養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和管理標(biāo)準(zhǔn)

1、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和管理標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類，從承辦主體來(lái)看，分為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、工商注冊(cè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；從具體運(yùn)營(yíng)模式來(lái)看，存在著公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)、民辦民營(yíng)等多種類型。不同屬性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有不同的權(quán)利義務(wù)，適應(yīng)不同的標(biāo)準(zhǔn)和政府補(bǔ)貼。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理中存在的問(wèn)題有：公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位偏差，設(shè)施配置高、服務(wù)好、收費(fèi)低，老年人趨之若鶩；而與此同時(shí)一些地方的基本設(shè)施都無(wú)法保證，造成社會(huì)福利再分配的錯(cuò)位。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)不夠完善，體系不夠成熟，缺乏制度規(guī)范，資金短缺等問(wèn)題突出。公辦機(jī)構(gòu)與民辦機(jī)構(gòu)之間配置的不公平是現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行無(wú)效的主要原因。政府單一供給方式不僅導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不

2、均，而且影響了行業(yè)發(fā)展環(huán)境。在促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理有效性方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)從指標(biāo)化到精準(zhǔn)化，管理從形式化向?qū)嵸|(zhì)化轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能定位需要從老年人的需求及實(shí)際情況出發(fā)，尊重醫(yī)療護(hù)理和衛(wèi)生保健方面的需求， 通過(guò)實(shí)行 “機(jī)構(gòu)老人”之間梯次化的分類入住標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施“補(bǔ)床頭、補(bǔ)人口”相結(jié)合的政策分類措施，提高分類管理的有效性。學(xué)界對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類，要么從機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上著眼，要么從機(jī)構(gòu)的功能上入手，然而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)并不只有一個(gè)，而是多維的，既應(yīng)當(dāng)從供給角度考慮也需要從需求角度入手。此外，分類的目的是為了管理，從提高管理效率出發(fā)，這些問(wèn)題都亟待研究解決。一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是否營(yíng)利決定了

3、運(yùn)營(yíng)主體、服務(wù)對(duì)象、提供服務(wù)的范圍、水平等，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本分類標(biāo)準(zhǔn)。其次，根據(jù)創(chuàng)建主體進(jìn)行分類，可以規(guī)范政府、市場(chǎng)、社會(huì)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理中的行為，理清不同主體在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和管理中的定位，增加多渠道養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給。第三，按照服務(wù)的功能分類，可以依據(jù)老年人不同身體狀況、年齡狀況、家庭狀況及對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的不同需求，定位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能，提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。（一）依據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)利性質(zhì)分類:公益性、非公益性公益性是公共利益性質(zhì)的簡(jiǎn)稱， 公益性組織以謀求社會(huì)效應(yīng)為目標(biāo)，而不以營(yíng)利為目的?？梢?jiàn)是否以營(yíng)利為目的是公益性組織或機(jī)構(gòu)與企業(yè)最大的區(qū)別。需要說(shuō)明的是，不以營(yíng)利為目的并不代表不能營(yíng)利，而是營(yíng)利所得不能用

4、于分配，但可以用于組織的發(fā)展。1公益性機(jī)構(gòu)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。公益性的對(duì)象是社會(huì)全體成員，如同教育、醫(yī)療一樣關(guān)系到公民的身心，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃指出，國(guó)家應(yīng)保障居民基本養(yǎng)老服務(wù)的需求，有條件的地區(qū)可以提供基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，主要針對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難且生活難以自理的失能、半失能65 歲及以上城鄉(xiāng)居民，明確了國(guó)家對(duì)弱勢(shì)老年群體的養(yǎng)老責(zé)任。2非公益類機(jī)構(gòu)面向市場(chǎng)提供各類服務(wù)。并不是所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都具有公益性，這一方面是由我國(guó)國(guó)情所決定的，快速發(fā)展的老齡化進(jìn)程導(dǎo)致需求總量增加，政府負(fù)擔(dān)加重;另一方面是養(yǎng)老需求的多元化導(dǎo)致政府單一供給的模式并不能滿足多元化需求。黨的十八

