li 第八章 港臺(tái)及國(guó)外土地管理簡(jiǎn)介

港臺(tái)及國(guó)外土地管理簡(jiǎn)介1中國(guó)香港地區(qū)現(xiàn)行土地制度中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行土地制度港臺(tái)土地管理簡(jiǎn)介2第一節(jié)中國(guó)香港地區(qū)現(xiàn)行

土地制度

一、香港地區(qū)的土地所有制《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定：“香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源屬于國(guó)家所有，由香港特別行政區(qū)政府管理、使用、開(kāi)發(fā)、出租或批給個(gè)人、法人或團(tuán)體使用或開(kāi)發(fā)，其收入全歸香港特別行政區(qū)政府支配。”

3二、香港地區(qū)的土地使用制香港土地使用制是土地租用制（Leaseholdsystem）。其特點(diǎn)之一是只租不買斷。政府將土地租給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或其他土地使用者，承租者要支付一筆“地價(jià)”，同時(shí)要簽訂土地契約（俗稱租約）。租約規(guī)定了土地的用途、租用年限和每年應(yīng)繳的地租。

一般而言，租約有效期為75年，租戶可以于租約期滿后續(xù)約75年，但須繳納相當(dāng)于地段租約價(jià)格的金額作為土地補(bǔ)價(jià)。

4三、香港地區(qū)的土地出讓方式香港特區(qū)政府出讓土地的方式有拍賣、招標(biāo)、私人協(xié)議、無(wú)償劃撥和臨時(shí)出租五種。

5四、香港地區(qū)的土地出讓年限香港特區(qū)政府出讓土地的年限因用途而異。

6五、香港地區(qū)的土地契約香港特區(qū)政府作為行政管理者和土地所有者，對(duì)土地的管理主要通過(guò)土地契約來(lái)實(shí)現(xiàn)。香港特區(qū)政府根據(jù)每幅土地的不同情況，在土地契約中規(guī)定了不同的限制條件。土地契約一經(jīng)簽訂，未經(jīng)政府和承租者雙方同意，不得改變。即使土地經(jīng)過(guò)多次轉(zhuǎn)手，最終的承租者也必須遵守最初批地時(shí)的土地契約條款，不得違反，這叫做“認(rèn)地不認(rèn)人”原則。

7土地契約的基本內(nèi)容（1）土地詳情，包括地段號(hào)數(shù)、位置、范圍、面積等。（2）一般條款，是通用性的規(guī)定，如應(yīng)課差餉租值金額、土地契約生效日期、違反契約條款的處置等等。（3）特別條款，主要是根據(jù)每幅地塊的具體情況，規(guī)定不同的容積率、樓宇覆蓋率，以及應(yīng)興建的各種輔助建筑、公用建筑，包括交通、環(huán)境保護(hù)、消防、綠化等方面的設(shè)施和工程。

8六、香港地區(qū)的土地管理機(jī)構(gòu)香港特區(qū)政府的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置序列是司、局、署、處。

9七、香港地區(qū)的土地租稅制度 除了向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商征收的所得稅外，香港特區(qū)政府在土地上的租稅有下列九項(xiàng)： （1）土地批租所收取的一次性地價(jià)； （2）已批租土地續(xù)期的一次性補(bǔ)地價(jià)； （3）改變土地用途的一次性補(bǔ)地價(jià)； （4）批租土地按年收取的象征性地租（也

稱地稅)；10七、香港地區(qū)的土地租稅制度（5）短期臨時(shí)租出土地收取的地租；（6）對(duì)房地產(chǎn)交易征收的印花稅；（7）對(duì)物業(yè)出租向擁有人征收的物業(yè)稅；（8）對(duì)物業(yè)使用人征收的差餉；（9）房地產(chǎn)遺產(chǎn)稅。

11八、香港地區(qū)的土地法律香港土地法律的主要特點(diǎn)是：（1）法律規(guī)定明確、具體，透明度高，便于執(zhí)行和檢查。

（2）不斷修改、補(bǔ)充和完善。香港許多現(xiàn)行法律都是經(jīng)過(guò)了若干次修改，不斷加以完善的。（3）已形成了一套內(nèi)容各不相同，但又彼此銜接，較為完整的土地法律。（4）立法的同時(shí)設(shè)立相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

