論財政支出法定原則四研究與分析

1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持論財政支出法定原則四四、財政支出法定原則的貫徹建立憲政國家，化解財政風(fēng)險、避免財政危機，維護宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，都有賴于財政支出法定原則在我國的貫徹落實。要使“財政支出法定原則”要和“罪刑法定原則”、“稅收法定原則”一樣深入人心，就必須轉(zhuǎn)變財政理念、改革配套制度、完善相關(guān)法律。(一) “納稅人”理念的確立馬克思說：“稅收是喂養(yǎng)政府的奶娘”，換言之，是納稅人養(yǎng)活了政府，而不是政府養(yǎng)活了納稅人，納稅人是政府的衣食父母，沒有納稅人，既沒有政府賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)，更沒有政府存在的理由和價值。政府是公民出錢購買公共服務(wù)的供方，為廣大納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是政府最基本的義務(wù)，也

2、是納稅人的基本權(quán)利和要求。納稅人繳納稅款后，自然有權(quán)利監(jiān)督政府，了解稅收、財政真實狀況和收支情況，了解政府為社會發(fā)展所做的籌劃和工作。政府與納稅人之間的關(guān)系也就隨之越來越清晰地被界定。我國處于高度專制下幾千年，蕓蕓眾生早已被馴服成為俯首貼耳的“臣民”，獨立的私人政治地位和經(jīng)濟地位意識一直沒有形成。目前，我國數(shù)以萬億計的稅款是由無數(shù)的企業(yè)和私人交納的，他們還不能被稱為真正的“納稅人”，他們只能被稱為“稅款繳納者”， 因為公共財政制度下的“納稅人”是一個義務(wù)與權(quán)利相一致的概念。在公共財政制度下“納稅人”應(yīng)當享有的權(quán)利主要有：(1)“贊成納稅權(quán)”，稅收和收費從根本上看應(yīng)由納稅人批準;(2)“代表選舉

3、權(quán)”，議會必須由納稅人選舉的代表組成;(3)“政府服務(wù)權(quán)”，政府必須為納稅人服務(wù);(4)“稅款節(jié)儉權(quán)”，政府不準浪費揮霍納稅人的錢。公眾繳納了稅款之后必須擁有這些廣泛權(quán)利，但這一點至今尚未在我國得到廣泛的認同和尊重。公共財政是社會公眾的財政，“納稅人”是公共財政的基礎(chǔ)。沒有納稅人理念的形成，也就沒有真正的公共財政制度的形成。因為如果社會公眾在納稅后不曉得自己作為納稅人應(yīng)享受相應(yīng)的權(quán)利，不明白正是自己的納稅支撐了政府的運作;如果政府官員的觀念仍停留在傳統(tǒng)體制下，認為錢進了國庫就是“國家的錢”，納稅人就管不著了， 可以隨意亂花。那么從支出預(yù)算的確立到撥款的使用，整個過程都將處于“黑箱”狀態(tài)。社會公

4、眾不是真正的“納稅人”，也就很難成為真正的“主人”，政府作為“管家”可以隨心所欲的征集、支配和使用“主人”的財產(chǎn)，這樣的財政從根本上看還不是公共財政。整個社會尤其是政府官員納稅人理念的形成，是公共財政制度真正建立的基礎(chǔ)，也是財政支出法定原則得以貫徹落實的基礎(chǔ)。(二)現(xiàn)行相關(guān)制度的改革1、政府預(yù)算制度的改革應(yīng)當說，近年來政府預(yù)算制度的各項改革，在基本方向和總體制度框架的設(shè)計上，都是符合公共財政基本要求的，但也存在種種問題，針對這些問題，目前應(yīng)從幾個方面著手，繼續(xù)推進目前正在進行的各項改革。首先，人大和政府本身的改革。公眾通過人大來行使對政府收支的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是整個財政制度公共化的核心，所以要

