淺談高速公路管理體制

1、淺談高速公路管理體制    文章標(biāo)題：高速公路管理體制是指高速公路管理機(jī)構(gòu)為確保高速公路順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)而建立的組織制度。我國(guó)的高速公路管理尚處于探索階段，因此，要轉(zhuǎn)變舊的管理觀念，理順管理體制，為連里科學(xué)、合理的管理模式奠定基礎(chǔ)。高速公路管理體制涉及行政隸屬體制、效益核算體制、建設(shè)管理體制、行業(yè)管理體制和交通管理體制等方面。行政隸屬體制：高速公路管理體制按行政隸屬關(guān)系劃分可分為集中管理型、分片管理型和專線管理型3大類型。1、集中管理型：設(shè)置省級(jí)高速公路專門機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。將管理重心放在資金技術(shù)和管理力度比較強(qiáng)的省一級(jí)。這種體制是"條條管理&q

2、uot;，實(shí)行人、財(cái)、物由省級(jí)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，日本、我國(guó)的陜西、遼寧、山西、湖南、安徽等省均采用這種體制。我國(guó)的這些省份在省交通廳領(lǐng)導(dǎo)下，成立了專門從事高速公路管理的高速（或高等級(jí)）公路管理局（或公司），初步形成了高速公路的集中統(tǒng)一管理。2、分片管理型：在省級(jí)交通廳統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按高速公路的不同片區(qū)專門的管理機(jī)構(gòu)，各片區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是相互獨(dú)立的。有關(guān)的矛盾需要由省級(jí)交通主管部門來(lái)協(xié)調(diào)解決。目前，意大利有26家特許公司負(fù)責(zé)約6000公里高速公路的建設(shè)和管理。法國(guó)、意大利等西歐大多數(shù)國(guó)家采用這種體制，我國(guó)的四川省也采用這種體制。3、專線管理型：在省交通廳直接領(lǐng)導(dǎo)下，按高速公路的不同項(xiàng)目分別成

3、立專門的管理機(jī)構(gòu)。每個(gè)項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)間是相互獨(dú)立的。目前，江蘇、廣東、河北、北京、上海、天津等省、直轄市均采用這種體制。例如，首都機(jī)場(chǎng)高速公路有首都高速公路發(fā)展公司負(fù)責(zé)管理。上述3種類型的行政隸屬體制，并非每種體制絕對(duì)理想，而是各自有本身的有利方面和不利方面。集中管理型的有利方面：有利于高速公路特管，有利于各條高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施的銜接、統(tǒng)一，有利于充分發(fā)揮高速公路網(wǎng)的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，有利于減少政府交通主管部門的協(xié)調(diào)工作量。不利方面：在目前情況下，高速公路管理機(jī)構(gòu)與公路主管部門之間的協(xié)調(diào)較為困難。設(shè)置的可能性：在省級(jí)建設(shè)資金有保證時(shí)適用，在高速公路成網(wǎng)時(shí)，或高速公路規(guī)模叫大省適用。分片管理

4、型：有利方面：有利于調(diào)動(dòng)各片區(qū)管理者的積極性，增加片區(qū)間的相互競(jìng)爭(zhēng)；符合現(xiàn)有公路管理體制。不利方面：不利于高速公路特管；不利于發(fā)揮高速公路網(wǎng)的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；不利于各片區(qū)間高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施的銜接、統(tǒng)一。設(shè)置的可能性：地理?xiàng)l件自然分成片區(qū)時(shí)適用。專線管理型：有利方面：有利于調(diào)動(dòng)各條高速公路管理者的積極性，增加各條高速公路間的相互競(jìng)爭(zhēng)；符合現(xiàn)有公路管理體制。不利方面：不利于高速公路特管；不利于發(fā)揮高速公路網(wǎng)的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；不利于各條高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施的銜接、統(tǒng)一。設(shè)置可能性：在高速公路建設(shè)初期或高速公路規(guī)模較小的省適用；在省級(jí)資金不足時(shí)適用。效益核算體制：高速公路管理的核算體制可以

5、分為事業(yè)管理型、企業(yè)管理型和事業(yè)單位企業(yè)化管理型3類。1、事業(yè)管理型：核算方式采用自收自支形式，實(shí)行收支兩條線管理，通行費(fèi)收入全額上交主管部門，養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)根據(jù)年度計(jì)劃由上級(jí)主管部門審批劃撥。北美、西歐等國(guó)家的不收費(fèi)高速公路采用這種體制。這種體制的有利方面：具有較強(qiáng)的幾乎性和行政管理性，較易于體現(xiàn)高速公路管理的政府職能。弊端：行政干預(yù)范圍較大，獨(dú)立行使自主權(quán)限較小。適合于不收費(fèi)高速公路的管理，美國(guó)、俄羅斯等國(guó)采用此體制。2、企業(yè)經(jīng)營(yíng)型：完全采用企業(yè)公司核算方法，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。雖然行政上受上級(jí)單位或董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，但本身是較完善的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。日

