我國(guó)利用外資政策探析

1、我國(guó)利用外資政策探析        摘要：考慮我國(guó)從改革開(kāi)放至今利用外資政策的發(fā)展歷程，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得分析和研究，而我國(guó)加入WTO后利用外資政策也需要進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膽?zhàn)略調(diào)整。 (一)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)利用外資政策的考察 對(duì)于改革開(kāi)放以后我國(guó)利用外資政策，可主要分為兩個(gè)時(shí)期來(lái)考察。 其一，改革開(kāi)放初期至中美入世協(xié)議的達(dá)成。這期間我國(guó)吸收外資主要發(fā)揮了資源(勞動(dòng)力、原材料)優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，并以政策優(yōu)勢(shì)為先導(dǎo)，同時(shí)伴隨著國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)對(duì)投資方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等相關(guān)外資政策的幾次大

2、調(diào)整，即從主要鼓勵(lì)合資合作形式到提倡獨(dú)資形式、從重視勞動(dòng)密集型投資到提倡技術(shù)密集型投資、從以沿海開(kāi)放城市的投資為重點(diǎn)到向內(nèi)陸地區(qū)的延伸，政策優(yōu)勢(shì)呈現(xiàn)出了不斷強(qiáng)化的趨向。從“無(wú)條件地歡迎”到“傾斜性”乃至“有選擇性”，整套政策逐漸走向合理、成熟，并且配合產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)出了鮮明的出口導(dǎo)向和技術(shù)導(dǎo)向，外資也隨之向能夠服務(wù)我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)產(chǎn)品出口的領(lǐng)域加速流動(dòng)。 值得指出的是，這一時(shí)期，技術(shù)導(dǎo)向的政策效果不如出口導(dǎo)向明顯!一方面，我國(guó)以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)外商投資建立先進(jìn)技術(shù)企業(yè)，可同時(shí)又出臺(tái)企業(yè)級(jí)外匯平衡規(guī)定，實(shí)際上限制了外資在中國(guó)境內(nèi)銷售產(chǎn)品，使大部分擁有先進(jìn)技術(shù)的廠商投

3、資緩慢。因?yàn)橄鄬?duì)而言，產(chǎn)品技術(shù)越高，其對(duì)廉價(jià)的、素質(zhì)較低的勞動(dòng)力和資源的依賴性就越小，需要利用國(guó)內(nèi)的銷售市場(chǎng)來(lái)彌補(bǔ)引資方此類要素優(yōu)勢(shì)的“缺位”問(wèn)題。但當(dāng)時(shí)出于保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的考慮，限制產(chǎn)品內(nèi)銷，這種政策的“過(guò)位”使外資的平均技術(shù)含量提高緩慢。另一方面，處于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整時(shí)期的港澳臺(tái)地區(qū)將大批技術(shù)水平較低、并以外銷為主的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)投入大陸，這樣既享受了優(yōu)惠政策，又利用了廉價(jià)勞動(dòng)力。而許多地方利用外資指導(dǎo)思想的前瞻性不夠，出于眼前利益的考慮，認(rèn)為不會(huì)影響引進(jìn)技術(shù)性外資，本該有的政策規(guī)范處于“缺位”狀態(tài)，使得此種投資發(fā)展很快，并產(chǎn)生示范效應(yīng)，形成區(qū)域聚集，擠壓了其他投資。 其二，從中美入世

4、協(xié)議達(dá)成至今。中美入世協(xié)議達(dá)成后，我國(guó)調(diào)整了利用外資的指導(dǎo)思想、工作重點(diǎn)，同時(shí)對(duì)利用外資的法律、領(lǐng)域、方式、稅收等政策措施進(jìn)行了較大幅度的變動(dòng)，以逐漸同國(guó)際投資規(guī)則接軌。以跨國(guó)公司為主的外商也相應(yīng)調(diào)整了在華投資戰(zhàn)略，將自身的組織優(yōu)勢(shì)要素(技術(shù)、資金、管理、渠道等)與優(yōu)化了的環(huán)境要素(外資政策)充分互補(bǔ)，使投資出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)和特點(diǎn)，如投資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、更加注重本地化經(jīng)營(yíng)及投資的方式更加多樣化等。這些都直接或間接地加快了我國(guó)的產(chǎn)業(yè)重組，促進(jìn)了技術(shù)在我國(guó)的傳播和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，提高了人力資源水平，降低了市場(chǎng)交易成本。 在對(duì)外資吸引力增強(qiáng)的背后，也存在一些問(wèn)題： 首先，外商在

