銀行業(yè)金融機構(gòu)市場化退出機制研究 (1).docx

1、2015年2月第1期總第129期哈爾濱金融學院學報JournalofHarbinFinanceUniversity銀行業(yè)金融機構(gòu)市場化退出機制研究程璞，魯玉祥（人民銀行合肥中心支行，安徽合肥230091）摘要：國際范圍內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場退出已不是偶然現(xiàn)象，銀行破產(chǎn)倒閉成為本輪國際金融危機最為直接和嚴重的后果。危機以來，各國紛紛推進金融監(jiān)管體制改革，完善銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出機制，其中存款保險機構(gòu)在銀行風險處置和市場退出中發(fā)揮了不可替代的作用?；趪H視角對銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的實踐經(jīng)驗與制度安排進行了比較研究，從法律制度、組織機構(gòu)、處置手段、救援資金來源與損失分擔等方面深度剖析了我國銀行

2、業(yè)金融機構(gòu)市場退出機制存在的缺陷，最后就建立完善契合我國金融發(fā)展特征、法律體系、金融監(jiān)管體制的市場化退出機制提出了相關(guān)建議。關(guān)鍵詞:金融穩(wěn)定;銀行業(yè)金融機構(gòu)；市場退出；存款保險中圖分類號:F832.1文獻標識碼：A文章編號：1004-9487（2015）01-0020-04收稿日期：2014-12-12作者簡介：程璞（1981-），男，安徽壽縣人，經(jīng)濟師,現(xiàn)供職于人民銀行合肥中心支行;魯玉祥（1983-），男，安微廬江人，經(jīng)濟師,現(xiàn)供職于人民銀行合肥中心支行。一、國外銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出機制的比較分析（一）問題銀行市場退出的法律框架基于法律傳統(tǒng)、金融監(jiān)管體制等不同國情，國際上問題銀行市場退出

3、的法律制度主要有三種模式:第一種模式是以普通破產(chǎn)法為一般適用，同時以存款保險法律制度來保護存款人利益，解決商業(yè)銀行破產(chǎn)規(guī)則的特殊需要。典型代表包括大多數(shù)歐盟成員國、加拿大、日本、韓國、臺灣地區(qū)等。如日本銀行破產(chǎn)在一般程序上適用于普通破產(chǎn)法，有關(guān)銀行市場退出的法律法規(guī)主要見于破產(chǎn)法、存款保險法、金融再生關(guān)聯(lián)法案、金融早期健全化法案和銀行法等;第二種模式是以普通破產(chǎn)法為一般適用，但在商業(yè)銀行法中對存款人保護、銀行破產(chǎn)做出特別規(guī)定。該模式立法體例的國家多未制定專門的存款保險法，由商業(yè)銀行法對存款人保護做出特別規(guī)定。典型代表包括英國、法國、瑞士、澳大利亞等。如英國沒有專門的存款保險法律,而是在2009

4、年銀行法中引入商業(yè)銀行破產(chǎn)的“特別處置機制”，并針對存款保險問題作了專門規(guī)定；第三種模式是考慮銀行破產(chǎn)區(qū)別于普通企業(yè)破產(chǎn)的特殊性，為規(guī)范銀行市場退出而制定專門法律。典型代表是美國，美國的存款保險法實質(zhì)上是銀行破產(chǎn)法，聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）實際上發(fā)揮著銀行破產(chǎn)法庭作用。根據(jù)美國破產(chǎn)法典109條規(guī)定,FDIC的參保機構(gòu)不適用破產(chǎn)法。FDIC參保機構(gòu)的倒閉適用聯(lián)邦存款保險法有關(guān)規(guī)定，通常由注冊審批機構(gòu)將其關(guān)閉，并交給FDIC處置?？傮w來看，多數(shù)國家是在存款保險法、商業(yè)銀行法中規(guī)定了銀行市場退出的特殊規(guī)則。特殊規(guī)則主要包括建立官方接管程序,財務合約、未決付款、證券交易、金融抵押的特殊處理規(guī)定，指