5、真正落實憲法賦予的各級人大權(quán)力機構(gòu)的地位。同時，政府機構(gòu)也應(yīng)當順應(yīng)預(yù)算制度的要求進行改革。財政部門作為具體執(zhí)行政府收支活動的職能部門，應(yīng)當在改革中逐步形成提前編制政府預(yù)算的能力，全面提高科學(xué)詳細編制預(yù)算的技術(shù)能力，改善自己執(zhí)行政府預(yù)算的能力，同時配合好審計部門的審核監(jiān)督，提高自己編制政府決算的能力和水準。其他政府機構(gòu)也應(yīng)當注意形成與政府預(yù)算的編制和執(zhí)行等相配合的能力，預(yù)算的編制需要計劃和統(tǒng)計等部門的配合，預(yù)算的執(zhí)行需要審計等部門的配合。這些機構(gòu)應(yīng)進行機構(gòu)組織與工作方式的改革，提高工作能力，為政府預(yù)算草案的提起、編制、執(zhí)行和監(jiān)督等提供基礎(chǔ)性的條件。其次，進一步落實部門預(yù)算改革。盡早將所有的政府財

6、力都納入到部門預(yù)算中，改變目前大量政府財力游離于部門預(yù)算之外的狀況。經(jīng)過二十余年的改革，各級人大逐步加強了對預(yù)算的法律控制和監(jiān)督，但另一方面，地方、部門、機構(gòu)和單位濫用新獲得的財權(quán)財力，導(dǎo)致預(yù)算外資金大規(guī)模膨脹，還創(chuàng)造性的出現(xiàn)了制度外資金，形成了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外大致三分天下的財政格局。要消除預(yù)算外和制度外范疇，關(guān)鍵要切實落實“收支兩條線”改革，切斷部門、單位和官員個人與預(yù)算外和制度外的經(jīng)濟利益紐帶，再配合統(tǒng)一計劃的編制，從經(jīng)濟利益上促使這些不正?，F(xiàn)象的消亡。再次，進行預(yù)算編制技術(shù)層面的改革。正常的政府預(yù)算完成的時間，必須是在本預(yù)算年度開始之前?！盀榱四馨磿r通過預(yù)算，準備和通過預(yù)算的程序必

7、須很早就開始，有時編制預(yù)算要在財政年度前整整一年或更早便開始?！?41必須給人大代表充足的審批時間，要真正有效地審議、修改和負責(zé)任地批準政府預(yù)算，至少需要半年以上時間;還應(yīng)當通過改革，建立起在財政年度開始之前，即每年1月1日之前完成政府預(yù)算的審批程序的正式制度，克服目前財政活動存在的數(shù)月沒有法定預(yù)算時段的狀態(tài);要編制“零基預(yù)算”，不以基數(shù)作為分配依據(jù)，主要根據(jù)各部門履行的職責(zé)、發(fā)展目標和人員分配等客觀因素來確定資金使用額度，體現(xiàn)預(yù)算分配的公正、公平和合理;要編制財政風(fēng)險預(yù)算，使之成為政府主動地、有計劃地防范風(fēng)險、確保財政安全的一項基礎(chǔ)性工作。2、財政體制的進一步改革財政支出是龐大復(fù)雜的財政系統(tǒng)

8、工程下的一個子系統(tǒng)，只有從宏觀財政體制上進行改革，才能真正對財政支出這個子系統(tǒng)進行規(guī)范。1994年的分稅制改革取得了很大的成功，但離規(guī)范化的公共財政體制仍有很大的差距，關(guān)鍵是地方各級財政尚未成為真正的一級財政，各級政府所承擔(dān)的職責(zé)尚不明晰，還不能在法律的約束下自主確定自己的稅種和收入，也沒有形成規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，上級政府對于下級政府的赤字還必須彌補，難以真正撒手不管。因此，當前應(yīng)采取以下措施，進一步深化和完善以分稅制為核心的財政體制改革：其一，按照社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求和公共財政原理，明確界定政府的事權(quán)范圍，為建立規(guī)范、穩(wěn)定的分稅制財政體制提供基礎(chǔ)性條件。要真正確立地方一級財政的地

