淺析農(nóng)村學校內(nèi)部管理體制存在的問題及政策建議

1、淺析農(nóng)村學校內(nèi)部管理體制存在的問題及政策建議             論文關鍵詞 ：以縣為主  義務教育  內(nèi)部管理體制  創(chuàng)新 論文摘要 ：農(nóng)村義務教育學校 內(nèi)部管理體制發(fā)生 了重大變革，雖然受到以縣為主的教育管理政策的制約，但是宏觀改革與學校 內(nèi)部 改革不可相互替代。義務教育學校 內(nèi)部管理體制暴露 了諸 多問題 若

2、激發(fā)教職 員工工作積極性 、提 高學校 辦學效能，唯有進行體制創(chuàng)新和變革。  從 2003年開始 ，為解決費稅改革后農(nóng)村義務教育經(jīng)費嚴重短缺的局面，中央和省級財政普遍加大了對縣級財政的教育轉(zhuǎn)移支付力度。隨著財權(quán)重心的變化 ，農(nóng)村地 區(qū)的義務教育管理權(quán)限，也由“分級管理”向以縣為主快速過渡。以縣為主的農(nóng)村義務教育管理體制相比此前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的管理體制有了很大改善，但各地在具體實施這一新管理體制時存在諸多問題 。 一、 義務教育學校內(nèi)部管理體制存在的主要問題 學校內(nèi)部管理體制是領導和管理學校

3、的根本制度 ，支配著學校的全部管理工作。管理體制的合理與否，直接關系到學校運行的效率。學校內(nèi)部管理體制涵蓋學校內(nèi)部的領導體制 、管理機構(gòu) 、管理制度 、人事制度和分配制度等I1l，而又以改革難度最大的人事制度和分配制度為主 。目前 ，農(nóng)村義務教育學校內(nèi)部管理體制越發(fā)跟不上教育深度變革的步伐了。  作為教育體制改革的重要組成部分，學校內(nèi)部管理體制的改革主要表現(xiàn)在 ：學校工作運行機制方面實行校長負責制 、教職工崗位責任制；學校工作動力機制方面完善獎懲制度 、實行校內(nèi)結(jié)構(gòu)工資制；在學校工作的保障機制方

4、面完善教育立法。21以縣為主的教育管理體制 ，撤銷了 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 原有的教育機構(gòu) ，成立了 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 中心學校 ，將學校的* 、財權(quán)和事權(quán)上劃縣統(tǒng)一管理。有效的解決了人浮于事的問題，有利于全縣統(tǒng)一運作 ，同時也有利于學校管理者有效的管理學校。然而 ，當前的農(nóng)村義務教育學校內(nèi)部管理體制依然存在很多問題 ，主要表現(xiàn)在以下幾個方面 ：  (一)教師 崗位聘任制和 崗位 負責制尚未完善 一是教師崗位聘任制還不完善，監(jiān)督機制欠缺。這主要表現(xiàn)在教職工的優(yōu)化組

5、合機制尚未完全形成競爭激勵機制的作用受到一定程度的限制，難以實現(xiàn)真正意義上的聘任制；聘任的程序不規(guī)范 ，監(jiān)督機制不健全；落聘人員無法得到妥善安置。同時，學校教職工余缺不均，內(nèi)部教職工比例不合理，一些學校管理人員和后勤人員超編，導致人浮于事，而一些科 目卻教師短缺。貧困地區(qū)的義務教育學校的人力資源的配置非常不合理，邊緣貧困地區(qū)義務教育學校內(nèi)部教師嚴重短缺 ，主要表現(xiàn)在 ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校 緊缺專業(yè) 的科任教師，由縣教育局指定進來的教師有的是非急需專業(yè)的教師或一些不能勝任工作的教師；鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育組撤銷以后，原有的教育組的人員全部分流到各中小學