5、定破產(chǎn)管理人或資產(chǎn)清算人，明確存款保險機構(gòu)的作用，確立存款保險機構(gòu)在支付存款人的存款損失之后的代位求償權(quán)。（二）問題銀行市場退出的處置機構(gòu)多數(shù)國家由監(jiān)管當局（存款保險機構(gòu)、銀行監(jiān)管部門或中央銀行）負責對問題銀行進行接管，破產(chǎn)清算過程由法院主導。為了最小化銀行風險處置成本，多數(shù)國家法律授權(quán)存款保險機構(gòu)為問題餛行提供有限的金融援助，幫助問題銀行實現(xiàn)重組。美國問題銀行市場退出的處置機構(gòu)包括貨幣監(jiān)理署.FDIC和美聯(lián)儲，關(guān)閉銀行的命令由監(jiān)管機構(gòu)簽發(fā)，宣布倒閉后交由FDIC進行接管處置。危機后美國通過的多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法進一步拓展FDIC功能，明確賦予其有序清算和系統(tǒng)性風險處置的職能。

6、英國<2009年銀行法明確由中央銀行負責問題銀行處置，金融服務補償計劃（存款保險）負責存款賠付，法院負責司法審查和破產(chǎn)清算。日本的存款保險機構(gòu)在處理問題銀行市場退出中扮演重要角色，公共資金都是通過存款保險機構(gòu)投入,而且其本身也有穩(wěn)定的資金來源?？傮w來看，本輪國際金融危機中許多經(jīng)濟體的存款保險機構(gòu)通過對銀行風險的早期發(fā)現(xiàn)、及時糾正，以及對存款人的快速賠付，在間題銀行風險處置方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，有效維護了公眾信心和金融穩(wěn)定，避免了大范圍銀行擠兌。（三）問題銀行市場退出的主要方式國際上問題銀行市場退出方式主要有三類:一是收購與承接，由處置機構(gòu)促成有支付能力的健康銀行收購即將倒閉的問題銀行的部分或

7、全部資產(chǎn),并承接其全部的受保存款或者所有債務;二是設立過橋銀行，多用于處置資產(chǎn)規(guī)模較大或業(yè)務較為復雜的倒閉銀行，由存款保險機構(gòu)新設立一家過橋銀行承接倒閉銀行的所有負債和資產(chǎn),在找到合適的收購方之前，由過橋銀行填補過渡期間的業(yè)務空白；三是破產(chǎn)清算，采取這種方式一般是因倒閉銀行資產(chǎn)規(guī)模較小，旦短時間內(nèi)沒有健康銀行愿意對其收購與承接，問題銀行進入破產(chǎn)清算程序，由存款保險機構(gòu)對受保存款進行直接賠付，未受保存款和其他債權(quán)從該銀行清算資產(chǎn)中受償。多數(shù)國家法律規(guī)定，在銀行資本充足率低于某一監(jiān)管閾值（如低于2%）時，監(jiān)管機構(gòu)應采取強制合并、收購或關(guān)閉等措施。但考慮到銀行破產(chǎn)倒閉對金融體系系統(tǒng)性威脅和信用崩潰風

8、險,多數(shù)國家在銀行進入破產(chǎn)清算程序前會對其采取收購與承接、過橋銀行等重組措施,并遵循三個原則:一是確保銀行重組的受益方承擔大部分成本；二是采取行動防止問題銀行向高風險借款人提供信貸;三是通過將公共資金重新配置實現(xiàn)銀行重組，同時應防止通貨膨脹。如美國在問題銀行宣布倒閉后,FDIC作為接管人負責管理倒閉銀行的所有資產(chǎn),負責對問題銀行監(jiān)督、檢查，對發(fā)生支付風險的銀行提供資金援助，選擇其他健康銀行對瀕臨倒閉銀行進行并購和對退出市場的銀行清算處置等;英國2009年銀行法明確中央銀行可以不經(jīng)股東和債權(quán)人同意就出售問題銀行的全部或部分業(yè)務，設立“過橋”機構(gòu)維持業(yè)務的持續(xù)運營。（四）問題銀行處置的資金來源與損