5、屆三中全會(huì)提出的關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定中指出，未來(lái)改革的方向是“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域亦是如此，上海市“十三五”養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃指出，要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。由于市場(chǎng)的性質(zhì)是追求利潤(rùn)的，所以這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是非公益性的。（二）依據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建主體分類:公辦機(jī)構(gòu)、民辦公助、民辦機(jī)構(gòu)1公辦機(jī)構(gòu)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。 所謂公辦，是由國(guó)家或集體舉辦，不以營(yíng)利為目的，因此屬于公益性。新公共服務(wù)理論指出，政府須向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，我國(guó)政府改革也提倡“小政府大社會(huì)”的理念，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有保障基本養(yǎng)老服務(wù)的職能，其重要性不言而

6、喻。2民辦公助機(jī)構(gòu)屬于公益類，提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。民辦公助的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指政府為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供場(chǎng)地、資金、設(shè)施等投入的機(jī)構(gòu)，不包括稅收、水電煤諸項(xiàng)優(yōu)惠。由于接受了政府的資助，占用了公共資源，因此民辦公助型養(yǎng)老院應(yīng)當(dāng)具有非營(yíng)利性質(zhì)，屬于公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例以及地方政府頒布的文件如上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)本市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見(jiàn)中都提出對(duì)民辦非營(yíng)利登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有不同程度的補(bǔ)貼。3民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于非公益類機(jī)構(gòu)。民辦是指國(guó)家政府以外的組織或個(gè)人作為主體舉辦者，一般在工商部門登記的，遵循市場(chǎng)規(guī)則，自負(fù)盈虧，民辦企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的逐利性決定了它的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是非公益

7、性的。（三 ）依據(jù)功能內(nèi)容及服務(wù)對(duì)象分類:養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓1養(yǎng)老院面向正常或需要輕度照護(hù)的老年人提供集中居住的條件，并具有相對(duì)完整配套的服務(wù)設(shè)施。這類機(jī)構(gòu)的對(duì)象通常生活可以自理或需要?jiǎng)e人一定的幫助。上海市老年照護(hù)等級(jí)評(píng)估要求中對(duì)老年人的照護(hù)等級(jí)分為四類:正常、 輕度、中度、重度，根據(jù)其中各項(xiàng)參數(shù)的描述，正常照顧的對(duì)象是基本可以自理的老人;輕度照護(hù)的對(duì)象是基本可以自理，但需要?jiǎng)e人協(xié)助的老人。通過(guò)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，能夠自理的老年人對(duì)養(yǎng)老院的環(huán)境、設(shè)施、服務(wù)有一定要求，因此養(yǎng)老院的檔次、種類可多元化，以滿足居民不同的需求，這就允許市場(chǎng)力量的進(jìn)入，營(yíng)利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以通過(guò)設(shè)施、服務(wù)的質(zhì)量等市場(chǎng)競(jìng)

8、爭(zhēng)要素來(lái)吸引老年人。2養(yǎng)護(hù)院面向中度、重度失去自理能力的老年人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。養(yǎng)護(hù)院為自理有困難，或者無(wú)自理能力的老年人提供居住、醫(yī)療、保健、康復(fù)和護(hù)理的配套服務(wù)設(shè)施，這種服務(wù)包括一定的特殊技術(shù)護(hù)理。上海市老年照護(hù)等級(jí)評(píng)估要求在各項(xiàng)參數(shù)的基礎(chǔ)上做出認(rèn)定:中度照護(hù)是針對(duì)自理有困難，需要?jiǎng)e人幫助的老人；重度照護(hù)是針對(duì)完全需要?jiǎng)e人幫助，不能自理的老人。中重度照護(hù)老人的身體狀況較差，醫(yī)療護(hù)理尤為重要，因此在資源有限的狀況下，要優(yōu)先在養(yǎng)護(hù)院中實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的方式，設(shè)立醫(yī)療站點(diǎn)，給老年人提供基本醫(yī)療服務(wù)。需要指出的是，養(yǎng)護(hù)院與衛(wèi)生部門管理的護(hù)理院有所不同，護(hù)理院的性質(zhì)是醫(yī)院，具有治療的職能，而養(yǎng)護(hù)院是養(yǎng)老