12第二節(jié)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行土

地制度

一、臺(tái)灣地區(qū)的基本土地制度臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行的土地制度，是“平均地權(quán)”的土地制度，“既非單一的土地公有制，亦非純粹的土地私有制，而是二者之綜合發(fā)展。蓋民生主義土地政策之理想，在于地盡其利，民廣其生，故何種土地之應(yīng)為公有或私有，全視其如何達(dá)成此理想以為斷，是即以公有為宜則公有之，以私有為宜則私有之也?！?3一、臺(tái)灣地區(qū)的基本土地制度“因此，為建立平均地權(quán)的土地制度，農(nóng)地是宜于農(nóng)有（農(nóng)民私有）的，市地是宜于市有（市民公有）的，富源地是宜于國(guó)有（全體國(guó)民公有）的。換言之，農(nóng)地農(nóng)有、市地市有、富源地國(guó)有，系構(gòu)成平均地權(quán)體系的三大要目。”

“平均地權(quán)之實(shí)施方法，即是(A)規(guī)定地價(jià)；(B)照價(jià)征稅；(C)照價(jià)收買；(D)漲價(jià)歸公。四者是相互聯(lián)系，交互為用的?！?4二、臺(tái)灣地區(qū)的土地權(quán)利臺(tái)灣地區(qū)在土地上設(shè)置的權(quán)利有土地所有權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)。土地他項(xiàng)權(quán)包括地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、典權(quán)、耕作權(quán)、租賃權(quán)等七種。

15三、臺(tái)灣地區(qū)的地權(quán)限制（一）禁止私有的土地

（二）礦產(chǎn)不得私有

（三）私有土地面積最高額的限制

（四）私有土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)的限制

（五）土地細(xì)分的禁止

（六）公有土地的管理

（七）外國(guó)人土地權(quán)

16四、臺(tái)灣地區(qū)的土地使用管制總的說(shuō)來(lái)，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地使用管制由都市土地使用管制和非都市土地使用管制兩大類構(gòu)成。17都市土地使用管制是通過(guò)都市土地使用分區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即將都市土地劃分為各種使用分區(qū)，再對(duì)每種分區(qū)規(guī)定不同使用管制事項(xiàng)、性質(zhì)及建筑強(qiáng)度，并通過(guò)建筑管制與工商管理，使其達(dá)到都市整體目標(biāo)。為了防止都市土地使用管制“統(tǒng)”的過(guò)死，抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，當(dāng)局又將彈性管理貫徹到管制的過(guò)程中，創(chuàng)造了一種“有張有弛”的管制模式，具體體現(xiàn)在以下幾方面：18（1）特別使用分區(qū)管制，為特別目的的需要而給予有別于一般土地使用分區(qū)管制的規(guī)定。（2）計(jì)劃單元開(kāi)發(fā)，在以一個(gè)單元為整體開(kāi)發(fā)對(duì)象時(shí)，賦予開(kāi)發(fā)者在規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、土地使用、開(kāi)放空間、設(shè)計(jì)元素等上具有自由度。（3）重疊分區(qū)管制，土地使用要受到兩種規(guī)劃的規(guī)范，其主要對(duì)象是歷史古跡和環(huán)境敏感地，如臺(tái)北市的山線區(qū)，既要受臺(tái)北市土地使用分區(qū)管制規(guī)劃的約束，又要遵守山坡地開(kāi)發(fā)建筑辦法的規(guī)定。19（4）密度分區(qū)管制，通過(guò)群體開(kāi)發(fā)使某一地區(qū)總量控制下的開(kāi)放空間增加。（5）大基地分區(qū)管制，為避免產(chǎn)生郊區(qū)化現(xiàn)象，有效控制密度而提出。（6）積效分區(qū)管制，綜合考慮土地需求條件和自然供給因素，確定土地發(fā)展?jié)摿?。這種都市土地使用管制對(duì)于控制都市發(fā)展密度，排除不當(dāng)土地利用，活潑都市景觀，提高房地產(chǎn)價(jià)值，優(yōu)化居住環(huán)境，節(jié)省政府開(kāi)支有重要作用。20非都市土地使用管制相對(duì)而言更加嚴(yán)格，它在土地使用分區(qū)使用計(jì)劃和土地使用分區(qū)圖的基礎(chǔ)上還要編定各種使用地。土地使用分區(qū)計(jì)劃劃分出各區(qū)土地使用的基本方向和主要用途，包括特定農(nóng)業(yè)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、鄉(xiāng)村區(qū)、森林區(qū)、風(fēng)景區(qū)等，而使用地編定則針對(duì)每一宗地的具體用途加以規(guī)定，例如甲種建筑用地——供農(nóng)業(yè)區(qū)建筑使用者，乙種建筑用地——供鄉(xiāng)村區(qū)內(nèi)建筑使用者，丙種建筑用地——供森林區(qū)、山坡地保育區(qū)及風(fēng)景區(qū)內(nèi)建筑使用者等。一旦擅自違反規(guī)定用途，非法變更土地用途除被處以罰款外，情節(jié)嚴(yán)重還將被判有期徒刑或拘役。所以，一般情況下中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地一經(jīng)編為某種使用地后，即應(yīng)按編定的用途使用，不得再任意變更（因客觀條件變化引起的除外），以達(dá)到編定與管制的目的。21五、臺(tái)灣地區(qū)的地政機(jī)關(guān)臺(tái)灣地區(qū)將土地管理機(jī)構(gòu)習(xí)稱為地政機(jī)關(guān)，全稱是土地行政機(jī)關(guān)。臺(tái)灣地區(qū)《土地法》規(guī)定，“中央”、省、市、縣均應(yīng)設(shè)立專管地政的機(jī)關(guān)。

