算缺少科學(xué)性和可比性，也給上級(jí)主管部門的財(cái)務(wù)檢查和相關(guān)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)

26、評(píng)估工作帶來了很大難度。同樣，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不統(tǒng)一以及相應(yīng)的記賬方法不一致，也給民辦高校舉辦者變更時(shí)的財(cái)務(wù)清算工作造成了不便，既難以準(zhǔn)確計(jì)算出資人的合理回報(bào)部分，也容易造成學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的流失。因此，按照民辦教育促進(jìn)法及其實(shí)施條例的規(guī)定，在國(guó)家層面上，應(yīng)盡快研制出臺(tái)符合民辦高校特點(diǎn)的統(tǒng)一的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，代替目前廣為使用但無法反映行業(yè)特點(diǎn)的民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度。新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度須全面反映民辦高校的財(cái)務(wù)收支結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)變動(dòng)狀況，有利于民辦學(xué)校準(zhǔn)確核算辦學(xué)成本和計(jì)提合理回報(bào)，有利于相關(guān)職能部門在對(duì)民辦高校資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估審計(jì)時(shí)確立統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。4 .建立政府部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)不規(guī)范變更行為的監(jiān)管。

27、在民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)尚未落實(shí)到位的情況下，在教育投資公司（學(xué)校的舉辦單位）層面發(fā)生的內(nèi)部股權(quán)變動(dòng)從而導(dǎo)致學(xué)校實(shí)際控制人的變化，是當(dāng)前民辦高校舉辦者變相變更的一種重要形式。由于以這種形式發(fā)生的變更在法律程序上不需要經(jīng)過教育行政部門核準(zhǔn)，只需工商注冊(cè)部門核準(zhǔn)登記即可，故教育行政部門很難對(duì)其進(jìn)行約束與監(jiān)管。鑒于各種主客觀因素的制約，民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)完全落實(shí)到位尚有一個(gè)較長(zhǎng)的過程，為此，對(duì)于涉及民辦高校資產(chǎn)變更的公司股東（股權(quán)）的重大變動(dòng)事項(xiàng)，工商行政管理部門應(yīng)與教育行政部門和社團(tuán)法人登記機(jī)關(guān)之間建立起聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，相互通報(bào)或函告信息，并于核準(zhǔn)變更登記前，商請(qǐng)業(yè)務(wù)主管部門，就行政相對(duì)人的資質(zhì)條件進(jìn)行

28、必要的前置性審查。這也是一種無奈但現(xiàn)實(shí)的過渡性措施。此外，對(duì)于民辦高校舉辦者變更過程中發(fā)生的一些不規(guī)范乃至違規(guī)違法行為，如舉辦者抽逃個(gè)人出資、侵害法人財(cái)產(chǎn)、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、隱匿學(xué)校資產(chǎn)、進(jìn)行虛假交易、惡意規(guī)避稅收等等，政府相關(guān)部門也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督與管理，并嚴(yán)格依法進(jìn)行查處，構(gòu)成違法犯罪的，還要追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。事實(shí)證明，只有建立起靈敏而有效的監(jiān)管與懲戒機(jī)制，才能切實(shí)防范和杜絕不規(guī)范的舉辦者變更行為發(fā)生，維護(hù)民辦高校的穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。本文系2007年度上海市教育科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“民辦高校重組與退出機(jī)制研究”（A0707）的階段性成果。注釋民辦教育促進(jìn)法第5條規(guī)定：“民辦學(xué)

29、校的舉辦者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)出資。國(guó)家的資助、向?qū)W生收取的費(fèi)用和民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資?！泵褶k高校的資產(chǎn)主要來源于四個(gè)方面：舉辦者的投入、國(guó)家的直接或間接支持、社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)生交納的各種費(fèi)用。民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例要求民辦學(xué)校對(duì)不同的資產(chǎn)必須實(shí)行分類記帳。顯然，民辦學(xué)校舉辦者的投入只是學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)組成的一部分。中外合作辦學(xué)條例第62條規(guī)定，“外國(guó)教育機(jī)構(gòu)、其他組織或者個(gè)人不得在中國(guó)境內(nèi)單獨(dú)設(shè)立以中國(guó)公民為主要招生對(duì)象的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！蓖鈬?guó)教育機(jī)構(gòu)與國(guó)內(nèi)教育機(jī)構(gòu)之間的合作辦學(xué)，必須按照中外合作辦學(xué)條例規(guī)定的相應(yīng)條件和程序申報(bào)辦理。這里所謂的“法定條件”，就是指民辦教育促進(jìn)法第9條對(duì)民辦學(xué)校舉辦者的資格和條件所作的規(guī)定，即舉辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具有法人資格；舉辦民辦學(xué)校的個(gè)人