6、0;，而這部分教師不能勝任教師工作，多數(shù)仍承擔教育行政工作，導致學校行政人員超編嚴重。  二是教師崗位負責制尚未完善，激勵和競爭機制不足。不少學校管理缺乏激勵機制，仍然存在“干多干少、干好干壞一個樣”的現(xiàn)象。目前有些學校在量化考核教師的工作時，僅僅以教師的工作量、學生的考試成績和升學率的高低來評價教師的勞動質(zhì)量、工作績效，這種不全面的評價方式對教師的工作行為產(chǎn)生誤導，不利于教師專業(yè)化的發(fā)展，更有礙于學校的改革。 (二)內(nèi)部分配制度不合理，挫傷教 師的工作積極性 以縣為主體制下 ，義務教育學校的教師工資有了基本保障 ，但各地工資標準不均衡。雖然實行了教師聘

7、任制 ，獎金 的發(fā)放打破了一刀切的慣例，但是各地的工資標準存在差異，有些地區(qū)工資標準并未隨其他行業(yè)的漲幅而做相應的調(diào)整。教師的獎金所占教師收入比例小或幾乎沒有獎金，導致教師工作積極性不高甚至亂收費。這些都對分配制度改革造成了很大的阻力 ，加上領導層求穩(wěn)怕亂 、教職工固守平均等原因，結(jié)構(gòu)工資制在現(xiàn)實中無法取得實質(zhì)性 的突破 ，分配差距難以拉開 ，毋庸置疑，合理配置的教師隊伍、高質(zhì)量的師資水平 、和諧融洽的師生關系均是學校得以良性運轉(zhuǎn)的重要前提 。教 幣的積極性無法得到充分調(diào)動勢必會影響到整個學校的

8、發(fā)展。這種工資分配的怪現(xiàn)象不僅無法調(diào)動教師的工作積極性和創(chuàng)造性，甚至會挫傷廣大教師的積極性 。  更重要的是 ，歷史遺留的拖欠教師工資問題仍懸而未決 。工資上劃到縣以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠教師的工資，縣級部門不愿出資 ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣相互推諉責任 ，都不采取積極措施去解決問題。工資上劃后，教師的工資發(fā)放得到了基本保障 ，縣域內(nèi)教育差距不斷縮小，資源不斷優(yōu)化組合 ，但 是由于經(jīng)費限制 ，學校無法使用經(jīng)濟杠桿對教師進行 獎懲 ，此外 ，在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)縣和部分貧困縣里，某些義務教

9、育學校教育資源相對匱乏 ，不具備實施以縣為主的管理體制的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資仍然不能按時足額發(fā)放 ，教師的積極性和主動性得不到充分地調(diào)動和發(fā)揮，無法實現(xiàn)學校的良性運轉(zhuǎn)。  (三)內(nèi)部管理機構(gòu)設置缺乏活力  我國學校 內(nèi)部管理機構(gòu)設置依然把科層制作為遵循的范式。農(nóng)村義務教育學校內(nèi)部也無一例 外的貫徹著科層制的傳統(tǒng)范式。從縱向分析，我國學校內(nèi)部管理機構(gòu)的設置分為高層、中層和基層三個層次，每個層次都包含著黨 、政、工三大系列的工作。網(wǎng)科層制下的學校內(nèi)部機構(gòu)設置有著明顯特征：層次清晰，管理方式主要是自上而下的貫徹領導意圖；上下級部門溝

10、通交流頻繁 ，黨政領導以下的管理層之間的橫向關聯(lián)性 不強 ；學校內(nèi)部組織系統(tǒng)的分類標準不統(tǒng)一、組織功能定位不明確。其弊端是顯而易見的，不利于學校教育的創(chuàng)造活力和師生的創(chuàng)造性的激發(fā)。農(nóng)村雖然實施以縣為主 的政策，但是并沒有觸動學校內(nèi)部管理機構(gòu)的科層制設置范式，仍然保留著“上級決策，下級執(zhí)行 ；一人指揮 ，眾人行動；統(tǒng)一任務，逐級演繹：套路相似 ，結(jié)構(gòu)雷 同”的運行機制，學校內(nèi)部缺乏自下而上的主動參與性和 自主決策權(quán)。  二、義務教育學校內(nèi)部管理體制革新的政策建議 農(nóng)村義務教育學校內(nèi)部管理體制出現(xiàn)的