22六、臺(tái)灣地區(qū)的土地稅制臺(tái)灣地區(qū)對(duì)土地的課稅，主要有地價(jià)稅、田賦、土地增值稅、工程受益費(fèi)、空地稅、荒地稅、不在地主稅。

23國(guó)外土地管理簡(jiǎn)介一、各國(guó)土地制度比較1.以公有制為基礎(chǔ)的土地所有制

采取一個(gè)國(guó)家全體人民或集體共同擁有土地所有權(quán)，具體由國(guó)家（或集體）代表全民擁有屬于全民占有、使用、收益、處分的權(quán)力。如朝鮮、越南、匈牙利等國(guó)。242.以私有制為基礎(chǔ)的土地所有制

土地所有權(quán)可以私有，并允許買賣，土地交易方式和交易價(jià)格由供求關(guān)系決定。主要存在于美國(guó)、日本等國(guó)家。25日本國(guó)家所有(國(guó)家財(cái)產(chǎn)，中央政府管理)：23.7%公共所有(各級(jí)地方政府擁有)：5.6%個(gè)人與法人所有：70.7%美國(guó)私人所有：58%聯(lián)邦政府所有：32%州政府所有：10%互相不能平調(diào)，如確實(shí)需要，相互買賣和租賃。不同地區(qū)，土地所有制狀況并不完全相同，如阿拉斯加州，目前聯(lián)邦政府擁有或控制該州96%的土地。263.由國(guó)家控制的土地所有制土地屬于國(guó)家(皇家)所有,使用土地通過(guò)批租獲得，國(guó)家控制土地最終權(quán)力并獲得大量批租收入。這種土地所有制形式存在于英國(guó)、加拿大、新加坡等國(guó)家。27英國(guó)法律上英王所有個(gè)人、企業(yè)擁有使用權(quán)Freehold自由保有權(quán)(永業(yè)權(quán)),不違反法律法規(guī)情況下,可自由處置,實(shí)際意義的所有權(quán).Leasehold有期限保有權(quán)(業(yè)權(quán)),承租獲得的定期保有全,或稱租賃權(quán).加拿大法律上與英國(guó)同(所有權(quán)屬英王)實(shí)際上與美國(guó)同聯(lián)邦公有:40%省公有:50%私人:10%(肥沃土地)28二、各國(guó)土地管理體制比較1.分層次管理模式以私有制為基礎(chǔ)國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、英國(guó)等。2.統(tǒng)一垂直管理模式主要在土地不足、人多地少國(guó)家或地區(qū)，實(shí)行自下而上統(tǒng)一垂直管理，以加強(qiáng)土地資源保護(hù)和合理利用。如日本、俄羅斯和我國(guó)的香港地區(qū)。3.多部門(mén)管理模式這些國(guó)家一般地處亞洲、非洲和拉丁美洲，國(guó)情復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)建設(shè)處在發(fā)展階段，土地以私有制為基礎(chǔ)。29三、土地管理內(nèi)容和目的比較1.以土地合理利用為目的的綜合土地管理主要發(fā)生在土地資源比較少，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家。政府非常重視對(duì)土地利用過(guò)程的管理，最突出國(guó)家是日本，其次是德國(guó)。2.以土地市場(chǎng)為核心的地籍管理和權(quán)屬管理主要發(fā)生在以土地私有制為基礎(chǔ)，且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，主要通過(guò)對(duì)土地市場(chǎng)交易的管理，來(lái)促進(jìn)土地資源的合理分配和利用，并實(shí)現(xiàn)土地收益再分配。如美國(guó)、加拿大、芬蘭等國(guó)家。30四、土地使用制度和政策（一）海外土地征購(gòu)制度