9、失分擔多數(shù)國家對問題銀行業(yè)金融機構(gòu)提供援助資金時,首先判定是否有必要向問題機構(gòu)提供援助資金,一個量化的劃分標準是判斷問題機構(gòu)是強大的不需要政府注資，還是政府注資后就可以活下來,或者是大量的援助也不可能挽救;其次，中央銀行一般不直接向問題銀行業(yè)金融機構(gòu)注入純信用的資金,通常由存款保險機構(gòu)負責對銀行的注資。美國對問題銀行業(yè)金融機構(gòu)的援助都是通過FDIC進行,存款保險基金是救助資金的主要部分;美聯(lián)儲通過窗口貼現(xiàn)、抵押貸款的方式提供資金給FDIC用于救助問題銀行業(yè)金融機構(gòu),但公共資金發(fā)生損失，首先由股東、無擔保債權(quán)人承擔,然后可考慮對資產(chǎn)大于或等于500億美元的銀行收費。日本在銀行倒閉損失和處理成本的

10、負擔上，采取公共資金和行業(yè)負擔相結(jié)合的辦法，但對動用財政資金處理銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出態(tài)度謹慎;公共資金投入主要來自存款保險機構(gòu)，資金一般提供給接受倒閉銀行業(yè)務轉(zhuǎn)讓的救援金融機構(gòu)。值得關(guān)注的是，日本中央銀行作為最后貸款人，盡管有責任向問題銀行發(fā)放貸款，但日本中央銀行提供資金是有原則、有限度的，并且注重資金安全性。日本中央銀行不對瀕臨破產(chǎn)的銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)放貸款，對存款保險機構(gòu)的貸款需要政府提供擔保。二、我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出機制存在的缺陷1997年亞洲金融危機后，我國金融業(yè)長期積累的風險集中顯現(xiàn)，在處置銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出方面主要經(jīng)歷了兩個階段：一是1997年到2001年，采取撤銷、關(guān)閉

11、、破產(chǎn)等辦法對427家高風險金融機構(gòu)實施了市場退出；通過更名、合并重組、撤銷等方式處置城市信用社2481家。二是2003年以來，采取撤銷和停業(yè)整頓等方式處置28家高風險中小銀行業(yè)機構(gòu);完成16家歷史遺留的高風險機構(gòu)和德隆系風險處置工作。總體上看,我國在處置銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出風險方面積累了一些實踐經(jīng)驗，但存在諸多缺陷和不足。（一）銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的相關(guān)法律體系不健全目前，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的法律依據(jù)主要有企業(yè)破產(chǎn)法、中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法和金融機構(gòu)撤銷條例等,銀行破產(chǎn)適用企業(yè)破產(chǎn)法設定的一般程序規(guī)則。但是與這些法律、法規(guī)相配套的市場處置和保障機制尚未建立，

12、銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的方式、標準、范圍、程序等都沒有做出具體規(guī)定，缺乏可操作性。一是風險處置與破產(chǎn)程序的法律銜接不足。商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法對問題銀行進入破產(chǎn)程序的風險處置均有相關(guān)規(guī)定，但風險處置與破產(chǎn)程序的銜接方面存在諸多不足:對風險暴露后有關(guān)股東注資、重組、和解、阻隔對手方提前終止合同等方面缺乏具體制度；緊急情況下的風險處置措施，如信貸資產(chǎn)應急處置、公司治理權(quán)限限制、特殊債務的個別清償或和解等行政性處置行為，難以獲得終局性效力；二是存款人保護的法律制度缺失。金融機構(gòu)撤銷條例和商業(yè)銀行法均規(guī)定，被撤銷（破產(chǎn)）的金融機構(gòu)清算財產(chǎn)應優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和合法利息。但在銀行資產(chǎn)不足以