11、問題，亟需重構(gòu)義務教育學校內(nèi)部管理體制。在以縣為主的體制下，為了促進學校內(nèi)部管理效能的提高，農(nóng)村義務教育學校需要以校長負責制為核心，積極轉(zhuǎn)變學校 內(nèi)部工作運行機制、拓展內(nèi)部動力機制、完善內(nèi)部保障機制，實現(xiàn) 內(nèi)部管理體制的革新 。  (一)完善學校內(nèi)部人事管理制度  建立優(yōu)化組合的教職工聘任制?？h中小學所有任職教師必須具備相應的教師資格，做到持證上崗，對不具備教師資格的人員及時調(diào)整出教師隊伍。嚴把教師入口關，對新進人員實行“凡進必考”制度 ，做 到考試與考核相結(jié)合。按照公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則逐步建立起“能進能出，能上能下

12、”的新的用人機制和“結(jié)構(gòu)合理，動態(tài)平衡”的格局。所有在編教職工必須在學校內(nèi)部參與崗位競爭，在崗位聘任上，實行低職高聘和高職低聘政策。具體模式或者方案是：二級聘任 ，校長聘任年級組長 ，年級組長聘任教師 ；三級聘任，校長聘任副校長。教導主任，教導主任聘任教研組長，教研組長聘任學科教師；以班主任優(yōu)化組合，校長聘任班主任，班主任聘任學科教師。凡制訂出來的聘任方案一定要經(jīng)過教職工代表大會討論通過 ，體現(xiàn)每個教職工的意志。對于體力、精力和智力都不能適應教育教學的教師，可以讓其離崗，促進學校內(nèi)部教師的循環(huán)流動。  建立并完善教師考核、督查和流動機制。首先應

13、按照教師法的規(guī)定和素質(zhì)教育的要求，制訂科學有效的評估考核辦法和考核指標體系，把考核結(jié)果作為聘任 、獎懲的重要依據(jù)。各級政府要建立和完善與聘任制度相適應的農(nóng)村教師的激勵機制。在教育事業(yè)發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化建設中做出了巨大貢獻的教師，特別是長期工作在貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村教師，應得到全社會的尊重。其次要建立教師督導制度和社會監(jiān)督機制 ，弓導、激勵教師模范的履行職業(yè)道德規(guī)范，確立正確的教育觀念?？h級教育行政部門要加強對本地所有義務教育學校的教師隊伍素質(zhì)的檢測和評估，建立督查和獎懲制度。再次應建立教師流動機制，避免教師的流失。城鎮(zhèn)中小學要選派優(yōu)秀教師到農(nóng)村支教，緩解農(nóng)村教師嚴重短缺問題；選派農(nóng)

14、村學校有發(fā)展?jié)摿Φ那嗄杲處煹匠擎?zhèn)學校學習，培養(yǎng)農(nóng)村骨干教師。最后，學校要建立定期聯(lián)系和反饋制度，聽取家長、社區(qū)和學校校長和教師的意見和建議，接受家長和社會的監(jiān)督。           (二)進一步完善教師工資發(fā)放制度激發(fā)教師工作積極性  首先加大對農(nóng)村義務教育的投入 ，提高農(nóng)村教師的工資待遇。一方面，要完善農(nóng)村教職工工資由縣集中統(tǒng)一管理和發(fā)放的辦法，確保國家統(tǒng)一規(guī)定的工資和津貼按時足額發(fā)放，并做到地方性津補貼發(fā)放與限制機關工作人員一致。另一方面，要積極改善農(nóng)村教師的工資待遇 