在私有制國(guó)家，憲法保障土地私人所有權(quán)，但是，為了公共目的，可以根據(jù)法律，采取征購(gòu)方式，使私有土地成為公有土地。31國(guó)外土地征收普遍特點(diǎn)（1）必須為了公共目的，非公共目的不得動(dòng)用征收權(quán)。（2）必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序，借助公示、聽(tīng)證，申訴，審批等手段避免公共權(quán)力濫用。（3）必須參照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)被征地者進(jìn)行合理補(bǔ)償。（4）為了公共利益擴(kuò)大土地公有權(quán)，限制土地私有權(quán)。32

土地征收具有強(qiáng)制性，但是土地征收是有條件的為了公共利益的目的；

“公共利益”通常包括交通建設(shè),公共建筑,軍用目的,公共輔助設(shè)施,公園?運(yùn)動(dòng)場(chǎng)建設(shè)等6個(gè)方面的用途?

必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序；

A.征收土地的公告或通知;B.被征收土地權(quán)利人參與土地過(guò)程的透明程序;C.申訴程序?33必須予以公正補(bǔ)償

A.被征收部分的補(bǔ)償,必須依據(jù)土地的最高和最佳用途,根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償;B.有害或不良影響補(bǔ)償,主要針對(duì)被征收地塊剩余的非征地,因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害;C.干擾損失補(bǔ)償,被征地所有者或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本被征收,因混亂而造成的成本或開(kāi)支補(bǔ)償;D.重新安置的困難補(bǔ)償

34為了社會(huì)公用事業(yè)和社會(huì)公益事業(yè)，各國(guó)普遍建立了土地征購(gòu)制度。由于土地市場(chǎng)的不完全性，政府需要掌握一定的土地宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)。為此各個(gè)國(guó)家普遍建立了土地儲(chǔ)備制度35（二）、土地儲(chǔ)備制度

（1）土地儲(chǔ)備模式依據(jù)各地不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景進(jìn)行選擇

各國(guó)根據(jù)自己獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，選擇了不同的土地儲(chǔ)備模式，都取得了不同程度的成功。明確土地儲(chǔ)備的核心目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向，界定土地收儲(chǔ)范圍。

（2）根據(jù)規(guī)劃指向和市場(chǎng)指向，選擇有增值潛力的土地分期分區(qū)推進(jìn)土地儲(chǔ)備

第一是規(guī)劃指向。新開(kāi)辟的（新拓展的）干線沿線、規(guī)劃中重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域如衛(wèi)星城、規(guī)劃中的物流通道、各個(gè)組團(tuán)及活動(dòng)中心之間的交匯點(diǎn)、擬建的公園、廣場(chǎng)、清水河流周圍及沿線是具有升值潛力的地塊。36第二是市場(chǎng)指向。開(kāi)發(fā)商去尋找那些適合潛在的需求的開(kāi)發(fā)地塊。一般來(lái)說(shuō)，以市場(chǎng)為指向，開(kāi)發(fā)商所選擇儲(chǔ)備的土地，只要達(dá)到一定的回報(bào)率，都可以適量買進(jìn)。由人口移動(dòng)（遷戶）所形成的未來(lái)居住區(qū)，即是一個(gè)典型的未來(lái)增長(zhǎng)點(diǎn)。比如，農(nóng)村人口向城郊結(jié)合部的聚集，外來(lái)人口常住化形成的某村、某城，隨著舊城改造，新開(kāi)辟的成片外遷安置區(qū)，大型產(chǎn)業(yè)基地的建立所吸引的人口聚集，以上這些都是人口指向所決定儲(chǔ)備土地所在地。37（3）土地儲(chǔ)備政策保持彈性，以滿足城市建設(shè)發(fā)展需要

