上海流動人口問題的應(yīng)對措施

上海流動人口問題的應(yīng)對措施戴軍;白光潤【摘要】上海經(jīng)濟發(fā)展極為迅速，較高的經(jīng)濟發(fā)展水平吸弓|了周邊及內(nèi)地眾多的人口源源不斷流入上海，流動人口問題已成為上海經(jīng)濟建設(shè)中不可避免的問題.上海的流動人口是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢和必要條件，然而現(xiàn)行的管理措施不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要.在對城市生態(tài)場勢與現(xiàn)行戶籍制度關(guān)系分析的基礎(chǔ)上，提出可對不同教育程度、從事不同行業(yè)的人員實行不同的管理制度，并嘗試從觀念、管理制度（留居證制度）、居住、勞務(wù)市場等幾個方面提出了幾點對上海流動人口問題的應(yīng)對措施.【期刊名稱】《上海師范大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版）》【年（卷），期】2003（032）002【總頁數(shù)】6頁（P77-82）【關(guān)鍵詞】流動人口;經(jīng)濟發(fā)展;應(yīng)對措施【作者】戴軍;白光潤【作者單位】上海師范大學(xué)，城市與旅游學(xué)院，上海,200234;上海師范大學(xué)，城市與旅游學(xué)院，上海,200234【正文語種】中文【中圖分類】S332流動人口是相對于常住人口而言的，是指離開了常住戶籍所在地，跨越了一個一定的行政轄區(qū)邊界，在某一地區(qū)滯留一定時間，從事各種活動的人口，以人戶分離為標(biāo)準(zhǔn).上海強大的經(jīng)濟實力、較高的經(jīng)濟發(fā)展水平吸引了周邊及內(nèi)地眾多的人口源源不斷流入上海，流動人口問題已成為上海經(jīng)濟建設(shè)中不可避免的問題.依據(jù)市公安局的暫住人口統(tǒng)計和歷次上海流動人口調(diào)查推算的結(jié)果，20世紀(jì)50年代到2002年流動人口規(guī)模變化如圖1.可以看出，上海流動人口規(guī)模的擴張始于80年代，并且規(guī)模越來越大.圖11955-2000年上海外來流動人口規(guī)模的變化圖1上海流動人口產(chǎn)生的原因及其社會作用1.1人口流動是上海社會經(jīng)濟發(fā)展必然趨勢上海經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，提供了大量的就業(yè)機會，客觀上為流動人口的大量涌入創(chuàng)造了有利條件.浦東的開發(fā)使上海的經(jīng)濟迅速騰飛，成為東部地區(qū)經(jīng)濟實力最為雄厚的城市.現(xiàn)階段的人均國民生產(chǎn)總值已有34547元（2000年），居全國第一位，而全國人均國民生產(chǎn)總值為7078元（2000年），中西部地區(qū)的一些省份還遠(yuǎn)達(dá)不到這一數(shù)字.上海職工的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國大多數(shù)農(nóng)民和其他城市居民的收入.客觀上存在的城市與農(nóng)村，城市與城市之間的經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡造成人們的心理預(yù)期不同，大量人口流向預(yù)期值高的上海.除此以外，上?；A(chǔ)教育設(shè)施完備，師資力量雄厚，擁有眾多的科研機構(gòu)和高等院校，教育水平居全國一流，形成了較好的文化氛圍.服務(wù)設(shè)施完備，交通發(fā)達(dá)，信息靈通，生活環(huán)境較好.這些都形成了較強大的〃拉力”，吸引著其他地區(qū)的人口源源不斷的流入上海.1.2流動人口是上海經(jīng)濟發(fā)展的必要因素上海人口老齡化日趨嚴(yán)重，而經(jīng)濟發(fā)展急需大量的勞動力，使用外來勞動力勢在必行上海從1993年起人口自然增長率已持續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長，正在步入嚴(yán)重老齡化城市行列，后備勞動力資源日益匱乏.調(diào)查顯示，在上海的流入人口中，20-34歲的青年占了一半以上，這是緩解上海人口老齡化趨勢的重要補充，緩和了城市經(jīng)濟發(fā)展與勞動力資源嚴(yán)重不足的矛盾.