15、，在堅持縣財政統(tǒng)一發(fā)放教師工資的制度上，解決好農(nóng)村教師住房公積金問題，縮小與市區(qū)教師的工資差距 ，并逐步建立邊遠農(nóng)村中小學教師生活補貼制度。拓寬社會資金來源的渠道，實行結(jié)構(gòu)工資制獎勵工資制和建立校長基金相結(jié)合的分配制度，使分配制度更趨科學化。實踐證明，采用多位一體的工資發(fā)放制度更加有利于調(diào)動廣大教職工的積極性。  (三)以組織管理為突破 口，創(chuàng)建充滿活力的 內(nèi)部管理模式  革新義務教育學校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)形態(tài)。新世紀，學校 內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)從“金字塔式結(jié)構(gòu)”向“扁平式結(jié)構(gòu)”過渡 。農(nóng)村義務教育學校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也應該逐漸向“扁平式組織

16、結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)化。具體 來說 ，學校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的更新可以從縱向和橫向維度展開。首先 ，學校組織形態(tài)從縱向上要壓縮，改變科層制式的高重心 、層層落地的上下層組織關系。縣級教育行政部門可以將校領導與基層相關部門的負責人一起組成學科教學領導委員會和學生工作委員會。規(guī)定每一位校領導必須深入到某學科和某年級 ，參與一線的教師的學習 、討論 、研究活動 ，深入 到課堂聽課 ，了解教學一線 的狀態(tài)。同時，學校組織形態(tài)也可以從縱向上進行轉(zhuǎn) 化 ；比如 ，可以變革學校傳統(tǒng)的

17、直線式機構(gòu)組織 ，取消中層領導干部的機構(gòu)設置，代之以咨詢機構(gòu)，既可以進行各種決策的商議，又可以提高工作效率，從而提高效能。這種縱向的變革模式 ，可以改變學校內(nèi)部自上而下單向布置任務、自下而上層層聽取匯報的工作方式 ，呈現(xiàn)出學校內(nèi)部組織機構(gòu)扁平化的新形態(tài)。其次 ，學校組織形態(tài)從橫向上要重新整合，形成組織結(jié)構(gòu)扁平化和各組織間關系網(wǎng)絡化的新組織結(jié)構(gòu)形態(tài) 。鑒于學校內(nèi)部中層組織橫向上功能交叉、重復又不溝通的情況，可以將學校中層領導機構(gòu)統(tǒng)整成若干新機構(gòu) ，比如課程教學組、學生工作組、信息技術組和后勤管理組等 。這樣可以實現(xiàn)學校內(nèi)部組織

18、功能的整合和清晰化 。另外，學校還可以對中層職能部門進行合并 ，綜合其各自的基本功能：將教導處、德育處和教科研室合并為一處 ，全面負責落實學校教育、教學和科研等決策和安排，組織實施和完成學校教學、德育、教務、科研、師訓、綜合管理和學生特長發(fā)展等各項工作和任務。  (四)完善學校 內(nèi)部工作保障機制  學校的管理活動，不僅要通過管理人員和管理機構(gòu)，還要通過管理法規(guī)來進行。學校內(nèi)部的規(guī)章制度主要面對教職工和學生。農(nóng)村義務教育學校在進行管理制度革新時，應秉持“依法治教，規(guī)范管理”的原則 ，兼顧縣級部門監(jiān)督管理和學校自主管理的有機結(jié)合

19、 ，逐步減少管理環(huán)節(jié)中“人治”的痕跡，促進學校管理的制度化、規(guī)范化和科學化。  加強對學校內(nèi)部管理制度的監(jiān)管力度。以縣為主體制下，義務教育學校的* 、財權(quán)、事權(quán)上移 ，不能只關注人事的調(diào)配、任免等，還要對學校內(nèi)部的具體管理制度進行有效的督查。學校內(nèi)部的管理制度的制訂要符合國家的教育方針 、政策的精神，同時要符合教育原則?？h級教育行政部門應成立監(jiān)管小組 ，對學校內(nèi)部規(guī)章制度制訂的合理性和操作的合法性進 行有效監(jiān)督。縣級教育行政部門成立監(jiān)管小組，應做到工作公開、透明。小組內(nèi)部人員應按照專業(yè)素養(yǎng)、工作作風等標準經(jīng)過嚴格選拔構(gòu)成 ，嚴格執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)利 ，樹立權(quán)威。  學校應從實際出發(fā) ，制訂合理 、有效的管理制度 。學校內(nèi)部管理