9、機(jī)構(gòu)，具有集中居住、供養(yǎng)的職能。由于養(yǎng)護(hù)院的投入成本高，收回成本慢，所以企業(yè)可能很少愿意涉足這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所以在市場(chǎng)失靈的狀況下，需要政府、社會(huì)等力量積極介入，即養(yǎng)護(hù)院多數(shù)需要由公益類機(jī)構(gòu)承辦，這也符合我國(guó)政府提出的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非營(yíng)利性的要求，實(shí)現(xiàn)十九大中老有所養(yǎng)的目標(biāo)。3老年公寓面向有自理能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的老年人提供獨(dú)立或半獨(dú)立家居形式的居住建筑，以棟為單位，具有相對(duì)完整的配套服務(wù)設(shè)施，面向的群體是能夠自理并有一定經(jīng)濟(jì)能力的老年人。老年公寓借助養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的形式，老年人購(gòu)買或租賃居住房間或公共設(shè)備的永久使用權(quán)。在日本，這種形式的機(jī)構(gòu)稱為“有料老年公寓”，這種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立在成熟的房地產(chǎn)市場(chǎng)基礎(chǔ)上，屬

10、于中高端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，接近私人物品的性質(zhì)，具有營(yíng)利性，應(yīng)當(dāng)由民辦企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)運(yùn)營(yíng)。然而老年公寓不同于一般的房地產(chǎn)項(xiàng)目，由于其服務(wù)的主要對(duì)象是老年人，因此，許多服務(wù)、配套設(shè)施的配置需要符合老年人的特點(diǎn)和需求，需要政府進(jìn)行監(jiān)管。綜上所述，根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)利與否、創(chuàng)建的主體及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能三個(gè)維度將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為七類（見(jiàn)下頁(yè)表1）。 二、 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的界定老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的需求是多層次的，在建立與之相適應(yīng)的多層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老公共服務(wù)供給體系之前，首先應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的概念進(jìn)行界定。國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃中指出，享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政

11、府的職責(zé)，2011 年我國(guó) 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011 2015）中明確提出通過(guò)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)的功能。上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)上海市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見(jiàn)首次提出了養(yǎng)老基本公共服務(wù)的概念，明確各級(jí)政府在養(yǎng)老基本公共服務(wù)中的定位和主導(dǎo)作用。可以說(shuō)，公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要職能是提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。（一 ）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的對(duì)象由于養(yǎng)老基本公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)的范疇，因此應(yīng)當(dāng)由公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法中規(guī)定政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求。這意味著養(yǎng)老基本公共服務(wù)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是

12、弱勢(shì)老年群體。弱勢(shì)老年群體的確定有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一，經(jīng)濟(jì)困難。需要說(shuō)明的是經(jīng)濟(jì)狀況的判斷不僅僅包括退休金收入，還應(yīng)包括其他財(cái)產(chǎn)收入，如存款、不動(dòng)產(chǎn)、股票等。其二，身體失能。身體狀況的判斷需有專業(yè)的部門對(duì)老年人進(jìn)行身體評(píng)估，如2013 年 2 月上海市發(fā)布了老年照護(hù)等級(jí)評(píng)估要求 ，其中有對(duì)老年人生活自理能力、認(rèn)知能力、情緒行為、視覺(jué)乃至社會(huì)生活環(huán)境進(jìn)行等級(jí)評(píng)估，可參照此評(píng)估結(jié)果，將失能老人界定在中、重度護(hù)理等級(jí)。其三，特殊家庭狀況。 “三無(wú)” “五?！崩先?、孤寡家庭老人以及失獨(dú)老人。中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法中涉及失獨(dú)群體社會(huì)保障的條款為該法的第四章第二十七條“: 獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，