13、支付個人儲蓄存款本息時如何處理、對其他存款客戶和債權(quán)人權(quán)益的不公正待遇如何予以救濟等問題，現(xiàn)有法律規(guī)定和有關(guān)操作性措施尚不完善。2004年個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見規(guī)定，儲蓄存款本息全額收購，其他個人債權(quán)打折收購,對公債權(quán)不予收購。此外，個人債權(quán)要先登記、甄別確認,90天后才給予兌付,易引發(fā)眾多債權(quán)人情緒波動，影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定。實際處置中，大多采取“一事一議”的方式，存款人事先沒有形成穩(wěn)定的政策預期，一有風吹草動便去擠兌。近年來發(fā)生的衡陽市商業(yè)銀行擠兌、鹽城射陽農(nóng)村商業(yè)銀行擠兌事件便是典型例證。（二）銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出處置的相關(guān)機構(gòu)定位職責模糊從我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出實踐看

14、，由于缺乏市場化處置手段，缺乏其他市場主體的有效參與，政府同時作為最大的債權(quán)人和退出工作的具體組織者，存在著不同程度的角色沖突和道德風險。政府從維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，清算過程往往帶有濃厚的行政色彩，行政清算中債權(quán)債務雙方利益沖突和矛盾糾紛突出，清算組更多關(guān)注的是地方利益，對中央銀行貸款等公眾資金安全的重視程度不夠。由于缺乏對問題機構(gòu)的早期糾正機制，中央銀行無法及時獲取銀行業(yè)金融機構(gòu)風險情況，甚至在風險發(fā)生后需資金救助時,中央銀行才介入風險處置工作。如哈密四家城市信用社撤銷時，人民銀行在銀監(jiān)部門已組織實施撤銷前的培訓等準備工作之后，才獲得機構(gòu)撤銷信息。中央銀行的最后貸款人變成“第一貸款人”，由

15、于“出錢的人不主事，花錢的人難問責”，權(quán)、責、利不對等，再貸款的使用和回收缺乏保障，人民銀行只能被動接受巨額損失。（三）銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出處置手段的有限性和行政局限性特征明顯目前，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出方式主要包括兩種：一是政府指定一家健康金融機構(gòu)托管或者合并問題銀行，將風險直接轉(zhuǎn)嫁給健康金融機構(gòu);二是關(guān)閉問題銀行，由中央銀行提供再貸款用于兌付自然人存款，相關(guān)部門組織對關(guān)閉銀行進行行政清算。政府指定下的合并，可能沒有達到切斷或消除風險的目的，而是傳導風險,致使接管方陷入支付危機。海南發(fā)展銀行的倒閉便是典型例子，為解決信用社支付危機,將已發(fā)生大面積支付危機的22家城市信用社合并到海南發(fā)展

16、銀行,接管后原存款人大量取款而新的存款人很少，直接導致海南發(fā)展銀行自身陷入支付危機。此外，中央銀行直接向瀕臨倒閉的銀行業(yè)金融機構(gòu)提供再貸款，巨額損失由國家承擔，易引發(fā)金融體系的嚴重道德風險。（四）銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出處置缺乏市場化資金籌資和損失分擔機制我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的資金援助主要來源于中央銀行再貸款，援助資金單一有限，缺乏市場化損失分擔機制。中央銀行對問題銀行的救助性再貸款，發(fā)放出去后往往很難回收，成為中央銀行的不良再貸款，增加了基礎(chǔ)貨幣投放，給全社會造成沉重且不公平的負擔。如吉林四平市金信城市信用社風險處置案例。由于信貸管理混亂、內(nèi)控制度不全,造成連年虧損,1999年12月吉林

