自然壟斷行業(yè)規(guī)制的理論與改革

1、自然壟斷行業(yè)規(guī)制的理論與改革一、自然壟斷行業(yè)規(guī)制的理論根底對于自然壟斷的定義，學(xué)術(shù)界的看法比較一致，一般認(rèn)為“所謂自然壟斷性，是指由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、范圍經(jīng)濟(jì)效益，使提供單一物品和效勞的企業(yè)或結(jié)合起來提供多數(shù)物品和效勞的企業(yè)形成一家公司壟斷或極少數(shù)企業(yè)寡頭壟斷的概率很高。我們把這種由于技術(shù)理由或特別的經(jīng)濟(jì)理由而成立的壟斷或寡頭壟斷，稱為自然壟斷或自然寡頭壟斷。自然壟斷與行為壟斷是與微觀規(guī)制從廣義上看，微觀規(guī)制是政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)相聯(lián)絡(luò)的壟斷。由于維持壟斷可在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上到達(dá)更高效率的構(gòu)造因素，所以要通過參加規(guī)制來形成和維持壟斷，通過價(jià)格規(guī)制和其他規(guī)制手段來防止壟斷下的企業(yè)在

2、自由決策時(shí)所產(chǎn)生的不良經(jīng)濟(jì)后果。因此，某些特定的產(chǎn)業(yè)具有的自然壟斷性就成為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的根本根據(jù)。政府的微觀規(guī)制是為了彌補(bǔ)和矯正市場失靈以確保稀缺資源的有效配置。自然壟斷就是市場失靈的表現(xiàn)之一。雖然有不少國家在政策上允許壟斷在一定程度上存在。但在壟斷條件下，任何組織都有可能喪失追求本錢最小化與效益最大化的才能，從而破壞帕累托最優(yōu)的資源配置。經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)指明了壟斷帶來的四個(gè)主要問題，即產(chǎn)量受到限制、管理松懈、不大關(guān)心研究與開發(fā)以及由尋租行為所產(chǎn)生的利潤消耗。種種理由，使各國在處理自然壟斷問題上，大都對自然壟斷企業(yè)主要是水、電、煤氣等公用企業(yè)的進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資等方面進(jìn)展規(guī)制。政府的顯著特性對全

3、體社會(huì)成員的普遍性和強(qiáng)迫力使政府在糾正自然壟斷上具有某些明顯優(yōu)勢。第一，政府可通過行使征稅權(quán)和制止權(quán)，限制新企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。因?yàn)?，自然壟斷行業(yè)只有一個(gè)企業(yè)消費(fèi)時(shí)才最有效率，新企業(yè)進(jìn)入必然會(huì)增加消費(fèi)本錢和市場風(fēng)險(xiǎn)。第二，政府可通過行使征稅權(quán)和處分權(quán)，減弱或消除自然壟斷行業(yè)因競爭缺乏給消費(fèi)者帶來的或潛在的產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、效勞等方面的問題，強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)職能。第三，政府直接行使征稅權(quán)、制止權(quán)、處分權(quán)等可降低交易本錢。政府在組織費(fèi)用等方面具有一定交易費(fèi)用優(yōu)勢。斯蒂格利茨認(rèn)為，政府對自然壟斷問題有三種不同的解決方法。第一，政府接收某一行業(yè)的所有權(quán)，或?qū)⒃撔袠I(yè)國有化。例如，英國和法國曾對各自國家的電

4、力公司、 公司以及部分公用事業(yè)部門國有化。但是，這種做法存在一些問題。政府通常不是很有效率的消費(fèi)者。被國有化的行業(yè)經(jīng)理們往往缺乏降低本錢和銳意現(xiàn)代化的動(dòng)力，特別是政府愿意在該行業(yè)虧損時(shí)給予補(bǔ)貼的情況下。第二，讓私人企業(yè)經(jīng)營該行業(yè)的同時(shí)對其進(jìn)展管制。美國一般就采取這種做法。原那么上，管制機(jī)構(gòu)試圖將企業(yè)的價(jià)格保持在與被管制企業(yè)投資收益相稱的最低程度上。但是，管制是否有效、是否真正代表了公眾利益，在這點(diǎn)上是有爭議的。政府無論是施行壟斷權(quán)還是授予壟斷權(quán)都應(yīng)慎重。在許多情況下，不但自然性壟斷是存在的，而且政府的法規(guī)制度也存在。假設(shè)政府富有效率，那么就存在自然性進(jìn)入障礙，政府沒有必要用獨(dú)有的特權(quán)去加強(qiáng)這一