13、其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！保ǘ?）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的范圍及水平我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011 2015） 中指出養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)包括老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和其他類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從養(yǎng)老基本公共服務(wù)的范圍來(lái)看，老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)主要為失能、半失能的老年人提供專門服務(wù)，實(shí)現(xiàn)生活照料、康復(fù)護(hù)理、緊急救援三種功能，此外鼓勵(lì)在老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，使其具有基本的醫(yī)療服務(wù)條件。從養(yǎng)老基本公共服務(wù)水平來(lái)看，基本水平并不是最簡(jiǎn)單的服務(wù)，對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)保障水平的要求有二：一是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，二是保障公民基本的生存和養(yǎng)老需求。（三 ）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的

14、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)機(jī) 構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的對(duì)象是弱勢(shì)老年群體，因此對(duì)弱勢(shì)老 年群體采用成本收費(fèi)法：一是根據(jù)基本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本；二是根據(jù)老人的收入進(jìn)行審查，根據(jù)老年人的經(jīng)濟(jì)狀況確定不同檔次的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位主要區(qū)分一是在機(jī)構(gòu)的性質(zhì)差異上，公益機(jī)構(gòu)主要面向弱勢(shì)群體，提供機(jī)構(gòu)基本養(yǎng)老服務(wù)，采取成本收費(fèi)法；非公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行定位，在服務(wù)范圍上也應(yīng)包括生活照料、康復(fù)護(hù)理、緊急救助，服務(wù)的水平不能低于機(jī)構(gòu)基本養(yǎng)老服務(wù)水平，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，可根據(jù)提供的服務(wù)及市場(chǎng)供需進(jìn)行收費(fèi)，但需要接受政府監(jiān)督，有一個(gè)合理價(jià)格區(qū)間。二是承辦主體上，公辦機(jī)構(gòu)與民辦公助機(jī)構(gòu)的大致功能相似，提供機(jī)構(gòu)基本養(yǎng)

15、老服務(wù)；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是面向市場(chǎng)，滿足多元化需求。三是在功能上，養(yǎng)老院與養(yǎng)護(hù)院面向的對(duì)象不同，主要區(qū)分在老年人的身體狀況上，因此在提供的服務(wù)范圍上，養(yǎng)護(hù)院比養(yǎng)老院多了基本醫(yī)療服務(wù)老年公寓以老年房地產(chǎn)市場(chǎng)為基礎(chǔ)，提供較高檔的、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和配置需符合老年人的心態(tài)及體能特點(diǎn)，接受政府的審核監(jiān)督，七類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體功能分類見(jiàn)上頁(yè)表1。三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的問(wèn)題及原因分析（一 ）當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理中存在的問(wèn)題1部分公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏離了保基本、非營(yíng)利的性質(zhì)。除了工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于非公益性質(zhì)以外，其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均屬于公益性質(zhì)。而事實(shí)上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府直接運(yùn)營(yíng)，在服務(wù)水平及環(huán)境設(shè)施上檔

16、次并不低，收費(fèi)較為低廉，使得公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為眾多老年人理想的養(yǎng)老之地，而一部分真正需要政府保障的弱勢(shì)老年群體的權(quán)益沒(méi)有得到有效保障，也使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)喪失了公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。對(duì)于民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)而言，政府有不同程度的補(bǔ)貼，然而實(shí)際運(yùn)行中由于沒(méi)有有效的價(jià)格監(jiān)督及審計(jì)體系，尤其是民辦非營(yíng)利登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的檔次不同，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，是否有營(yíng)利，營(yíng)利是否用于分配無(wú)法核實(shí)，部分機(jī)構(gòu)檔次高，享受國(guó)家補(bǔ)助，不利于社會(huì)公平，違背了社會(huì)保障的基本職能。2部分機(jī)構(gòu)功能上定位不明偏離了市場(chǎng)需求。上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的名稱有這樣幾類：養(yǎng)老院、頤養(yǎng)院、老年公寓、福利院、敬老院、安養(yǎng)院、協(xié)和頤養(yǎng)院。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的名稱雖然不同

