PPP合同講解第二部分

1、律師視角ppp項(xiàng)目合同系列談之二“項(xiàng)目范圍”2016-10-12錦天城律師事務(wù)所劉飛合伙人律師筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目范圍條款應(yīng)包含三個(gè)層次的內(nèi)容：（1）政府與社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司，下同）的合作內(nèi)容；（2）標(biāo)的項(xiàng)目的內(nèi)相關(guān)規(guī)定容和范圍；（3）相關(guān)排他性的規(guī)定。相關(guān)法律規(guī)定如下：法律文件項(xiàng)目的范圍條款，用以明確約定在項(xiàng)目合作期 限內(nèi)政府與項(xiàng)目公司的合作范圍和主要合作內(nèi) 容。根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式和具體情況的不同，政府與 PPP項(xiàng)目合同指南（試行），項(xiàng)目公司的合作范圍可能包括設(shè)計(jì)、融資、建 以下簡稱“項(xiàng)目合同指南”。設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施或提供某項(xiàng)公共服務(wù)等。通常上述合作范圍是排他的，即政府在項(xiàng)目合 作

2、期限內(nèi)不會(huì)就該P(yáng)PP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的全部或 部分內(nèi)容與其他任何一方合作。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用 合同指南（2014年版），以下 簡稱“通用合同指南”。項(xiàng)目范圍：明確合作項(xiàng)目的邊界范圍。如涉及 投資的，應(yīng)明確投資標(biāo)的物的范圍；涉及工程 建設(shè)的，應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容；涉及提供服務(wù) 的，應(yīng)明確服務(wù)對(duì)象及內(nèi)容等。社會(huì)資本主體承擔(dān)的任務(wù)：明確社會(huì)資本主體 應(yīng)承擔(dān)的主要工作，如項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營、 維護(hù)等。排他性約定：如有必要，可做出合作期間內(nèi)的 排他性約定，如對(duì)政府同類授權(quán)的限制等。政府與社會(huì)資本的合作內(nèi)容于PPP模式的基本原理，筆者認(rèn)為，政府與社會(huì)資本的合作內(nèi)容事實(shí)上即指社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)

3、項(xiàng)目中所應(yīng)承擔(dān)的任（在PPP項(xiàng)目中，政府將其在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域所承擔(dān)的部分職責(zé)讓渡給社會(huì)資本，讓渡的部分即雙方合作的內(nèi)容）。根據(jù)項(xiàng)目 的不同，雙方合作內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的融資、投資、 設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等全部或部分，通常，根據(jù) PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作方式即可基本判斷該項(xiàng)目的總體合作內(nèi)容，如項(xiàng)目合同旨南所述：“以BOT運(yùn)作方式為例，項(xiàng)目的范圍一般包括項(xiàng)目公司生項(xiàng)目合作期限內(nèi)建設(shè)（和設(shè)計(jì)）、運(yùn)營（和維護(hù)）項(xiàng)目并在項(xiàng)目合 乍期限結(jié)束時(shí)將項(xiàng)目移交給政府?！保?dāng)然，對(duì)于上述合作內(nèi)容中各 項(xiàng)工作的承擔(dān)邊界，如前期工作的分工、運(yùn)營維護(hù)的具體形式等還需后續(xù)條款中進(jìn)行詳細(xì)約定。需要強(qiáng)調(diào)

4、的是，出于我國當(dāng)前推行 PPP模式的目標(biāo)，雖然根據(jù)項(xiàng)目具體情況的區(qū)別，項(xiàng)目合作內(nèi)容不盡相同，但“運(yùn)營”始終應(yīng)為PPF項(xiàng)目合作內(nèi)容中不可缺少的一部分，這一要求幾乎在每個(gè)PPP相關(guān)法律文件中均有體現(xiàn)，隱含或明確，比如:法律文件相關(guān)規(guī)定關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府 和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的PPP合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)1 新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投通知，以下簡稱“國辦發(fā)資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平201542 ”。等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù) 績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保 證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資