并且，大量的具有較高文化程度較高技術(shù)水平的高級人才的進(jìn)入，給上海帶來了巨大的社會財富，為上海高新技術(shù)的發(fā)展提供了強大的技術(shù)支持.現(xiàn)階段上海某些行業(yè)和工種勞動力結(jié)構(gòu)性缺員狀況嚴(yán)重，本地居民大都不愿意從事〃苦、臟、累、險、差”的工作，大量的流動人口適時填補了城市勞動力市場中的一些空缺職業(yè)，彌補城市勞動力市場的供需缺口.大量的流動人口繁榮了城市第三產(chǎn)業(yè)，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起著顯著的作用，活躍了市場，擴大了市場容量，方便了市民.大批外地流動人口來滬經(jīng)商，為上海人民提供了必不可少的生活必需品，彌補了國有渠道供給的不足.上海大量的流動人口激發(fā)了社會競爭，提高了城市經(jīng)濟的效率，給本地人口增加了就業(yè)的競爭壓力.在城市各行業(yè)產(chǎn)生激勵作用，增強城市人的危機意識，提高城市經(jīng)濟運行效率.流動人口刺激了城市的供給與需求，繁榮了城市經(jīng)濟，提高總產(chǎn)出.流動人口接受了城市的生活方式，采用了城市的消費模式，一定程度上繁榮了城市經(jīng)濟.當(dāng)然，在肯定外來流動人口給上海所作出的巨大貢獻(xiàn)的同時，也不能否認(rèn)外來流動人口不斷增多，也給上海的城市管理、社會治安、勞動生產(chǎn)等帶來了許多不可忽視的社會問題和負(fù)面效應(yīng).如，給城市社會綜合治理帶來了一系列問題；流動人口中犯罪現(xiàn)象較嚴(yán)重，給城市社會治安帶來一系列問題等等.但不管怎樣，如果缺少了這幾百萬的流動人口，將給上海的經(jīng)濟建設(shè)帶來難以估計的損失.2城市生態(tài)場勢與現(xiàn)行戶籍制度關(guān)系分析2.1城市生態(tài)場勢與人口分析城市存在著區(qū)域生態(tài)場勢.場是物質(zhì)存在的空間形式，勢是描述場的一種量.場的存在是由環(huán)境系統(tǒng)的非均衡所決定的，它導(dǎo)致了物質(zhì)遷移、能量交換和信息傳遞.城市中，由于社會經(jīng)濟條件、教育文化水平、環(huán)境條件等諸多因素在各行業(yè)各層面上的分布不均衡，形成了高低不同層面的區(qū)域生態(tài)場勢，構(gòu)建出不同發(fā)展空間.人的生態(tài)價（生態(tài)價是人自身所擁有的得以維持其生態(tài)位的能力）應(yīng)與區(qū)域所提供的生態(tài)勢相均衡，這樣人口（人才）才處于穩(wěn)定狀態(tài)，城市才可以充分發(fā)展[1].在城市生態(tài)場勢最核心、最高級場勢空間上的是城市產(chǎn)業(yè)中核心的部分，即需要高水平的文化知識、高級管理水平和高新技術(shù)的行業(yè)，這些崗位工作環(huán)境好、經(jīng)濟收入高，由具有高生態(tài)價的高級管理、技術(shù)人員來填充.高科技領(lǐng)頭羊不斷帶動城市經(jīng)濟向前發(fā)展.科技的發(fā)展日新月異、永不停止，人的生態(tài)價的提高追趕不上科技的進(jìn)步，在最核心、最高級的場勢空間上總是出現(xiàn)生態(tài)位空缺，因而城市對高科技人才的需求永遠(yuǎn)不會飽和.城市本身因受人口自身素質(zhì)、教育等原因所限，無法提供與高級生態(tài)場勢層面需求量相均衡的大量的高生態(tài)價人才.城市對這部分人的需求需要不斷地從外部吸納.城市生態(tài)勢從最核心的部分到外圍部分、從最高級層面到最低級層面依次遞減，形成不同的發(fā)展空間，不同空間中的崗位對從業(yè)人員的文化素質(zhì)、科學(xué)素養(yǎng)、技能水平的要求也依次遞減.最低級生態(tài)場勢空間上的是城市產(chǎn)業(yè)中外圍的不需要太多技能、工作條件艱苦的崗位，由低生態(tài)價的人員來填充.由于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，城市原有居民的教育程度、技能水平在不斷提高，導(dǎo)致城市居民的生態(tài)價不斷總體提升，不斷向白領(lǐng)管理階層和熟練的技術(shù)藍(lán)領(lǐng)階層過渡抬升，大量簡單、工作條件艱苦的崗位不斷騰空，需由外來人員去從事.可見，城市生態(tài)場勢中高級層面和低級層面，即核心和外圍是兩個不斷生長的空間，所以城市對具有高生態(tài)價和低生態(tài)價的兩部分人是永遠(yuǎn)需要的，必須有外來人口不斷地、經(jīng)常地填充于這兩個空間，城市才能高速發(fā)展.2.2現(xiàn)行戶籍制度的弊端現(xiàn)行的戶籍制度使得外來人口很難獲得當(dāng)?shù)貞艨?