土地儲(chǔ)備政策應(yīng)保持彈性，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，即時(shí)對(duì)土地供應(yīng)的量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以滿足城市建設(shè)發(fā)展需要。（4）土地儲(chǔ)備要有完善的法律體系支撐，保留政府以征用權(quán)、優(yōu)先購(gòu)買權(quán)為代表的強(qiáng)制執(zhí)行力

美國(guó)土地儲(chǔ)備的相關(guān)法律體系：增長(zhǎng)管理、建筑約束、分區(qū)條例、土地細(xì)分條例、歷史古跡區(qū)保護(hù)以及其他財(cái)政、稅務(wù)條例等韓國(guó)土地儲(chǔ)備的相關(guān)法律體系：《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》、《有關(guān)制定及管理開(kāi)發(fā)限制區(qū)域的特別措施法》、《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》、《有關(guān)國(guó)土規(guī)劃及利用的法律》、《韓國(guó)土地公社法》等38（5）土地儲(chǔ)備要優(yōu)先保障公共設(shè)施建設(shè)和城市低收入群體住房建設(shè)等公益性用地需求

法國(guó)：土地儲(chǔ)備核心目標(biāo)是解決城市住房困難問(wèn)題/解決市政設(shè)施不足問(wèn)題；國(guó)家和地方政府投資建設(shè)優(yōu)先發(fā)展區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

韓國(guó)：保證低收入群體居住條件：廉租房建設(shè)、韓國(guó)土地公社以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格采用抽簽或搖號(hào)供應(yīng)住宅用地等，保證國(guó)民居住條件；保障公共設(shè)施用地供應(yīng)：在收購(gòu)國(guó)家公有地后，通常會(huì)在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)中為國(guó)家無(wú)償建設(shè)一定數(shù)量的基礎(chǔ)設(shè)施。39（三）土地用途管制制度