9、位;建立各級政府相對獨立的稅收來源;由市場確立各級政府職能和支出內(nèi)容。其二，要建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度。 42我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革時建立并在近幾年逐步得到完善的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和各項改革的推進，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的財政投入逐步加大：2000年投入800億，2001年投入1000億以上，2002年投入4000億以上，約占當年國民收入的33%。完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內(nèi)容。要進一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標模式，通過增量與存量同時并舉的微調(diào)向目標模式逼近，并適時推進省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。同時要形成包括農(nóng)業(yè)財政轉(zhuǎn)移支付制度、義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度、環(huán)境保護

10、財政轉(zhuǎn)移支付制度和社會保障財政轉(zhuǎn)移支付制度等在內(nèi)的專項轉(zhuǎn)移支付制度。其三，改革相關(guān)支出管理制度。將國庫集中收付的內(nèi)容，從國庫統(tǒng)一支付工資、政府采購資金和重點建設(shè)資金財政直接撥付等，推廣到所有能夠由國庫直接支付錢款的項目上去;完善政府采購制度，政府各部門的各種直接支出，在條件允許的情況下，都要按法律規(guī)定的方式向社會公開競價購買，提高政府支出效率;建立相應(yīng)的陳述和審計制度，確保人大對每項財政支出的真正控制。3、一些地方的改革走在全國前列我國許多改革都是先由地方試點，然后才在全國推廣，星星之火終成燎原之勢。這樣做的好處是既保證了改革的推進，又避免了大范圍內(nèi)社會動蕩。對財政支出領(lǐng)域進行改革，廣東省走在

11、了全國的前列。 43其所代表的方向，為整個國家在該領(lǐng)域的改革提供了良好的范例。2001年，廣東省九屆人大四次會議通過了廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例，以法律的形式來保證人大的預(yù)算監(jiān)督。 44該條例對政府預(yù)算報告所列的“預(yù)算科目”，從原來僅列的“類級收支數(shù)目”擴延到具體運用的三百多個款級、五百多個項級財政資金。2002年1月底至2月初，廣東省政府向人大代表提供了一份長達144頁的省級部門預(yù)算試點單位預(yù)算表，細到政府部門購買一臺電腦的型號、價格，提交的預(yù)算報告也擴展到27個部門。一年后，省政府向人大代表提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605頁的省級部門預(yù)算單位預(yù)算表，從省委辦公廳到省紅十字會，再到一些省

12、直中專學(xué)校，所有報告都詳細到每一個具體項目。在“廣東現(xiàn)象”中最為突出的是深圳市人大的預(yù)算監(jiān)督。1995年，深圳市人大常委會就建立了計劃和預(yù)算監(jiān)督委員會，負責(zé)審查和監(jiān)督政府預(yù)算。市人大設(shè)有預(yù)算委員會，由14位市人大代表組成，他們分別來自法律界、會計界、金融界、工程界和研究機構(gòu)，有4名經(jīng)濟學(xué)碩士，1名法律碩士，這樣的高學(xué)歷強力配備，使監(jiān)督具有專業(yè)保障。每年深圳市召開人代會時，14名委員先通過投票挑選2到4個政府部門，再邀請40名左右的代表和預(yù)算委員會委員，用一天時間對所選出的政府部門的預(yù)算進行專門審議。對需要改進和調(diào)整的地方，提出初步審查意見，該意見具有法律性質(zhì)。作為預(yù)算審查監(jiān)督的自然延伸，200

13、2年深圳市人大還推出“績效審計”，增加了對專項資金的審計。人大不僅要管政府怎么分切財政蛋糕，還得管政府花錢效益。深圳市人大和審計部門密切合作，每年都要對國土資金的收支和使用情況進行審計，并且把審計結(jié)果向人大常委會報告。人大專業(yè)性的監(jiān)督加上強大的審計力量，使得在“陽光預(yù)算”下腐敗成本極高。從人大代表在預(yù)算監(jiān)督中“點頭”、“舉手”到“知道開口向省里要錢”再到“質(zhì)疑某筆資金的安排”;從“看不懂預(yù)算表、聽不懂專業(yè)術(shù)語”到“學(xué)會看懂預(yù)算”再到“對預(yù)算編制方法提出建議”等，這些變化折射出廣東政治文明建設(shè)的進步。當前廣東各級人大預(yù)算監(jiān)督改革已駛?cè)搿吧钏畢^(qū)”，率先實現(xiàn)人大與財政廳實時聯(lián)網(wǎng)，人大代表能及時掌握預(yù)