5、點(diǎn)。即使廠商的進(jìn)入偶爾導(dǎo)致了重復(fù)消費(fèi)和浪費(fèi)，那么其本錢和潛在競爭所帶來的收益相比肯定要少的多。第三，鼓勵(lì)競爭。盡管完全競爭在自然壟斷的情況下不會(huì)出現(xiàn)，但有限度的競爭總是可以帶來一些好處。在實(shí)際競爭可行的場合下，競爭能抑制較高的壟斷價(jià)格。所獲得的收益不僅會(huì)超過重復(fù)消費(fèi)所造成的卑微本錢，而且還會(huì)超過缺乏協(xié)作所造成的細(xì)微浪費(fèi)。當(dāng)然，也存在著實(shí)際競爭不可行的情況。與實(shí)際競爭相對應(yīng)的潛在競爭的效果也并不樂觀。在70年代后期和80年代，西方許多政府開始相信，不管競爭怎樣不完全，總是比管理更好。于是，放松管制的過程開始了，并產(chǎn)生了一些成果。二、我國政府對自然壟斷行業(yè)規(guī)制的理論微觀規(guī)制與經(jīng)濟(jì)開展程度和市場經(jīng)濟(jì)

6、成熟程度親密相關(guān)。改革開放以來，我國的市場機(jī)制調(diào)節(jié)范圍不斷擴(kuò)大，市場失靈現(xiàn)象逐漸凸現(xiàn)，政府規(guī)制隨之建立并對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮越來越重要的效用。當(dāng)一個(gè)行業(yè)存在自然壟斷，在這種場合，政府的作用就是維護(hù)壟斷、限制進(jìn)入；防止企業(yè)利用其壟斷地位謀取超額利潤，保護(hù)公眾利益。政府通過微觀規(guī)制彌補(bǔ)了市場缺陷，在多方面起到了積極作用。第一，阻止了低效率的非規(guī)模經(jīng)濟(jì)企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，有利于進(jìn)步資本和消費(fèi)的集中度，一定程度上防止了盲目投資、重復(fù)建立，使稀缺的經(jīng)濟(jì)資源得到合理的分配和運(yùn)用。第二，在一定程度上保證了一些公用企業(yè)的產(chǎn)品或效勞不斷供給，抑制了他們?yōu)E用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，制定壟斷價(jià)格、實(shí)行價(jià)格歧視及差異對待，損害消費(fèi)

7、者利益的行為。第三，防止了公用產(chǎn)品或效勞價(jià)格的劇烈波動(dòng)，維護(hù)市場的交易秩序。我國正處于從方案經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，因此，現(xiàn)階段政府的微觀規(guī)制，無論從作用范圍，還是作用程度上來看，都是不成熟的。在自然壟斷性行業(yè)主要有如下的問題：第一，信息不對稱使政府對自然壟斷性行業(yè)的價(jià)格管制形式化，收效不大。被管制者自然壟斷性行業(yè)對其核心技術(shù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及其動(dòng)態(tài)信息的掌握是全面充分的。而施行管制的有關(guān)政府部門對其管制對象的各種信息的理解是片面的。政府希望理解企業(yè)的真實(shí)本錢作為價(jià)格規(guī)制的主要根據(jù)，企業(yè)希望抬高自己的經(jīng)營本錢以獲得有利的政府定價(jià)。這種由追求目的的差異而導(dǎo)致的有關(guān)企業(yè)真實(shí)經(jīng)營本錢的博弈，企業(yè)往往略