1.加拿大和美國(guó)的土地用途管制制度加拿大和美國(guó)均屬于人少地多的國(guó)家，其中加拿大土地面積約為997萬(wàn)km2，人均耕地2hm2；美國(guó)總面積為937.3萬(wàn)km2，人口密度每平方公里229.2人。兩國(guó)雖然土地資源豐富，但為了防止城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,兩國(guó)都實(shí)行了嚴(yán)格的土地用途管制制度40土地利用規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)加拿大聯(lián)邦政府主要是通過(guò)制定計(jì)劃和政策來(lái)指導(dǎo)聯(lián)邦土地的利用，其土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)主要集中在省以下的地方政府，大致可分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地區(qū)級(jí)和市級(jí)規(guī)劃。國(guó)家級(jí)“土地利用指南”主要是制定聯(lián)邦政府部門(mén)、機(jī)關(guān)在執(zhí)行各自的方針、計(jì)劃和活動(dòng)時(shí)必須遵循的原則，并根據(jù)這些原則由聯(lián)邦政府土地利用委員會(huì)對(duì)部門(mén)用地進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以保證土地資源的合理配置。41省級(jí)規(guī)劃又稱省級(jí)政策宣言，是一種貫徹聯(lián)邦政府《土地利用指南》精神的相對(duì)細(xì)化的政策性和綱領(lǐng)性文件，旨在劃分城市和農(nóng)村地區(qū)的界線，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，提高存量建設(shè)用地的利用率，主要內(nèi)容包括：確定一種能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的土地利用模式；引導(dǎo)有害公共健康和安全的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目遠(yuǎn)離居住區(qū)，從而減少潛在的公共開(kāi)支；保護(hù)自然資源以確保其經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。42地區(qū)級(jí)規(guī)劃即土地利用大綱，它是由地方政府制定，省政府批準(zhǔn)的政策性文件，目的是把省級(jí)政策宣言化為自己的行動(dòng)綱領(lǐng)。在土地利用大綱的指導(dǎo)下，市級(jí)政府就可以編制土地利用分區(qū)管理法即市級(jí)規(guī)劃。與省級(jí)政策宣言和地區(qū)級(jí)土地利用大綱不同，《土地分區(qū)管理法》是法律條文，非常詳細(xì)和具體地對(duì)土地用途、土地承載密度、建筑體積、停車場(chǎng)以及其他有關(guān)土地的利用活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定，而且強(qiáng)制性大，彈性小，能有效控制土地用途方向的轉(zhuǎn)移43加拿大聯(lián)邦政府在實(shí)施土地用途管制時(shí)，運(yùn)用了多樣化的手段。通過(guò)《土地分區(qū)管理法》實(shí)施用途管制，也就是據(jù)此法對(duì)城市按土地的功能和密度進(jìn)行用途分區(qū)，從而保證公共設(shè)施建設(shè)，居民居住環(huán)境改善，交通便利，地價(jià)穩(wěn)定，用地合理；通過(guò)土地分塊控制實(shí)行用途管制，這種手段主要是針對(duì)建成區(qū)以外成片開(kāi)發(fā)土地的用途控制，規(guī)定成片開(kāi)發(fā)的土地必須經(jīng)過(guò)復(fù)雜的審批程序，并上報(bào)圖件以便政府管理；通過(guò)農(nóng)用地的等級(jí)限制變更制度來(lái)實(shí)施用途管制，規(guī)定一、二類農(nóng)地不能改變用途，三、四類農(nóng)地有條件改變用途，五、六、七類農(nóng)地可以改變用途。44美國(guó)土地用途管制起源于民法的地權(quán)限制，是在地權(quán)限制難以盡收合理利用土地之效時(shí)而采取的一種法律手段，其基本內(nèi)涵是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的行使不能給社會(huì)公共利益和他人利益造成危害美國(guó)土地用途管制可分為兩大類，一類是以控制土地使用密度與容積為核心的土地用途管制，一類是以控制城市規(guī)模和保護(hù)農(nóng)地為核心的土地用途管制。45控制土地使用密度與容積，主要是對(duì)建筑物及其布局進(jìn)行管制，例如建筑物及其他構(gòu)筑物的高度、層數(shù)、規(guī)模、建筑線，最小空地率，建筑密度，最小容積率等，這樣綜合考慮建筑物的通風(fēng)、光照、景觀和公共設(shè)施配套建設(shè)，將極大有利于分離工業(yè)區(qū)和居住區(qū)，隔離污染源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境?？刂瞥鞘幸?guī)模和保護(hù)農(nóng)地，是通過(guò)建筑許可的總量管制，實(shí)施分期分區(qū)發(fā)展和設(shè)立發(fā)展管制區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這些措施以量的控制和公共設(shè)施的配置來(lái)引導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用的區(qū)位和時(shí)序，防止了不成熟的土地開(kāi)發(fā)行為；在保護(hù)農(nóng)業(yè)用地上，則是通過(guò)劃定基本的農(nóng)地，實(shí)施稅款優(yōu)惠與減免方案，制定農(nóng)業(yè)區(qū)劃以及購(gòu)買或轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，力求將政府的強(qiáng)制行為和土地使用者的自覺(jué)行為結(jié)合起來(lái)使農(nóng)地得到更有效的保護(hù)。46美國(guó)的土地用途管制制度的實(shí)施途徑也是土地利用規(guī)劃，只不過(guò)土地利用規(guī)劃體系自有其特點(diǎn)。一般地說(shuō)，土地管理的規(guī)劃?rùn)?quán)是屬于州政府的，直接介入地方土地管理工作，要求地方政府在擬定土地使用計(jì)劃、公共設(shè)施建設(shè)及城市發(fā)展方案等必須將州政府的土地管制納入其中，而聯(lián)邦政府不參與地方政府的規(guī)劃與土地管理工作，只是對(duì)聯(lián)邦政府土地的管理負(fù)責(zé)。美國(guó)的土地利用規(guī)劃由州土地利用規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃構(gòu)成。州土地利用規(guī)劃是一種政策性的指導(dǎo)文件，為下級(jí)政府提供政策目標(biāo)。地方土地利用規(guī)劃比較詳細(xì)，是一種實(shí)施性文件，包括作為土地使用憲法的總體規(guī)劃，詳細(xì)直觀標(biāo)明現(xiàn)狀和規(guī)劃方案的官方地圖以及劃分用地性質(zhì)、范圍的分區(qū)規(guī)劃。美國(guó)的土地利用規(guī)劃在制定過(guò)程中，集思廣益，讓政府、專家學(xué)者和公眾共同參與，因此具有很強(qiáng)的可行性和明顯的成效。47美國(guó)土地規(guī)劃利用土地規(guī)劃和城市規(guī)劃一體化沒(méi)有全國(guó)，全州的總體規(guī)劃規(guī)劃由縣，市政府負(fù)責(zé)制定和修改縣，市規(guī)劃之間沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系48