，進(jìn)來者只能以打工的方式暫時留居，得不與城市本身居民同等的待遇，夕卜來人口中的優(yōu)秀者無法長期留下來.而另一方面，某些已得到城市戶口的流動人口，當(dāng)他們自身素質(zhì)已無法適應(yīng)城市工作的需要、他們自身生態(tài)價與城市所提供的生態(tài)勢已不相符時，仍然不愿離開城市.因為若戶口遷出城市，則以后輕易無法再遷入.也就是說現(xiàn)行的戶籍制度實際上是一個屏障，攔住了大量具有與城市生態(tài)勢相適合的生態(tài)價的人員.在這種制度下，外來人口輕易進(jìn)不來、留不下，好不容易留下的又不愿再出去.這一制度阻礙了城市生態(tài)場勢中高低兩端場勢的擴充、發(fā)展.因此要對現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，但又不能完全放開，應(yīng)設(shè)有一定的〃門檻”，只吸納那些具有與城市生態(tài)勢要求相均衡的生態(tài)價的人?設(shè)定的〃門檻”不能絕對化、單一化，這是由以下幾點因素決定的：首先，人的生態(tài)價不一樣，不能盲目地以一條標(biāo)準(zhǔn)衡量；其次，因為城市中存在著不同的場勢，不同場勢對于填充于其中的人員的生態(tài)價要求不同，崗位本身存在著差異；再次，城市本身在不斷往前發(fā)展，不同的發(fā)展階段其生態(tài)場勢不同，對人的生態(tài)價的要求也在不斷地調(diào)整.這些因素就決定了在對現(xiàn)行的已不適應(yīng)時代要求的戶籍制度進(jìn)行改革時，要因時、因地、因崗、因人制宜，對外來人口有差別對待.合理的人口管理制度應(yīng)起到過濾作用.城市高級場勢層面上需要的高生態(tài)價的人才可以毫無阻礙地進(jìn)入，而低生態(tài)價的勞動力想進(jìn)入城市外圍環(huán)節(jié)行業(yè)，需經(jīng)過這一〃過濾網(wǎng)”，素質(zhì)較差者將被這一門檻攔住，只有那些素質(zhì)較高、有一技之長者才可以進(jìn)入城市.已進(jìn)入城市者，若自身已無法適應(yīng)城市工作的需要，需被淘汰出去.待其經(jīng)過學(xué)習(xí)充電，自身的生態(tài)價提高到相應(yīng)高度時，可再次進(jìn)入城市.這樣城市才可以充分吸納到與自身的生態(tài)勢相吻合的具有不同生態(tài)價的人員.3正確處理流動人口問題的幾點建議目前上海采取的強制性地對單位使用夕卜來人員進(jìn)行數(shù)量限制和工種限制的做法，以及嚴(yán)格的戶籍管理制度，一方面不能從根本上解決外來人口大規(guī)模地流向上海，另一方面，這種做法又限制了一大批具有較高文化水平和技能素養(yǎng)的人來滬發(fā)展.從長遠(yuǎn)來看不利于上海經(jīng)濟的迅速發(fā)展，不利于上海城市化進(jìn)程.可行的解決辦法只有轉(zhuǎn)變觀念、改革現(xiàn)有的管理體制，采取積極的應(yīng)對措施.3.1轉(zhuǎn)變觀念，積極創(chuàng)造親和氛圍在我國，長期以來城鄉(xiāng)差別巨大，城市居民有著強烈的優(yōu)越感.而上海作為中國最大、經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的城市，上海居民的優(yōu)越感更為強烈，對流動人口（特別是原職是農(nóng)民的流動人口）較為歧視.加之流動人口在都市中的就業(yè)使得上海就業(yè)競爭加劇，從普通市民到行政部門管理者普遍認(rèn)為流動人口搶了市民的飯碗，從心理上產(chǎn)生排斥感這妨礙了流動人口與上海居民的交流，甚至易引發(fā)惡性沖突.并且，由于許多流動人口素質(zhì)較差，犯罪違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，這又增添了上海居民對流動人口的恐懼感.于是上海居民對流動人口更加排斥.這樣易形成惡性循環(huán)，不利于社會的穩(wěn)定、團(tuán)結(jié).流動人口進(jìn)入上海的過程，同時也是上海獲取巨大的人才、人力資源，以及凝聚、吸附其身上的社會財富的過程.正如上海的崛起是以廣大內(nèi)地相當(dāng)部分的財力、物力向上海的匯聚為條件一樣，上海的現(xiàn)階段發(fā)展也同樣以匯聚、吸納內(nèi)地的人力與人才為前提，從而與資本的原始積累相配合，造成了內(nèi)地所無可企及的區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，不斷強化了上海國內(nèi)經(jīng)濟的霸主地位.