8、占上風(fēng)，畢竟企業(yè)比政府更理解自己的經(jīng)營狀況。因此，政府通過大量的調(diào)查、聽證、立法，經(jīng)過眾多部門合法手續(xù)審批才出臺(tái)的所謂的“管制價(jià)格，很可能是不準(zhǔn)確的，甚至是徒有虛名的。價(jià)格管制失靈了。第二，壟斷性行業(yè)依靠壟斷獲得高利潤，內(nèi)無進(jìn)步效率的動(dòng)力，外無參與競爭的壓力。自然壟斷行業(yè)可利用信息不對稱誤導(dǎo)政府調(diào)高管制價(jià)格，以獲得超額利潤，由于我國自然壟斷行業(yè)一般實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制，這種超額利潤能被壟斷者長期穩(wěn)定地獲齲同時(shí)，勞動(dòng)力、技術(shù)、資本、信息等高度壟斷，沒有競爭的刺激、沒有破產(chǎn)的壓力、沒有鼓勵(lì)的動(dòng)力，這些行業(yè)一定程度上技術(shù)停滯、效益低下。長期壟斷使他們效勞產(chǎn)品質(zhì)量低、價(jià)格高，與國際程度差距很大。我國的電

9、信行業(yè)就是一典型案例。當(dāng)然，這其中涉及到行政壟斷，郵電部國家電信總局在其中沒有發(fā)揮應(yīng)用的、積極的作用。第三，由于政企不分，政府規(guī)制難以中立。只要作為規(guī)制者的政府部門不從企業(yè)中獨(dú)立出來，中立地行使規(guī)制職能，平等地對待所有的市場參與者，他們就不可防止地用其掌握的行政權(quán)利維護(hù)本部門、本行業(yè)的利益，就不可防止地歧視新的市場進(jìn)入者。行業(yè)效率低下，官僚作風(fēng)濃重，消費(fèi)者福利受到損害也就不可防止了。更進(jìn)一步說，在這種管制體制下，即使引入了競爭，競爭機(jī)制也不可能有效的發(fā)揮作用。由于信息不對稱使價(jià)格管制失靈，壟斷行業(yè)的高利潤、低效率等問題，西方國家在對自然壟斷性行業(yè)施行規(guī)制中也是存在的。值得提出的是，中國國有經(jīng)濟(jì)

10、的壟斷不是產(chǎn)生于市場競爭，而是行政權(quán)利劃分市場的結(jié)果。至于政企不分，政府身份的重疊，應(yīng)該說是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的中國所特有的。三、政府的改革經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的手段包括價(jià)格規(guī)制、進(jìn)入規(guī)制、投資規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、財(cái)務(wù)規(guī)制等。對自然壟斷的規(guī)制主要有兩種手段：第一是進(jìn)入規(guī)制，通過控制市場中企業(yè)數(shù)目，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益或防止過度競爭，以維護(hù)壟斷。這類規(guī)制主要是通過控制經(jīng)營容許證或特許權(quán)的發(fā)放來施行。第二是有關(guān)企業(yè)產(chǎn)品和效勞定價(jià)的價(jià)格規(guī)制。由于企業(yè)受保護(hù)而處于壟斷地位，政府就有責(zé)任規(guī)定企業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)在社會(huì)福利最大化處定價(jià)。這是從資源有效配置和效勞公平供給觀點(diǎn)出發(fā)，旨在限制具有較強(qiáng)的自然壟斷性的公用企業(yè)制定壟

11、斷價(jià)格、謀取壟斷利潤的行為。但是，價(jià)格規(guī)制存在失靈的情況，這在上文已經(jīng)提到。根據(jù)以往對這一問題的研究，在自然壟斷行業(yè)由于本錢遞減，最好按邊際本錢定價(jià)，但可能使企業(yè)虧損。這時(shí)，政府或者按平均本錢定價(jià)，這樣會(huì)損失一部分經(jīng)濟(jì)福利；或者按邊際本錢定價(jià)，由政府給予一定的補(bǔ)貼。我國政府對自然壟斷行業(yè)的規(guī)制與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家的微觀規(guī)制存在較大差異，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，使政府的規(guī)制步入正軌，可考慮從以下幾方面改革：第一，對于信息不對稱的補(bǔ)償。有時(shí)候，規(guī)制的目的在于降低得到信息的本錢。首先政府設(shè)法提供消費(fèi)者需要的產(chǎn)品的準(zhǔn)確信息，或要求經(jīng)營者提供。當(dāng)然，對于不完全信息并不是簡單地提供更多信息就能