14、算執(zhí)行情況。從整個國家而言，“預(yù)算門”已經(jīng)推開了一個小縫，門那邊景色迷人，風(fēng)光無限，這扇門再也不會關(guān)上了。 45(三) 相關(guān)法律的完善我國財政支出領(lǐng)域的相關(guān)立法嚴重不足，使財政支出管理混亂無序、問題頻生，阻礙了財政支出法定原則的實現(xiàn)。沒有具體法律制度的支撐和保障，財政支出法定原則只能停留在一個口號上，因此要從如下幾個方面完善相關(guān)法律。1、修改憲法以引導(dǎo)支出目的和范圍西方國家的憲法對財政支出的規(guī)定較為全面和詳細。英國的憲法性文件權(quán)利情愿書(Petition of Right)和權(quán)利法案(Bill of Rights)宣稱：“沒有議會的同意，按王室的特權(quán)來征稅和由王室支配稅收收入，或者較長時間不按

15、議會規(guī)定的程序征稅，這都是非法的。” 46法國人權(quán)宣言第20條規(guī)定：“除公共用途外，不得創(chuàng)設(shè)任何賦稅。一切公民均有權(quán)監(jiān)督稅收的用途和了解其使用狀況?！泵绹鴳椃ǖ?條第9款第7項規(guī)定：“除法律規(guī)定的撥款以外，不得從國庫支撥款項。一切公款收支的定期報告及賬目，應(yīng)及時公布。” 47國會由此專門成立了撥款委員會和預(yù)算委員會，控制著聯(lián)邦政府預(yù)算管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些國家的憲法不僅規(guī)定了“稅收法定”，還規(guī)定了“財政支出法定”，嚴格限制財政支出的用途。隨著社會發(fā)展和學(xué)界研究的深入，我國許多學(xué)者也紛紛提出“財政立憲”的概念，建議規(guī)范財政支出行為，以立憲的形式對政府的財政支出做出明確規(guī)定，明確政府支出集中于公共物

16、品的提供，而不是過多進入市場能夠有效運作的領(lǐng)域，這樣政府才會節(jié)約并規(guī)范支出。有學(xué)者認為有必要修改現(xiàn)行憲法，集中將涉及國家和社會、中央和地方分配關(guān)系等財政法內(nèi)容在憲法中做出規(guī)定，以推進依法治國、依法理財。 48筆者認為，在我國憲法中應(yīng)該明確規(guī)定，公民有權(quán)監(jiān)督國家財政支出并了解其使用狀況;在憲法中明確府與市場之間及政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，為完善分稅制奠定可靠的法律基礎(chǔ)。2、修訂預(yù)算法以適應(yīng)變化了的形勢在形式上，預(yù)算是政府收支對比的計劃表;在實質(zhì)上，預(yù)算首先是納稅人及其代議機構(gòu)控制政府財政活動的機制，是公共權(quán)力對不同主體進行資源分配，是一個制衡結(jié)構(gòu)，是一個民主政治程序。具有獨立財產(chǎn)權(quán)利的納稅人擔(dān)負著國家