從這個意義上說，上海的發(fā)展與繁榮是與廣大內(nèi)地的巨大貢獻(xiàn)、與龐大的流動人口的貢獻(xiàn)分不開的.上海的政府管理者和城市居民必須清楚的意識到這一點，以海納百川的心態(tài)正確應(yīng)對流動人口問題政府及有關(guān)部門應(yīng)充分利用輿論手段，在全社會營造起一個親和的氛圍.可通過媒體（報紙、電視、廣告牌、宣傳畫等）和其它宣傳教育手段宣傳流動人口對上海的積極貢獻(xiàn)，闡述上海市民在生活休閑工作等各方面對流動人口的依賴，倡導(dǎo)本地居民與流動人口的和睦相處，弱化上海市民對流動人口的排斥感同時，也要對流動人口宣傳上海市民熱情好客，并強調(diào)上海人民熱烈歡迎遵紀(jì)守法的流動人口，也可制作學(xué)說上海話的培訓(xùn)節(jié)目和介紹上海風(fēng)土人情的節(jié)目播出，一方面可使流動人口感受到上海的可親友善，另一方面也可使流動人口盡快熟悉上海，融入上海.和睦友好的氛圍有利于社會的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定.3.2實施正確的管理制度上海發(fā)展不僅需要成千上萬的科技、經(jīng)貿(mào)、教育、醫(yī)療等各類高級人才，同時也需要成千上萬適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的普通勞動者.上海市管理機構(gòu)對流動人口的管理應(yīng)本著〃對有能力者政策放活，對無能力者設(shè)檻”的原則.可對不同教育程度、從事不同行業(yè)的人實行不同的管理措施，實行留居證管理制度，加大上海吸納優(yōu)秀人才和勞務(wù)人員的力度，增強城市活力.留居證是持有者在上海居住工作的證明，可用于辦理社會保險、住房公積金等個人相關(guān)事宜.上面載有持有者的姓名、出生年月、性別、簽發(fā)日期、有效日期、身份證編號、國籍（地區(qū)）、居住地變動情況等內(nèi)容.可將留居證分為A，B，C，D四類，不同類別的持有者享受不同的待遇.D類留居證的申領(lǐng)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)D類留居證為臨時留居證，是流動人口在上海臨時居住的憑證.凡在上海居住一段時間以上（可暫定為3個月），不管其是否從事經(jīng)濟活動，都要在住所附近的有關(guān)管理機關(guān)登記申領(lǐng)D類留居證，以便公安機關(guān)進(jìn)行有效管理.C類留居證的申領(lǐng)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)C類留居證的持有者只能在上海短期居住，最長期限為一年，可從事經(jīng)濟活動，不享受上海市居民可享受的任何優(yōu)惠待遇.對于在上海居住或從事經(jīng)濟活動達(dá)一段時間以上（可暫定為3個月）的流動人口，則必須申領(lǐng)C類留居證.由政府有關(guān)部門對流動人口進(jìn)行考試、考核，合格后方可發(fā)放C類留居證.政府還應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定，只有持有C類以上等級留居證的人員才可以在上海從事經(jīng)濟活動，無C類以上等級留居證者，任何單位不得接收，個人也不得申領(lǐng)工商營業(yè)執(zhí)照.基層政府可定期對流動人口進(jìn)行一定的專業(yè)技能、行業(yè)規(guī)則、法律知識的培訓(xùn)、考核，考核合格后可換發(fā)新證，考核不合格者，不與發(fā)放C類留居證，不得再繼續(xù)從事經(jīng)濟活動，直到其自身知識技能水平提高，達(dá)到有關(guān)要求.B類留居證的申領(lǐng)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)B類留居證持有者，可以長期在上海居住，但在工作、辦理有關(guān)個人事務(wù)、子女就學(xué)等方面有一定限制，如可規(guī)定沒有住房公積金補貼，不可申請住房公積金貸款，子女可在上海就學(xué)、但不可參加上海市的高考等.對擁有下列條件之一的流動人口：擁有本科學(xué)歷、或中級職稱、或?qū)？茖W(xué)歷但所學(xué)專業(yè)為上海緊缺專業(yè)或有一定科研成果，只要其在上海有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入、固定的住所，經(jīng)考核合格后可發(fā)給B類留居證.