6、本、法國(guó)、意大利、西班牙、美國(guó)等國(guó)家的收費(fèi)公路和我國(guó)的北京市、廣東省均采用這種類型。法國(guó)政府1955年頒布法令，將高速公路的建設(shè)、管理工作由國(guó)家委托某些特許公司或私營(yíng)道路投資工業(yè)公司，這些公司均屬混合型經(jīng)濟(jì)公司。這種核算體制的有利方面是：在人事、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)等各方面有較強(qiáng)的獨(dú)立自主權(quán)，較易于在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。弊端：在高速公路管理法規(guī)尚不健全，公民守法意識(shí)較為薄弱的情況下，行使行政權(quán)力，體現(xiàn)政府管理職能方面相對(duì)較弱。適合于高速公路的管理尤其是遠(yuǎn)期適合（日本、法國(guó)、意大利、西班牙、菲律賓、北京、江蘇、廣東）。3.事業(yè)單位企業(yè)化管理型：在機(jī)構(gòu)設(shè)置及經(jīng)費(fèi)使用上基本沿用事業(yè)管理

7、型體制，在財(cái)務(wù)核算上借助公司核算方法的某些優(yōu)勢(shì)，并根據(jù)核算方式的側(cè)重不同，形成準(zhǔn)事業(yè)性或住企業(yè)性的管理。安徽、上海等采用這種類型。起有利方面是：在目前情況下，既便于行使政府職能，又不見(jiàn)于搞活經(jīng)營(yíng)管理。弊      端：近期在很多管理環(huán)節(jié)的銜接上尚不夠完善；與正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革"政企分開(kāi)、事企分開(kāi)"要求相違背。適合與高速公路建設(shè)初期管理。行業(yè)管理體制：高速公路行業(yè)管理是指政府交通主管部門代表政府對(duì)高速公路實(shí)施的一種行政性管理。高速公路行業(yè)是從中央到地方各級(jí)交通主管部門的重要職能之一。高速公路行業(yè)管理的主要內(nèi)容包括：規(guī)劃指導(dǎo)

8、、法規(guī)建設(shè)、監(jiān)督檢查、市場(chǎng)培育、協(xié)調(diào)服務(wù)和加強(qiáng)精神文明建設(shè)等。高速公路行業(yè)管理體制可以分為以下兩類：1、行業(yè)歸口型：1個(gè)省只有1個(gè)公路行業(yè)管理職能機(jī)構(gòu)。由省級(jí)交通主管部門及其派出的公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)管理。該公路管理機(jī)構(gòu)既是一般公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，又是高速公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。法國(guó)的公路局內(nèi)設(shè)有高速公路特許公司監(jiān)理部、高速公路管理局、高速公路養(yǎng)護(hù)處、安全和用戶服務(wù)處等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)管理。其有利方面：符合公路法規(guī)定，較好地理順公路系統(tǒng)內(nèi)高速公路與一般公路之間的管理關(guān)系；有利于執(zhí)法管理。弊端：需要協(xié)調(diào)如行業(yè)管理和運(yùn)營(yíng)管理關(guān)系，否則會(huì)影響到高速公路的特管和效益。設(shè)置的可能性：只要省級(jí)交通主管部門合理確定

9、各單位的管理、監(jiān)督職責(zé)就可以確立（美國(guó)、法國(guó)）。(2)行業(yè)獨(dú)立型：在設(shè)置省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，另行設(shè)置"高速公路管理局"或"高等級(jí)公路管理局"，形成"一省兩局"。高速公路和一般公路的行業(yè)管理分別歸口于兩個(gè)局。其有利方面：有利于高速公路的特管。弊端：不符合公路法規(guī)定，不利于處理好公路系統(tǒng)內(nèi)高速公路與一般公路之間的管理關(guān)系；不利于執(zhí)法管理（陜西、安徽、遼寧、河北、浙江、重慶、江蘇）。建設(shè)管理體制：高速公路管理主要包括建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)管理兩個(gè)階段。高速公路建設(shè)管理體制是指高速公路建設(shè)管理和營(yíng)運(yùn)管理是否由同一管理機(jī)構(gòu)實(shí)施。建設(shè)管理體制可以分為