17、，但是在功能上并沒(méi)有特別的差異，除了少數(shù)單位如第三福利院接收有精神問(wèn)題的老年人、第四福利院招收不能自理的老年人，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒(méi)有明確的功能定位，所有老年人都接收，只是在機(jī)構(gòu)內(nèi)部按收養(yǎng)老年人需要照顧的不同分成專門護(hù)理、一級(jí)護(hù)理、二級(jí)護(hù)理、三級(jí)護(hù)理等幾類，實(shí)行分區(qū)管理。通過(guò)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，尤其是民辦機(jī)構(gòu)不愿意招收需要重度護(hù)理的老年人，因?yàn)檫@些老年人多數(shù)為老年癡呆的患者，存在精神上的問(wèn)題，護(hù)理難度較大，而這部分老年人又是給家庭帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老最有需求的，甚至造成社會(huì)隱患的群體。3各類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)組成不夠合理。一種情況是市場(chǎng)類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足。發(fā)達(dá)地區(qū)如香港2011 年的養(yǎng)

18、老機(jī)構(gòu)中，私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占 53310 個(gè)床位，非政府機(jī)構(gòu)提供了22586 個(gè)床位，市場(chǎng)是承辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主體，然后是民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很少。 然而根據(jù)上海市民政局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013 年上海市公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例接近1 1 ， 市場(chǎng)類數(shù)量非常少，僅有2 家，顯然與“市場(chǎng)”起決定作用的理念相違背，不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的壯大。第二種情況是部分高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，入住率低。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老年人多希望居住在環(huán)境設(shè)施一般、收費(fèi)合理、性價(jià)比高的養(yǎng)老院，而高檔養(yǎng)老院收費(fèi)很高，入住率極低。價(jià)格是限制老年人選擇養(yǎng)老院的重要因素，經(jīng)濟(jì)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要組成部分。（二 ）造成養(yǎng)

19、老機(jī)構(gòu)管理問(wèn)題的原因分析1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給方式單一導(dǎo)致養(yǎng)老過(guò)度依賴政府。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中承擔(dān)著主要責(zé)任，在養(yǎng)老服務(wù)上的投入逐年增加，如上海市每百名60 歲及以上老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)由2000 年的1 18 張?jiān)黾拥?013 年的2 9張，但仍然滿足不了居民日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。究其原因，社會(huì)老齡化速度加快自然是首要因素，除此之外就是過(guò)于依賴政府。面對(duì)日益增長(zhǎng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求，政府資源顯得越發(fā)不足。2政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的定位不明導(dǎo)致缺位與越位并存。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，政府承擔(dān)的基本責(zé)任有：一是保障所有弱勢(shì)老年群體的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老職能；二是通過(guò)各種政策、措施對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵(lì)以促進(jìn)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)

20、合理配置；三是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)設(shè)施等實(shí)施監(jiān)督監(jiān)管。然而現(xiàn)實(shí)情況是:兜底功能不完全，未保障所有弱勢(shì)群體;過(guò)度提供高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，影響了市場(chǎng)力量的發(fā)育;監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)單一、籠統(tǒng)，未體現(xiàn)不同類型機(jī)構(gòu)的差異化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。3養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位不清導(dǎo)致未能有效滿足需求。不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展主導(dǎo)功能上并沒(méi)有準(zhǔn)確的市場(chǎng)定位，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也沒(méi)有凸顯自己的特色，而是幾乎千篇一律，或者是盲目追求高檔，與老年人的實(shí)際需求不相符合。四、構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理的體系框架(一)完善政府不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位公共服務(wù)的供給由政府單一供給向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元供給體制轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過(guò)程中，政府的職責(zé)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1明確政府在公辦養(yǎng)