5、中西部地區(qū)投資的絕對(duì)值上有所增長(zhǎng)，但比重仍不高，西部甚至一度有所下降，80%以上的投資仍在東部形成集聚效應(yīng)(見(jiàn)表1)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)分布貧富不均依然存在。2002年農(nóng)業(yè)的實(shí)際利用外資金額雖同比增長(zhǎng)14.35%，但占同期外商直接投資的比重不足2%，大筆外資仍徑直流入了加工制造業(yè)(見(jiàn)表2)。 表1  19992001年分地區(qū)FDI比重  (億美元，%) 年份西部地區(qū)中部地區(qū)東部地區(qū)金額(億美元)占全國(guó)比金額(億美元)占全國(guó)比金額(億美元)占全國(guó)比199918.374.60%36.839.22%344.1586.18%200027.346.72%35.948.83

6、%343.8684.46%200119.224.15%41.018.84%403.4487.01% 資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒19992002年計(jì)算整理。  表2 19992002年各產(chǎn)業(yè)吸收FDI同比增長(zhǎng)趨勢(shì)(億美元，%)  年份第一產(chǎn)業(yè)第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)金額(億美元)所占份額金額(億美元)所占份額金額(億美元)所占份額19997.101.76%268.6366.63%127.4531.61%20006.761.66%286.7070.42%113.6927.92%20018.991.92%339.9172.51%119.8825.57%200

7、210.281.95%387.5173.47%129.6424.58% 資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒19992002年及商務(wù)部相關(guān)資料計(jì)算整理。 其次，一些地方在引資工作中還存在“盲目”傾向，比如不顧本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，仍將單純引進(jìn)外資的數(shù)量指標(biāo)作為第一要?jiǎng)?wù)，忽視了引資后以外資帶動(dòng)當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的配套發(fā)展，沒(méi)有借機(jī)形成自己的產(chǎn)業(yè)體系，以至于一些地方發(fā)生了外資產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大打擊的情況。這種狀況在中西部地區(qū)表現(xiàn)得較為突出，中西部地區(qū)投資環(huán)境的改善不能僅僅依靠國(guó)家政策的扶持，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)積極挖掘本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，給予更多的吸引外資的優(yōu)惠政策，以期引資后帶動(dòng)當(dāng)

8、地的中小企業(yè)發(fā)展以形成自身的產(chǎn)業(yè)鏈體系，形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，使其投資環(huán)境得到真正改善。 (二)國(guó)際背景下發(fā)展中國(guó)家的第三代引資政策 隨著世界經(jīng)濟(jì)自由化和全球化的不斷發(fā)展以及全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，跨國(guó)公司的投資戰(zhàn)略逐漸由以前那種單純以利用發(fā)展中國(guó)家的低成本優(yōu)勢(shì)為目的的投資目標(biāo)，轉(zhuǎn)而把著眼點(diǎn)放在它本身的核心能力上面。所以，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在引進(jìn)外資政策上必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的要求。 具體來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)90年代以來(lái)跨國(guó)公司的投資動(dòng)機(jī)出現(xiàn)的一些新特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)跨國(guó)公司在全球經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，通過(guò)跨國(guó)投資在全球范圍內(nèi)形成跨國(guó)公司

9、的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要包括資源與技術(shù)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)、壟斷地位優(yōu)勢(shì)以及全球配置生產(chǎn)要素等優(yōu)勢(shì)；(2)廉價(jià)的人力和自然資源對(duì)跨國(guó)公司的吸引力下降，跨國(guó)公司對(duì)投資項(xiàng)目的選擇越來(lái)越注重東道國(guó)的技術(shù)水平、國(guó)民整體素質(zhì)以及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)容量；(3)受資國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)跨國(guó)投資的決定作用日益增強(qiáng)，從全球來(lái)看，富有效率且穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境是吸引外資的前提條件，同時(shí)，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠政策也是影響跨國(guó)公司投資的重要因素；(4)跨國(guó)公司為了創(chuàng)造出更多的資產(chǎn)，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力，更傾向于選擇產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展較好的地區(qū)進(jìn)行投資。 發(fā)展中國(guó)家為了積極有效地引進(jìn)外資，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須隨跨國(guó)公司投資目標(biāo)的調(diào)整而對(duì)本