10、以下兩種：1、建管一體型：從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)到收費(fèi)還貸、養(yǎng)護(hù)、管理等由一個(gè)管理機(jī)構(gòu)管理。法國(guó)的不收費(fèi)高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理均由中央管理局、地方管理局和管理事務(wù)所負(fù)責(zé)。首都高速公路發(fā)展公司也采用這種用體制。其有利方面：有利于精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，有利于降低工程造價(jià)、經(jīng)營(yíng)成本、提高工程質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效益；與集中垂直企業(yè)管理體制相結(jié)合，可以形成極富活力的管理體制；建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理有機(jī)銜接。弊端：不利于建設(shè)、運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段的專業(yè)化管理（美國(guó)、法國(guó)、意大利、菲律賓、陜西）。2、建關(guān)分離型：高速公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)管理由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，建成后由另一專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)還貸和管理。其有利方面：有利于高速公

11、路技術(shù)密集的專業(yè)化管理。弊端：不利于精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)；不利于降低工程造價(jià)經(jīng)營(yíng)成本；建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理易脫節(jié)（日本）。交通管理體制：隨著我國(guó)高速公路的迅速發(fā)展，國(guó)務(wù)院辦公廳（1992）16號(hào)文規(guī)定：“根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，在高速公路管理中，公路及公路設(shè)施的修建、養(yǎng)護(hù)和路政、運(yùn)政管理等，交通管理（維護(hù)交通秩序、保障安全和暢通等）由公安部門負(fù)責(zé)?！币虼?，各地對(duì)高速公路管理的組織機(jī)構(gòu)形式，由省人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，暫不作全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定。公安、交通兩部門要相互支持，大力協(xié)同，把高速公路管理好。據(jù)此，各省都在制定各自的高速公路管理?xiàng)l理或辦法。極大部分交通和公安部門分別組建管理隊(duì)伍，單一執(zhí)法。交通管理體制存在的

12、弊端日益顯現(xiàn)，主要是機(jī)構(gòu)重疊、一事多管、職能交叉、推委扯皮，很難充分體現(xiàn)高速公路管理“集中、統(tǒng)一、高效、特管”的原則。極少部分省對(duì)交通管理體制進(jìn)行了大膽改革，采用“統(tǒng)一管理，綜合執(zhí)法”的管理體制。目前，我國(guó)高速公路交通管理體制主要有以下兩種類型：1、綜合執(zhí)法體制：對(duì)路段的各項(xiàng)行政執(zhí)法由公安部門派出公安干警與交通部門的路政、運(yùn)政人員組建的行政執(zhí)法大隊(duì)實(shí)施綜合執(zhí)法。1994年，重慶市人民政府決定對(duì)成渝高速公路實(shí)施“統(tǒng)一管理，綜合執(zhí)法”的管理體制，6年來(lái)，這種體制的事實(shí)是卓有成效的，交通事故明顯減少，社會(huì)反映良好。減少了執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的矛盾，執(zhí)法管理快捷高效。容易得到各級(jí)政府、公安、司法部門和群眾的支持

13、。信息可以共享。弊端：需要交通警察，路政、運(yùn)政人員間的相互協(xié)同配合（美國(guó)、法國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、重慶、遼寧、廣東）。2、單一執(zhí)法體制：公安部門成立高速公路交通警察隊(duì)獨(dú)立負(fù)責(zé)高速公路的治安管理、交通安全、交通秩序管理和交通事故處理。交通部門高速公路路政人員獨(dú)立負(fù)責(zé)路政、道路清障、救援和發(fā)布交通信息。交通部門運(yùn)政人員獨(dú)立負(fù)責(zé)運(yùn)政管理。公安、交通部門各自設(shè)立交通管理機(jī)構(gòu)，交通警察、路政、運(yùn)政、稽查人員各自單一執(zhí)法。例如上海滬嘉高速公路現(xiàn)有交通、公安兩家獨(dú)立的交通管理機(jī)構(gòu)，即市政工程管理局公路管理處下屬的滬嘉高速公路管理所路政科負(fù)責(zé)路政管理。市公安局下屬的滬嘉交通管理所負(fù)責(zé)交通安全管理。由于沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的交通管理機(jī)構(gòu)，各自為政，執(zhí)行各自的管理辦法，又因?yàn)楣芾磙k法的內(nèi)容、尺度、管理權(quán)限的交叉而相互干擾（