17、四平金信城市信用社發(fā)生嚴重支付危機，人民銀行對金信城市信用社提供緊急貸款救助，支付風險得到暫時化解。金信城市信用社支付風險雖得到化解,但其經(jīng)營狀況沒有得到改善，完全依靠吸收存款和對外欠款維持經(jīng)營，潛在支付危機隨時可能觸發(fā)。2005年10月銀監(jiān)會決定撤銷金信城市信用社。為避免金信城市信用社撤銷引發(fā)區(qū)域性金融風險事件，經(jīng)國務院批準,人民銀行及時發(fā)放再貸款,用于收購金信城市信用社的個人儲蓄存款合法本息。三、建立完善我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出機制的路徑選擇（一）完善銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的相關(guān)法律法規(guī)從立法原則看，一是保障存款人合法權(quán)益原則，將存款人保護放在首位；二是市場化原則，由于處置銀行業(yè)金融機構(gòu)

18、市場退出存在較強的外部性，需要借助政府力量，但政府的介入應適度，須以市場和法律為基礎(chǔ)，處置過程要體現(xiàn)市場手段與行政手段的有效結(jié)合。從立法模式看，無須進行專門的銀行破產(chǎn)立法,以企業(yè)破產(chǎn)法和存款保險條例共同構(gòu)成我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的法律制度。企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的相關(guān)原則和程序可以滿足銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的需要,當務之急是盡快出臺存款保險條例，對銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出過程中的存款人保護，以及進入破產(chǎn)程序之前的風險防范和處置機制等提供更有力的法律保障。從立法內(nèi)容看，要充分考慮我國現(xiàn)有法律體系、金融監(jiān)管體制、銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的特殊性等，在存款保險條例中對以下幾個方面做出明確規(guī)定:存款人保護的范

19、圍和限額，存款賠付的啟動條件,賦予存款保險機構(gòu)代位求償權(quán);賦予存款保險機構(gòu)早期糾正和風險處置職能，明確早期糾正和風險處置的啟動條件、標準和程序；明確存款保險機構(gòu)為法定接管人和清算人,賦予接管人和清算人以充分的法律權(quán)力;風險處置機構(gòu)與監(jiān)管部門、司法機關(guān)的配合銜接等。（二）建立適合我國國情的存款保險制度建立存款保險制度是“防風險、守底線”的重要抓手，是有效防止銀行擠兌的“對癥良藥二當前，我國建立存款保險制度的各方面條件已基本具備,也是推出存款保險制度的好時機。我國存款保險制度應覆蓋所有存款類金融機構(gòu)，實行有限賠付和基于風險的差別費率機制，建立事前積累的基金，具備必要的信息與核查、早期糾正及風險處置

20、等基本職責。一是加強存款人保護，有效防止銀行擠兌。建立存款保險制度，通過宣布明確的法律保障和及時賠付政策，加強對包含個人和企業(yè)在內(nèi)的存款人保護,有效切斷恐慌情緒和風險傳染鏈條，防止個案風險演化為系統(tǒng)性、區(qū)域性風險;二是加強對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場約束，促使其審慎經(jīng)營。建立存款保險制度，實施風險差別費率，通過市場化的經(jīng)濟手段加強對銀行業(yè)金融機構(gòu)盲目擴張和冒險經(jīng)營行為的約束;加強對問題機構(gòu)風險的識別和預警，及時采取早期糾正措施，實現(xiàn)風險的“早發(fā)現(xiàn)”、“早處置”和“少發(fā)生”，防范金融體系風險的積累；三是建立市場化、專業(yè)化處置平臺，快速有序處置風險,降低風險處置成本。建立存款保險制度，綜合運用收購與承接、過橋銀行、經(jīng)營中救助、直接賠付等處置方式,及時化解不同類型的金融風險，實現(xiàn)快速有序的市場退出和靈活的專業(yè)化處置，降低風險處置成本。（三）發(fā)揮現(xiàn)有金融穩(wěn)定機制在銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出中的重要作用一是在存款保險制度建立前，若出現(xiàn)銀行業(yè)金融機構(gòu)進入市