5、本合作模式操作 指南（試行），以下簡稱“財(cái)金2014113 ”。財(cái)政部關(guān)于組織開展第三批政 府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)一般情況下，項(xiàng)目的運(yùn)營由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé) ， 但在一些PPP項(xiàng)目、特別是公共服務(wù)和公用 設(shè)施行業(yè)下的PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目的運(yùn)營通常 需要政府方的配合與協(xié)助。對(duì)采用BT方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購 安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，不予受理。篩選工作的通知，以下簡稱“財(cái) 金201647 ”顯而易見，在我國當(dāng)前推行的 PPP模式下，PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式可 以是多種多樣的TS7?O、O、RO?等等但無論采用何種 作方式，“ C”都應(yīng)當(dāng)始終存在，也就是說，“ C”是社會(huì)資本在PPI 項(xiàng)目中必須

6、承擔(dān)的職責(zé)、也是ppp項(xiàng)目合作范圍中必有的一部分，且 社會(huì)資本取得項(xiàng)目回報(bào)也應(yīng)當(dāng)與“ C”的好壞即績效考核進(jìn)行掛鉤。 當(dāng)然，具體“ C”指經(jīng)營、維護(hù)、還是僅僅維養(yǎng)？還需進(jìn)一步的討論。二的項(xiàng)范圍和內(nèi)標(biāo)的項(xiàng)目的范圍和內(nèi)容，即指對(duì)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的具體基礎(chǔ)設(shè)施或公共 艮務(wù)項(xiàng)目范圍和內(nèi)容的描述。1、標(biāo)的項(xiàng)目是否可包括非基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的商業(yè)項(xiàng)目？法律文件相關(guān)規(guī)定國辦發(fā)201542圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在公共 服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，并且應(yīng)用PPP模 式的目的為充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大 化。關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作 PPP莫式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)

7、任又適宜 的指導(dǎo)意見，以下簡稱“發(fā)改投市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。 資20142724 ”財(cái)金2014113投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制 靈活、市場化程度較高的 基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù) 類項(xiàng)目，適宜采用PPP模式。艮據(jù)PPP模式的基本概念，PPP是政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施口公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，雙方合作應(yīng)是圍繞公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給展開的，顯而易見，PPP標(biāo)項(xiàng)目也必須存在于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域，而不應(yīng)包含非基礎(chǔ)設(shè)施、非公共服務(wù)類的商業(yè)項(xiàng)目。然而，在部分PPP項(xiàng)目中，部分經(jīng)營性項(xiàng)目被列入到項(xiàng)目合作范 圍中，這主要是根據(jù)發(fā)改投資20142724等PPP法律文件中 關(guān)于可:寸準(zhǔn)經(jīng)

8、營性、非經(jīng)營性PPP項(xiàng)目配置經(jīng)營性資源的規(guī)定。在實(shí)踐操作 中，為增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力、減輕政府付費(fèi)壓力，的確，在PPP項(xiàng)目中進(jìn)行一定商業(yè)項(xiàng)目配比已較為常見，如高速公路、市政道咯項(xiàng)目沿線的廣告經(jīng)營、流域治理項(xiàng)目中沿途的店鋪經(jīng)營及景區(qū)項(xiàng)目中的酒店經(jīng)營等，但筆者認(rèn)為，即使根據(jù)上述規(guī)定及項(xiàng)目需要對(duì)PP 項(xiàng)目配置了一定比例的商業(yè)項(xiàng)目，配比的商業(yè)項(xiàng)目也不應(yīng)作為 PPP項(xiàng) 目合作范圍中的標(biāo)的項(xiàng)目，而應(yīng)作為PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制中配置性、補(bǔ)貼性的經(jīng)營資源的一部分，且該類商業(yè)項(xiàng)目應(yīng)獨(dú)立于 PPP項(xiàng)目合作范 圍中的項(xiàng)目標(biāo)的單獨(dú)進(jìn)行投資、收益的核算。在實(shí)踐中，商業(yè)項(xiàng)目的 配置還應(yīng)注意把握所配置的資源與 PPP項(xiàng)目