土地利用規(guī)劃法律文件土地利用總體規(guī)劃（COMPREHENSIVEPLANNING）ZONING

（區(qū)劃法）：落實(shí)總規(guī)的工具土地細(xì)分法（SUBDIVISION）49土地所有者私人（公司，個(gè)人）聯(lián)邦政府州政府地方政府（縣，市政府）印第安部落50政府的角色所有者

-規(guī)劃經(jīng)營(yíng)自己的土地；

-作為普通成員參與市場(chǎng)交易合作

管理者

-征稅

-征用：公共目的，公平賠償

-規(guī)劃（警察權(quán)的體現(xiàn)）

側(cè)面控制引導(dǎo)（環(huán)保法律等，財(cái)政機(jī)制）51聯(lián)邦土地管理主要相關(guān)部門(mén)

美國(guó)內(nèi)政部美國(guó)農(nóng)業(yè)部（含國(guó)家林業(yè)服務(wù)局和農(nóng)村發(fā)展局）國(guó)家環(huán)保署美國(guó)住房和城市開(kāi)發(fā)部（資助低收入人購(gòu)房和社區(qū)改造）

美國(guó)交通部（負(fù)責(zé)聯(lián)邦航空，公路，鐵路，海運(yùn)等）美國(guó)國(guó)防部52俄州政府在規(guī)劃管理中的角色

土地所有者：管理州擁有的土地

--州屬土地管理部（州行政機(jī)構(gòu)）

全州土地規(guī)劃體系目標(biāo)制定者

--19個(gè)具有行政法令地位的州土地利用目標(biāo)

認(rèn)可地方政府（縣，市）的總體規(guī)劃53波特蘭市編制規(guī)劃的程序市規(guī)劃局起草綜合規(guī)劃候選方案最初，召開(kāi)各種市民會(huì)議，聽(tīng)取意見(jiàn)由市規(guī)劃委員推薦由義務(wù)市民組成；市長(zhǎng)任命，市議會(huì)通過(guò)；任期四年市議會(huì)通過(guò)州土地保護(hù)開(kāi)發(fā)委員會(huì)批準(zhǔn)專業(yè)規(guī)劃師-公務(wù)員民選官員義務(wù)市民，州長(zhǎng)任命，州議會(huì)通過(guò)州土地保護(hù)開(kāi)發(fā)部提供咨詢專業(yè)人士，公務(wù)員大都市功能規(guī)劃54波特蘭市制定zoning法令的程序市規(guī)劃局根據(jù)綜合規(guī)劃，起草zoning法令市開(kāi)發(fā)服務(wù)局提供意見(jiàn)和建議由市規(guī)劃委員會(huì)推薦市議會(huì)采納通過(guò)，成為法律要想改變符合現(xiàn)行綜合規(guī)劃的區(qū)劃法令，必須先改變現(xiàn)行綜合規(guī)劃許可證發(fā)放的法律依據(jù)55俄州土地糾紛訴訟程序市，縣議會(huì)的決定規(guī)劃或設(shè)計(jì)或歷史保護(hù)等委員會(huì)決定聽(tīng)證官?zèng)Q定

俄勒岡土地上訴委員會(huì)（準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)，三名律師）俄勒岡州上訴法院俄勒岡州最高法院聯(lián)邦最高法院56

日本的土地用途管制日本存在人多地少，土地資源匱乏的情況。日本國(guó)土總面積為37.78萬(wàn)km2，人口1.24億，人均密度達(dá)每平方公里2328.2人。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地保護(hù)的矛盾對(duì)于日本來(lái)說(shuō)就顯得尤為嚴(yán)峻，土地用途管制在土地管理中的核心地位更是不可動(dòng)搖。