12、解決。當(dāng)人們難以理解產(chǎn)品涉及的技術(shù)數(shù)據(jù)時(shí)，政府需要建立或施行產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或向消費(fèi)廠商發(fā)放消費(fèi)經(jīng)營容許證。因?yàn)?，消費(fèi)者并不都具有評價(jià)不同產(chǎn)品所需的專業(yè)知識(shí)或資料。第二，對規(guī)制者的規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要依靠政府機(jī)關(guān)的法律權(quán)限、容許或認(rèn)可等手段，而政府在施行這些權(quán)利時(shí)，在一定程度上擁有自由裁決權(quán)。當(dāng)政府也是個(gè)自然壟斷性組織時(shí)，有誰、用什么方式來規(guī)制政府？植草益認(rèn)為：建立一個(gè)對作為“法定壟斷者的規(guī)制者的濫用權(quán)限加以限制、監(jiān)視其是否按經(jīng)濟(jì)福利的最大化標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)的體系，是必要的。筆者同意這樣的看法。因?yàn)?，?guī)制者不可防止會(huì)濫用職權(quán)、牟取私利，或出于某一目的維護(hù)某些集團(tuán)利益。斯蒂格利茨提出的解決自然壟斷的方法之一

13、的國有化，就有可能使這些行業(yè)受制于一些政治壓力。第三，政企分開。政企分開作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容似乎經(jīng)常被談到。在政府的微觀規(guī)制上提出，是有特殊意義的。因?yàn)橹挥写蚱埔?guī)制者與被規(guī)制企業(yè)之間的直接利益聯(lián)絡(luò)，才能使規(guī)制機(jī)構(gòu)超然的行使經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的職能，才有可能使之中立的把經(jīng)濟(jì)福利最大化作為原那么，公正廉明，依法規(guī)制。第四，區(qū)分真正的自然壟斷行業(yè)和非自然壟斷行業(yè)，規(guī)制與放松規(guī)制結(jié)合。要使規(guī)制獲得預(yù)期效果，要考慮行業(yè)特性，只有真正的自然壟斷行業(yè)才可考慮施行規(guī)制。因?yàn)閷Ψ亲匀粔艛嘈袠I(yè)的規(guī)制會(huì)抑制有效競爭，導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。規(guī)制與放松規(guī)制都是適應(yīng)自然壟斷行業(yè)不同開展階段要求的產(chǎn)物。對于非自然壟斷行業(yè)這其中

14、也包括自然壟斷行業(yè)中存在的非自然壟斷性業(yè)務(wù)放松規(guī)制后，由于市場機(jī)制發(fā)揮作用的范圍擴(kuò)大，政府的制度供給要及時(shí)跟進(jìn)，保證競爭的公平、公正。值得注意的是，這些年國企改革主要集中在非自然壟斷行業(yè)。在自然壟斷行業(yè)，人們所能感受到的是產(chǎn)品和效勞的收費(fèi)有了較大改善，但價(jià)格規(guī)制的放松并未伴隨進(jìn)入規(guī)制的相應(yīng)放松，行業(yè)的低效率已逐漸凸現(xiàn)。第五，施行鼓勵(lì)性規(guī)制。由于現(xiàn)行的規(guī)制制度不能解決企業(yè)內(nèi)部無效率的產(chǎn)生、規(guī)制關(guān)聯(lián)費(fèi)用的增加、規(guī)制滯后使企業(yè)損失產(chǎn)生、規(guī)制部門的自由裁決權(quán)和尋租本錢的產(chǎn)生，植草益認(rèn)為除了給予企業(yè)進(jìn)步內(nèi)部效率的鼓勵(lì)之外沒有其他對策，稱之為“鼓勵(lì)性規(guī)制。由于我國自然壟斷行業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)和社會(huì)地位決定其實(shí)行壟斷經(jīng)營，在短期內(nèi)無法改變，所以，鼓勵(lì)性規(guī)制結(jié)合中國國情是可以借鑒的。方法包括：第一，特許投標(biāo)制度。即把所給予的事業(yè)特許權(quán)限制在一定期間內(nèi)，在特許期完畢后再由競爭投標(biāo)制給予特定企業(yè)特許權(quán)。第二，區(qū)域間競爭。是將受規(guī)制的全國壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下進(jìn)步自己內(nèi)部效率的一種方式。第三，社會(huì)契約制度。這是規(guī)制部門與被規(guī)制者在修訂收費(fèi)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購電力價(jià)格、建立費(fèi)等簽訂合同，假設(shè)能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的成績好那么給予企業(yè)報(bào)酬，否那么給予處分的方法。第四，價(jià)格