9、本身應(yīng)具有關(guān)聯(lián)性、所配 置資源的運(yùn)營管理與 PPP項(xiàng)目本身的運(yùn)營管理應(yīng)具有整體性及便利 性。2的項(xiàng)目是否可包括預(yù)期項(xiàng)目本處所說預(yù)期項(xiàng)目指項(xiàng)目各項(xiàng)前期工作未開展，項(xiàng)目內(nèi)容和實(shí)施時(shí)間 均未可知、尚處于各方預(yù)想階段的項(xiàng)目。其中，前期工作包括建設(shè)項(xiàng) 目前期工作（立項(xiàng)、可研論證等）以及ppp項(xiàng)目本身的前期工作（財(cái) 政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)及實(shí)施方案編制等）兩部分。法律文件相關(guān)規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)法招標(biāo)人米用公開招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公 告。招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱和地址、 招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)、數(shù)量、實(shí)施地點(diǎn)和時(shí)間以及 獲取招標(biāo)文件的辦法等事項(xiàng)。政府米購法實(shí)施條例米購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府米購政11

10、策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。政府向社 會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購 需求征求社會(huì)公眾的意見。除因技術(shù)復(fù)雜或者 性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求 外，米購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。財(cái)金2014113對(duì)于列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng) 按照財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）的 要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可 行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方 案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資 料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。通用合同指南明確合作項(xiàng)目的邊界范圍：如涉及投資的，應(yīng) 明確投資標(biāo)的物的范圍；涉及工程建設(shè)的，應(yīng) 明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容；涉及提供服務(wù)的，應(yīng)明確 服務(wù)對(duì)象和內(nèi)

11、容等。財(cái)金函201647示范項(xiàng)目申報(bào)條件：新建項(xiàng)目應(yīng)已按規(guī)定程序 做好立項(xiàng)、可行性論證等項(xiàng)目前期工作。關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社扎實(shí)做好PPP項(xiàng)目前期工作會(huì)資本合作（PPP有關(guān)工作的通 要加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，充分論證、科學(xué)決策, 知（財(cái)金201632號(hào)）確保合理有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。通過對(duì)上述文件規(guī)定的梳理可以看到，從建設(shè)項(xiàng)目本身的前期工作要 求角度而言，以PPP模式開展的項(xiàng)目的前期工作應(yīng)至項(xiàng)目可研論證階 段，同時(shí)，從PPF項(xiàng)目采購社會(huì)資本的角度而言，PPP項(xiàng)目進(jìn)行采購 時(shí)其需求應(yīng)確定、完整、明確。然而，由于預(yù)期項(xiàng)目并未開展任何建設(shè)項(xiàng)目前期工作， 項(xiàng)目邊界情況 完全不詳，因此無法納入到PP

12、P項(xiàng)目本身的前期工作中進(jìn)行測算及評(píng) 估，而社會(huì)資本方的報(bào)價(jià)也無法包含該等預(yù)期項(xiàng)目。 為實(shí)現(xiàn)將預(yù)期項(xiàng) 目納入項(xiàng)目范圍的目的，僅能在實(shí)施方案和項(xiàng)目合同中對(duì)預(yù)期項(xiàng)目的 合作進(jìn)行原則性的規(guī)定，但是這不僅不符合相關(guān)法律規(guī)定的原意和要 求，還將導(dǎo)致PPP項(xiàng)目具體實(shí)施過程中雙方冗長且艱難的談判協(xié)商， 因此，筆者認(rèn)為將預(yù)期項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目標(biāo)的范圍不僅無據(jù)可依，且 并不適當(dāng)。建議預(yù)期項(xiàng)目在完成相應(yīng)的前期工作后， 參考下述第3條 中關(guān)于“標(biāo)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容變更”的解讀進(jìn)行適當(dāng)約定和操作。3標(biāo)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容是否可以變更 標(biāo)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容的變更可區(qū)分為縮小擴(kuò)大實(shí)質(zhì)性改變多種情形。此處所說標(biāo)的項(xiàng)目范圍變更指 A變