10、國(guó)的引資政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。一般來(lái)說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家在引進(jìn)跨國(guó)公司直接投資的招商政策方面主要經(jīng)歷了3個(gè)演變階段：第一代引資政策主要是優(yōu)惠政策，包括各種財(cái)政的、金融的優(yōu)惠措施，比如稅收的減免等。這一吸引外國(guó)直接投資的政策，作為一個(gè)量的政策，很容易被各國(guó)競(jìng)相仿效；第二代的引資政策就是各國(guó)在吸引外國(guó)直接投資中間，有針對(duì)性地根據(jù)本國(guó)的要素條件所形成的產(chǎn)業(yè)化政策，以及根據(jù)政策所確定的產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，選擇外國(guó)跨國(guó)公司伙伴，然后通過(guò)一系列的公關(guān)、聯(lián)絡(luò)等互動(dòng)過(guò)程吸引這些公司或某一家跨國(guó)公司到本國(guó)投資。因此，對(duì)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，在采取政策優(yōu)惠以后，還要提供一個(gè)非常優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施和便利的商業(yè)環(huán)境；第三代引資政策就是東道

11、國(guó)政府通過(guò)一套有效的政策促進(jìn)能夠與跨國(guó)公司建立長(zhǎng)期供貨關(guān)系的關(guān)聯(lián)企業(yè)的形成，然后進(jìn)一步使這些企業(yè)集聚起來(lái)形成一種集聚效應(yīng)。 第三代引資政策是最近幾年出現(xiàn)的，它是發(fā)展中國(guó)家因應(yīng)跨國(guó)公司投資目標(biāo)調(diào)整的背景而相應(yīng)采取的引資對(duì)策。由于跨國(guó)公司的戰(zhàn)略調(diào)整中一個(gè)重要的趨勢(shì)就是把著眼點(diǎn)放在它本身的核心能力上面，而把很多中間產(chǎn)品和零部件外包出去。在這個(gè)過(guò)程中，如果哪個(gè)地區(qū)的企業(yè)能夠迅速成長(zhǎng)為跨國(guó)公司外包的合作伙伴，那么這個(gè)地區(qū)就成為吸引跨國(guó)公司，甚至某個(gè)行業(yè)跨國(guó)公司的熱點(diǎn)地區(qū)。這也正是第三代引資政策的重要調(diào)整變化之處。 (三)新形勢(shì)下我國(guó)引資戰(zhàn)略的調(diào)整 在跨國(guó)公司投資戰(zhàn)略調(diào)整的全

12、球背景下，我國(guó)各地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)，應(yīng)盡快改變過(guò)去主要以優(yōu)惠政策吸引外資進(jìn)入的低級(jí)方式，認(rèn)清當(dāng)前形勢(shì)，以制定出符合本地區(qū)發(fā)展的引資戰(zhàn)略。 1.各地區(qū)在吸引外資并進(jìn)行相關(guān)引資政策調(diào)整時(shí)，應(yīng)該首先對(duì)本地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)有一個(gè)較準(zhǔn)確的定位。例如西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)主要在于其自然資源優(yōu)勢(shì)，所以西部省區(qū)在制定引資政策時(shí)，就應(yīng)該圍繞本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源來(lái)吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的跨國(guó)投資。國(guó)際上地方產(chǎn)業(yè)群的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)對(duì)我們有了重要的啟示：產(chǎn)業(yè)群在一切部門都可以發(fā)展，關(guān)鍵是發(fā)展具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)。 2.促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)群的培育。在對(duì)本地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)有了準(zhǔn)確定位以后，要使產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套能力增強(qiáng)進(jìn)而形