在上海有一定金額的投資，但投資金額達(dá)不到A類標(biāo)準(zhǔn)的，也可發(fā)給B類留居證.A類留居證的申領(lǐng)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)A類留居證相當(dāng)于上海市戶口，持有A類留居證的人員可享受與上海市居民同等的待遇，在就業(yè)工資待遇、購房、購車等方面的要求與上海市民一樣，可參加本市基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的繳存，使用住房公積金和公積金貸款等.夫妻雙方只要有一方拿到A類留居證，其子女便可以在上海就學(xué)，就學(xué)條件與市民一樣.對申請來滬創(chuàng)業(yè)和工作的境外人才、入外籍和取得境外永久（長期）居留權(quán)的留學(xué)人員以及申請來滬創(chuàng)業(yè)、投資、工作的夕卜省市人才，擁有下列條件之一的：投資達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)、擁有碩士以上學(xué)歷、研制出國家級重大科研成果、擁有副高以上職稱、擁有上海市經(jīng)濟發(fā)展急需專業(yè)相當(dāng)?shù)燃壱陨献C書，對這些人上海市應(yīng)該無條件引進(jìn)，發(fā)給A類留居證.3.2.5留居證換發(fā)標(biāo)準(zhǔn)B類留居證的持有者，工作一定年限，在相應(yīng)的工作部門做出一定貢獻(xiàn)，或者私營企業(yè)主的資產(chǎn)擴張到相當(dāng)程度，對解決上海居民就業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的，經(jīng)有關(guān)部門考核后可換發(fā)A類留居證.對于持有C類留居證的流動人口中從事制造業(yè)、建筑業(yè)熟練的、技術(shù)水平較高的工人，遵紀(jì)守法，無任何不良記錄，在上海居住工作一定年限以上，有固定的單位和住所，經(jīng)單位、居住地街道委員會或社區(qū)委員會推薦，經(jīng)有關(guān)部門考核后，可換發(fā)B類留居證.持有此類留居證者，若在以后的工作中能研制出重大科研成果或?qū)υ撔袠I(yè)做出突出貢獻(xiàn)、經(jīng)有關(guān)部門考核后可以換發(fā)A類留居證.對愿意在上海郊區(qū)、郊縣從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并懂得相應(yīng)的農(nóng)業(yè)科學(xué)知識的夕卜來流動人口，以及第三產(chǎn)業(yè)中就職于固定的公司企業(yè)中，或經(jīng)營個體、私營經(jīng)濟實體，表現(xiàn)突出的也可按照以上規(guī)定進(jìn)行管理.總之，對不同教育水平、不同技能水平、不同投資金額的流動人口發(fā)放不同類別留居證，并且達(dá)到一定條件后可換發(fā)更高類別的留居證，這樣可以設(shè)置門檻攔住低技能、低素質(zhì)的流動人口，而為高級人才的引進(jìn)清除了較多的障礙，加大了人才引進(jìn)的力度，同時也留住了上海各行業(yè)急需的熟練的技術(shù)工人和素質(zhì)較高的初級勞動力.并且，在相當(dāng)程度上刺激了更多的流動人口為爭取更好的優(yōu)惠待遇而加倍努力，加速經(jīng)濟的發(fā)展.3.3優(yōu)化流動人口居住環(huán)境目前上海的流動人口，除一小部分有穩(wěn)定高收入的人外，大部分的流動人口的收入較低且不穩(wěn)定，他們基本上居住在租借的破舊房屋或自行搭建的臨時性房屋（棚戶）中，居住條件〃臟、舌L、差”，不僅對身體健康不利，而且還存在一定的安全隱患，甚至還易成為藏污納垢之地.政府可引導(dǎo)房產(chǎn)開發(fā)商在城郊結(jié)合部集中、規(guī)模開發(fā)消費對象為流動人口的簡易、低價實用住房.房型可以小間和大開間為主，家庭戶的流動人口可租借單個的小房間；大開間可采用集體宿舍式布置模式，出租床位.這樣不僅流動人口居住條件大大得到改善，又減輕了流動人口的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，房地產(chǎn)商也可從中獲益.并且，流動人口集中居住，為有關(guān)部門的規(guī)范管理提供可能.3.4開發(fā)勞務(wù)市場，開辟成才渠道目前流入上海的流動人口就業(yè)，特別是那些文化水平較低的從事體力勞動的流動