21、老機(jī)構(gòu)中的兜底職能。市場(chǎng)有其自身的缺陷，在市場(chǎng)失靈的時(shí)候需要政府進(jìn)一步履行職責(zé)，主要包括：(1)護(hù)理院的創(chuàng)辦，由于需求大，投入成本高、護(hù)理難度大，很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不愿涉足，所以公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在功能上應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)提供護(hù)理養(yǎng)老服務(wù)；(2)針對(duì)弱勢(shì)老年群體領(lǐng)域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該具有排他傾向，必須由政府“兜底”，向經(jīng)濟(jì)上有困難的老人提供相應(yīng)的服務(wù)。2完善政府在民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的補(bǔ)助、支持及監(jiān)督職能定位。非營(yíng)利社會(huì)力量的注入可以在承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，補(bǔ)充政府力量的不足，也可以增強(qiáng)基本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性和活力，避免以政府為主體承辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在數(shù)量上供不應(yīng)求。政府對(duì)民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能在于一是補(bǔ)助、支持

22、職能。由于民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性，有可能入不敷出，這就需要政府根據(jù)投入成本，增加對(duì)民間非營(yíng)利組織的資金、實(shí)物資助，以保證民間組織的正常運(yùn)營(yíng)；二是監(jiān)督職能。主要包括服務(wù)質(zhì)量評(píng)估、設(shè)施評(píng)估、運(yùn)營(yíng)管理評(píng)估、老人滿意度評(píng)估，還要對(duì)公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本及其補(bǔ)助資金使用的合理性進(jìn)行評(píng)估，以保證組織的合理運(yùn)營(yíng)。3確定政府在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的調(diào)控、指導(dǎo)及監(jiān)督職責(zé)。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步將市場(chǎng)在資源配置中的“基本”作用確定為“決定性”作用，在公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域。政府對(duì)市場(chǎng)的主要職能包括：(1)經(jīng)濟(jì)職能，通過(guò)財(cái)政稅收優(yōu)惠、政策指導(dǎo)等措施，引導(dǎo)培育市場(chǎng)類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展；(2)為了確保

23、市場(chǎng)運(yùn)行通，保證公平競(jìng)爭(zhēng)和公平交易，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益而對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)進(jìn)行管理和監(jiān)督，包括對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)、養(yǎng)老院設(shè)施投入和運(yùn)營(yíng)管理的評(píng)估等。(二)構(gòu)建不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)評(píng)估體系政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)督的有效手段是通過(guò)構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的評(píng)估，在構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要堅(jiān)持共性標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)性標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)1統(tǒng)一公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化配置。公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是基本養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)對(duì)象都是弱勢(shì)老年群體，它提供的養(yǎng)老服務(wù)首先要滿足公平性，即對(duì)同樣入住公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人來(lái)說(shuō)，所享受的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施應(yīng)當(dāng)是大致相同的，所以對(duì)于公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施投入應(yīng)當(dāng)采取標(biāo)準(zhǔn)化的方式。這種標(biāo)準(zhǔn)可參照

24、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的基本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施與服務(wù)要求中對(duì)設(shè)施投入的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。2建立公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的等級(jí)化標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的評(píng)估可采取等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，包括日常照護(hù)、清潔衛(wèi)生、預(yù)防保健、社交娛樂(lè)、人員管理、老年人對(duì)服務(wù)的滿意度等指標(biāo)體系，可根據(jù)提供服務(wù)的程度劃分為三個(gè)檔次:一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的等級(jí)劃分，既可以促進(jìn)公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的有序競(jìng)爭(zhēng)，又能為老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供指南，也為政府實(shí)行監(jiān)督提供了依據(jù)，并與問(wèn)責(zé)、補(bǔ)貼制度相結(jié)合。3構(gòu)建非公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施及服務(wù)的星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系。在非公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，由于其完全遵循市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，因此可參照酒店式星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)市場(chǎng)類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有序競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也可以滿足老年人對(duì)不同等級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的需求。在我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，比如北京、天津、河北等地，但不同的是，這些地區(qū)的星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是面向所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的。本文認(rèn)為在公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中不宜采用星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的劃分，這是由其性質(zhì)決定的，因此建議僅在非公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中實(shí)行，遵