13、成產(chǎn)業(yè)集聚。有研究指出，全球經(jīng)濟(jì)中，一國(guó)欲獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不能只靠本國(guó)的全球性大企業(yè)，更重要的是那些扎根于國(guó)土上的中小企業(yè)集群。通過(guò)吸引有實(shí)力的大型跨國(guó)企業(yè)扎根本地，形成本地一批具有外在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)鏈集群，能達(dá)到有效地推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。天津經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園在這方面表現(xiàn)得就極為充分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)手機(jī)市場(chǎng)份額的40%是在天津生產(chǎn)的。這是因?yàn)樘旖蚴姓隽舜罅康慕?guó)內(nèi)配套企業(yè)的努力，因而吸引了一大批生產(chǎn)手機(jī)的跨國(guó)公司；目前個(gè)人電腦的所有配件都可以在蘇州生產(chǎn)，這很大程度上得益于蘇州采取產(chǎn)業(yè)鏈招商政策。 3口強(qiáng)并完善本國(guó)企業(yè)與跨國(guó)公司在價(jià)值鏈上的前后向聯(lián)系。本國(guó)企業(yè)與跨國(guó)

14、公司之間的前向聯(lián)系主要指的就是本國(guó)企業(yè)與跨國(guó)公司之間的科技研發(fā)聯(lián)系。很多跨國(guó)公司在中關(guān)村辦研究所、研究院、研究中心，這也是很多跨國(guó)公司在中國(guó)投資的一個(gè)重要因素。本國(guó)企業(yè)與跨國(guó)公司后向聯(lián)系的差距主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)信息差距。進(jìn)入的外資企業(yè)與本國(guó)企業(yè)對(duì)彼此的供求狀況缺乏了解。在溝通信息的牽線搭橋方面，政府可能直接或間接地發(fā)揮作用。(2)能力差距。這主要表現(xiàn)為本國(guó)配套企業(yè)的技術(shù)難以達(dá)到跨國(guó)公司所要求的標(biāo)準(zhǔn)。為了彌合這一差距，國(guó)外的某些做法可供借鑒。例如，政府鼓勵(lì)外資企業(yè)提供圖紙、培訓(xùn)和其他技術(shù)支援，以幫助本國(guó)企業(yè)提高配套供應(yīng)能力，政府對(duì)這些活動(dòng)給予各種方便和優(yōu)惠待遇，包括在外資企業(yè)產(chǎn)品出口時(shí)，

15、對(duì)其中的國(guó)產(chǎn)投入部分也給予退稅，而我國(guó)至今未能做到這一點(diǎn)，阻礙了后向聯(lián)系的擴(kuò)大。政府對(duì)配套企業(yè)也有鼓勵(lì)措施，如對(duì)企業(yè)所需的試制費(fèi)、設(shè)備添置費(fèi)等提供信貸優(yōu)惠。(3)體制差距。在規(guī)范市場(chǎng)秩序、維護(hù)企業(yè)信用、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、保障知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面，我國(guó)在入世后還須通過(guò)深化體制改革，進(jìn)一步與國(guó)際接軌，以有利于加強(qiáng)和完善同跨國(guó)公司的后向聯(lián)系從而在全球化的生產(chǎn)鏈中取得更為主動(dòng)和有利的位置。 由于外商直接投資帶有很強(qiáng)的實(shí)踐性與動(dòng)態(tài)性，因而相應(yīng)的外資政策有必要不斷完善，在發(fā)展過(guò)程中應(yīng)及時(shí)解決政策的“缺位”與“過(guò)位”問(wèn)題。這會(huì)在很大程度上決定能否確保吸引外資的相當(dāng)規(guī)模，還將直接決定目前引資工作中問(wèn)題比較突出的區(qū)域比例和產(chǎn)業(yè)比例失調(diào)能否得到調(diào)整。特別是對(duì)于地方政府，引資政策的制定更要具有針對(duì)性和可操作性，在微觀層面上構(gòu)建解決投資區(qū)域比例失調(diào)、產(chǎn)業(yè)比例失調(diào)等問(wèn)題的基礎(chǔ)，引導(dǎo)外資流動(dòng)；同時(shí)要注意發(fā)揮本地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)給予更多的優(yōu)惠政