13、為A+B或A-B，而內(nèi)容 變更指A變?yōu)锳+或 A-。PPP標(biāo)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容作為 PPP項(xiàng)目的核 心條件通常不可變更，原因在于，PPP項(xiàng)目均需在明確核心條件的基 礎(chǔ)上依據(jù)招投標(biāo)法或政府采購法進(jìn)行采購選擇社會(huì)資本，而標(biāo)的項(xiàng)目 范圍和內(nèi)容作為PPP項(xiàng)目的核心邊界條件，不論是根據(jù)招投標(biāo)法還是政府采購法，不僅在簽訂PPP合同時(shí)不得變更，且除非出現(xiàn)特殊情形,該種不可更性應(yīng)貫徹項(xiàng)目實(shí)施的始終。但在實(shí)踐操作中，在以下兩種情形下， PPP標(biāo)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容可以做出適當(dāng)?shù)淖兏?(1)PPP標(biāo)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容縮小的情形。雖然范圍和內(nèi)容的縮小勢必將影響整個(gè)項(xiàng)目的投資運(yùn)營規(guī)模、 基于規(guī)模優(yōu)勢下的I攵益水平等，但從合法

14、合規(guī)的角度而言，由于標(biāo)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容縮小仍在原項(xiàng)目范圍內(nèi)，如經(jīng)PPP項(xiàng)目合同各方協(xié)商一致、且經(jīng)政府方 比準(zhǔn)同意的前提下進(jìn)行的標(biāo)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容的縮小變更應(yīng)無法律 障礙。因設(shè)計(jì)變更、法律變更導(dǎo)致的 PPP標(biāo)的項(xiàng)目內(nèi)容的變化。通常PPP項(xiàng)目合同中已對(duì)該種情形進(jìn)行了明確約定， 如該種情 形對(duì)標(biāo)的項(xiàng)目內(nèi)容導(dǎo)致的為非實(shí)質(zhì)性變化， 且變化對(duì)項(xiàng)目投資的影響一定比例范圍內(nèi)，則可直接適用相關(guān)條款進(jìn)行變更。另外，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，若需對(duì)標(biāo)的項(xiàng)目的范圍進(jìn)行擴(kuò)大，對(duì)與原有項(xiàng)目標(biāo)的存在一定的關(guān)聯(lián)性的項(xiàng)目， 可賦予社會(huì)資本一定的 優(yōu)先權(quán)，如符合政府采購法第三一條：“（三）必須保證原有 采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，

15、需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購,添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的”情況下，可以通過單一來源采購的方式選擇原有供應(yīng)商， 而如果超出上述金額，但變更部分與原有部分的確存在技術(shù)或商業(yè)上的不可分割性、必須一體運(yùn)營的情形，也需要獲得適當(dāng)審批后才可通過單一來源采購的方式選擇原有供應(yīng)商，但此項(xiàng)目前并未有明確法律依據(jù)，需與當(dāng)?shù)卣袠?biāo)或政府采購部門進(jìn)行一事一議的溝通。4、投建的標(biāo)的項(xiàng)目是否必須與運(yùn)營的標(biāo)的項(xiàng)目一致?對(duì)PPP項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目而言，社會(huì)資本建設(shè)期投資建設(shè)所形成的項(xiàng)目設(shè)施在進(jìn)入運(yùn)營期后，社會(huì)資本是否需全部進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)？或是否可只對(duì)部分項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)？目前尚未見相關(guān)法律法規(guī) 茨件對(duì)此的明確闡述，