17、的財政供應(yīng)，就必然要求控制國家的財政，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，同時用法律保障個人的財產(chǎn)權(quán)利不受政府權(quán)力擴張的侵犯。其次，預(yù)算是現(xiàn)代經(jīng)濟中政府配置資源的機制，是經(jīng)濟體制的一部分。通過政治程序確定的預(yù)算，先決定在公共部門和民間部門之間配置資源的比例，然后決定配置在公共部門的資源規(guī)模的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，因而決定財政配置資源的規(guī)模和方向。再次，預(yù)算是公共利益的實現(xiàn)機制，是平衡社會利益的中樞，因而是公共管理體制的一部分。預(yù)算編制、審議、通過是公共利益的發(fā)現(xiàn)、尋找和確定的過程，預(yù)算執(zhí)行是實現(xiàn)公共利益的過程，而決算審查則是對滿足公共需要狀況的監(jiān)督與檢查。預(yù)算狀況的優(yōu)劣決定著公共需要的滿足程度，也決定

18、著財政活動范圍的界定與選擇。總之，預(yù)算作為公共權(quán)力配置資源的規(guī)則，是公共財政運作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎(chǔ)，其價值核心是民主財政。由于立法時預(yù)見性不夠，預(yù)算法對很多重要的問題只做了原則性規(guī)定，有的規(guī)定已不適應(yīng)現(xiàn)實，需要進行相應(yīng)的修改：預(yù)算須盡可能全面。如果預(yù)算中不包括重大支出，就無法確保資源分配給優(yōu)先項目，也無法保證法律控制和公共責(zé)任制得到實施;未列入預(yù)算的支出額通常具有不確定性和模糊性，增大了出現(xiàn)腐敗和浪費的風(fēng)險。 49應(yīng)當詳細規(guī)定預(yù)算草案編制的基本規(guī)則。細化支出項目，增加透明度，實行“陽光預(yù)算”和績效預(yù)算; 50政府應(yīng)當盡可能披露更為詳細的信息，使每一筆支出項目都成為明白賬;改變

19、“基數(shù)加增長”的方法，采用“零基預(yù)算法”。 51取消預(yù)算支出內(nèi)容中的“經(jīng)濟建設(shè)支出”一項，對確屬于市場本身不能解決又符合公共利益的經(jīng)濟建設(shè)支出，可以包括在“其他支出”里面。因為隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟建設(shè)事項應(yīng)更多的交給市場，政府和財政盡量不要插手。強化預(yù)算法律效力，嚴格控制預(yù)算調(diào)整。由于預(yù)算法對于政府部門調(diào)整預(yù)算缺乏嚴格的限制，使得政府部門頻繁調(diào)整預(yù)算，尤其是肆意增加支出，影響預(yù)算的嚴肅性。增加責(zé)任條款，明確各種違法行為的責(zé)任主體和責(zé)任形式。沒有責(zé)任就無法規(guī)范義務(wù)的履行，預(yù)算法中每一項約束性條款應(yīng)當有對應(yīng)的責(zé)任條款，明確每一個行為主體在違法時應(yīng)當具體承擔(dān)的責(zé)任。3、制定財政支出法和財政監(jiān)

20、督法當前我國財政支出領(lǐng)域立法散亂無序、層次低、效力差，違背了“財政支出法定原則”，客觀上要求加以統(tǒng)一協(xié)調(diào)。不少單行法仍處于行政法規(guī)或更低的層次，法律效力不高，存在許多重疊、交叉的地方，缺乏銜接。因此有必要制定一部財政支出法，對財政支出的原則性問題、重大問題和綜合性問題做出規(guī)定，以統(tǒng)率、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各單行財政支出法律法規(guī)。這樣不僅可以彌補憲法對財政支出重大問題規(guī)定的欠缺，而且可以將憲法與各單行法有效連接起來，將憲法確定的基本原則和精神具體化，使之更具有適用性和操作性。制定財政支付法，可以將支出原則、支出目的、支出決定權(quán)歸屬與運行、支出范圍、支出監(jiān)督和法律責(zé)任等原則性問題加以規(guī)定，這樣即使某些領(lǐng)域沒有立法，也可以直接適用財政支出法，從而可以在一定程度上緩解財政支出立法的空白狀況。財政支出過程中有太多的隨意性，需要加強監(jiān)督。我國應(yīng)制定財政監(jiān)督法，以健全財政監(jiān)督體系，明確財政監(jiān)督主體的設(shè)置、職責(zé)