57為了從根本上扼制工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來(lái)的城市盲目擴(kuò)張、耕地急劇減少、交通擁擠、環(huán)境惡化等一系列社會(huì)問(wèn)題，日本政府早在1919年便頒布《城市規(guī)劃法》和《市街地建筑物法》，初步確立了土地用途分區(qū)管制制度。之后日本政府又于1952年頒布了《農(nóng)地法》，1969年頒布了《新城市規(guī)劃法》，1970年頒布了《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》，對(duì)土地用途分區(qū)制度作了更為詳細(xì)的規(guī)定58日本的土地用途分區(qū)管制建立在科學(xué)的土地用途區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，所謂“科學(xué)的”就是說(shuō)：首先，該規(guī)劃的基礎(chǔ)資料是通過(guò)認(rèn)真調(diào)查而來(lái)，不僅內(nèi)容全面而且可靠性強(qiáng)；其次，土地用途區(qū)域劃分是將不同用途區(qū)域的特性和各塊土地的具體情況結(jié)合考慮而來(lái)；最后，該規(guī)劃的審批十分嚴(yán)格，既要接受有關(guān)專家的反復(fù)論證，又要聽(tīng)取市民的意見(jiàn)，還要經(jīng)過(guò)各種法定審批程序后才能公布。由于日本全國(guó)的土地分為都市區(qū)域、農(nóng)業(yè)區(qū)域、森林區(qū)域、自然公園區(qū)域和自然保護(hù)區(qū)域，日本的土地用途管制制度也就主要包括農(nóng)地管制制度、城市土地利用規(guī)劃制度、林地保護(hù)制度和空閑土地的管制制度四大部分。

59農(nóng)地管制是依據(jù)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的整治法律和農(nóng)地法對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域中的農(nóng)地加以特殊管制，一方面限制以耕作為目的的農(nóng)用地權(quán)利移動(dòng)和用途轉(zhuǎn)用，保證“農(nóng)地農(nóng)用”，提高農(nóng)用地使用效率；一方面不斷圍海造地，減輕工業(yè)化對(duì)耕地占用的壓力。這樣，日本的耕地面積基本上就能維持平衡。城市土地利用規(guī)劃制度突出強(qiáng)調(diào)合理利用城市土地，防止盲目擴(kuò)張，它根據(jù)《城市規(guī)劃法》把城市規(guī)劃區(qū)分成城市建設(shè)區(qū)和城市調(diào)整區(qū)，城市建設(shè)只允許在城市建設(shè)區(qū)內(nèi)開(kāi)展，而城市調(diào)整區(qū)內(nèi)只允許建住宅或體育場(chǎng)，且審批嚴(yán)格，從而實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃有步驟地發(fā)展城市。林地保護(hù)制度從保護(hù)生態(tài)環(huán)境出發(fā)，指定880萬(wàn)hm2

的林地作為“森林保護(hù)區(qū)”，不得濫砍濫伐，其中60%又被列入“國(guó)家公園”，由國(guó)家享有所有權(quán)，更不能隨意侵占?？臻e土地的管制旨在提高土地利用程度，防止投機(jī)性囤積土地，規(guī)定凡符合空閑地制度中關(guān)于確認(rèn)為空閑地條件的土地，都道府縣知事有權(quán)要求其所有者提出這塊土地的利用處理計(jì)劃，并監(jiān)督其利用方式是否符合規(guī)劃用途。

60日本的土地用途區(qū)域規(guī)定得很詳細(xì)和具體，而且一旦確定其用途后，幾乎不準(zhǔn)變更，就算要變更也必須經(jīng)過(guò)與其決定時(shí)同樣的程序。因此，日本的土地用途管制有效性極強(qiáng)，能在滿足當(dāng)代人生存和發(fā)展需求的同時(shí)為后代人留下一定的余地61為了保護(hù)和合理利用土地資源，這些國(guó)家和地區(qū)都將土地用途管制作為土地管理的核心來(lái)抓，并且都通過(guò)土地利用規(guī)劃來(lái)實(shí)施土地用途管制。同時(shí)，他們普遍比較重視土地使用分區(qū)，尤其是強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)地實(shí)行特殊保護(hù)，而且還賦予土地利用規(guī)劃法律效力，將任何隨意變更土地用途的行為視為違法