16、但秉持前文所述目前我國推行 PPP項(xiàng)目中“重 運(yùn)營”的基本原則，運(yùn)營維護(hù)應(yīng)與建設(shè)成果相對(duì)接，對(duì)建設(shè)成果進(jìn)行整體運(yùn)營維護(hù)。當(dāng)然，在一些PPP項(xiàng)目中的確存在一些現(xiàn)實(shí)的特殊情況，比如少 量投建內(nèi)容的確不適宜運(yùn)營的情形、投建內(nèi)容中少量內(nèi)容需與PPP項(xiàng)目合作范圍以外的由其它主體進(jìn)行運(yùn)營的內(nèi)容進(jìn)行一體化運(yùn)營的情形，僅在這些特殊情況下，可將這些少量的投資內(nèi)容排除在運(yùn)營標(biāo)的項(xiàng)目的范圍和內(nèi)容之外。此外，也不乏運(yùn)營范圍大于投建范圍的，該 申通常存在于新建項(xiàng)目建成后，將存量項(xiàng)目納入運(yùn)營范圍一并運(yùn)營的情形。法律文件文件規(guī)定項(xiàng)目合同指南通常上述合作范圍是排他的，即政府在項(xiàng)目合 作期限內(nèi)不會(huì)就該P(yáng)PP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的全部或

17、部分內(nèi)容與其他任何一方合作。在米用使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司通 常會(huì)要求在PPP項(xiàng)目合同中增加唯一性條款， 要求政府承諾在一定期限內(nèi)不在項(xiàng)目附件新 1建競爭性項(xiàng)目。通用合同指南如有必要，可做出合作期間內(nèi)的 排他性約定,如對(duì)政府同類授權(quán)的限制PPP項(xiàng)目的排他性分為項(xiàng)目合作范圍本身排他和區(qū)域范圍的排他性約定兩個(gè)層次。1、關(guān)于項(xiàng)目合作范圍本身排PPP項(xiàng)目合作范圍本身的排他性為 PPP項(xiàng)目合同的應(yīng)有之意，作 為PPP項(xiàng)目合同的簽訂雙方，政府方與中選社會(huì)資本就項(xiàng)目范圍內(nèi)的 合作理應(yīng)具有排他性，政府方不得將PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下全部或部分內(nèi) 容與其他任何一方進(jìn)行合作，當(dāng)然，出于強(qiáng)調(diào)和明確之意，通常會(huì)在同

18、對(duì)該等合作范圍本身的排他性進(jìn)行明確約定2、關(guān)于區(qū)域排對(duì)于項(xiàng)入與項(xiàng)用量相關(guān)項(xiàng)政府付費(fèi)的使用量項(xiàng)目和使用者付費(fèi)項(xiàng)目），為保障社會(huì)資本方的預(yù)期收益，通常會(huì)在 PPP項(xiàng)目合同中約定區(qū)域排他條款，社會(huì)資本在該特定區(qū)域內(nèi)對(duì)合作 范圍內(nèi)合作事宜具有排他性權(quán)利。對(duì)于區(qū)域排他中的區(qū)域設(shè)置通常采用兩種方式，一種為明確的四 至范圍；一種則為行政區(qū)域范圍，如以某市/區(qū)/縣的行政區(qū)劃作為項(xiàng) 目合作的區(qū)域范圍。第一種方式范圍明確，無需贅述。第二種方式中 則涉及到未來行政區(qū)劃范圍變更對(duì)項(xiàng)目所產(chǎn)生的影響這一問題。通 常，未來行政區(qū)域范圍擴(kuò)大的，對(duì)擴(kuò)大的區(qū)域類似于前文所述的標(biāo)的 項(xiàng)目范圍的變更，應(yīng)由政府方通過適當(dāng)采購程序重新選擇社會(huì)資本， 但可賦予社會(huì)資本一定的優(yōu)先權(quán)；未來行政區(qū)域范圍縮小的，應(yīng)綜合 考慮項(xiàng)目情況由雙方進(jìn)行協(xié)商，導(dǎo)致社會(huì)資本收益縮減的，政府方應(yīng) 給予相應(yīng)補(bǔ)償。另外，需要注意的是