我國電影獎助制度的依法建構與完善,法律畢業(yè)論文

我們國家電影獎助制度的依法建構與完善,法律畢業(yè)論文內容摘要：電影獎助制度對于近年來我們國家電影產業(yè)的繁榮具有重要的積極意義,然而實踐中仍然存在效果欠佳、資源浪費、騙取補貼等問題。對此,一方面要進一步建構獎助的評審標準,確定基本要件有創(chuàng)造性和特殊要件優(yōu)先支持的電影類型,使之合憲化、規(guī)范化;另一方面應完善制度施行,包括厘清國家獎助與社會獎助之關系,建立多元化的評審組織,落實法律責任、救濟和監(jiān)督等,使電影獎助制度真正發(fā)揮慧眼識珠、助推優(yōu)秀電影之成效。本文關鍵詞語：電影獎助;依法行政;文化活動自由;創(chuàng)造性;一、問題的提出近年來,我們國家電影產業(yè)得到了史無前例的持續(xù)高速發(fā)展。僅2021年,中國電影票房總額達559.11億元,較去年同比增長13.45%,增速雖不及前幾年,但仍然遠高于世界其他主要電影生產國,以此增速,將有望很快成為世界第一大電影市場國。[1]離不開國家的積極作為,穩(wěn)扎穩(wěn)打的制度建設和宏觀調控為電影創(chuàng)作和市場的雙繁榮提供了最有力的推動和最堅實的保障。然而,在成績面前,準確地講,在宏大的經濟效益面前,必須冷靜地看到,我們國家電影產業(yè)仍然存在著瓶頸與隱患:瓶頸即產品質量遠遠落后于數量,電影越來越多,但好電影卻越來越少;隱患則是指傳統(tǒng)愈加遭到新生事物之沖擊,譬如互聯(lián)網絡就極大地影響了電影產業(yè)的趨勢、格局以及形式?？傊?今后一段時間中國電影產業(yè)所面臨的挑戰(zhàn),不是怎樣掙更多的錢,而應當是怎樣在內容、精神、價值等層面,更好地服務已經吃飽、正要求吃好的觀眾。換言之,即實現數量和質量的平衡發(fā)展,以知足人民群眾日益增長的美妙生活需要。這仍然需要國家的積極作為,若聽任自流,結果便可能是重蹈網絡電影從野蠻生長到一地雞毛的覆轍。[2]國家的積極作為分為正面與反面:正面即引導和扶持,主要表現為行政指導、獎勵,是決定電影產業(yè)上限的重要因素;反面指監(jiān)管與規(guī)制,懲罰處置違法、整飭秩序,維護電影產業(yè)的下限。當下,盡管存在一些亂象,但隨著國家不斷加強文化和意識形態(tài)治理,下限整體無虞,故怎樣提升上限才是當務之急。于是,電影獎助制度便成為了關鍵因素與舉措之一。所謂電影獎助制度,即國家針對電影給予獎勵、扶助的法律制度的統(tǒng)稱。華而不實,以促進為立法宗旨的(電影產業(yè)促進法〕作為電影領域的基本法,較為概括但全面地奠定了這一制度的合法性與基本內容;、電影行政管理等部門的一系列行政規(guī)范性文件則在前述基礎上予以了進一步的詳細化。根據(電影產業(yè)促進法〕,現行電影獎助制度可作如下簡單劃分:1.對物獎助,針對特定內容或類型的電影,譬如第36條、第44條第一款;2.對人獎助,針對電影活動各環(huán)節(jié)的主體,譬如電影制作者(第12條第二款、第15條)、電影經營者(第38至41條、第44條第二款)、電影放映者(第27、28條)?？v覽上述規(guī)定可見,固然無論是何種獎助,歸根究底都是要落實到人,是給予電影人某種利益,但我們國家電影獎助制度實際上是嚴密圍繞電影產業(yè)存續(xù)的源頭電影作品運行的,人是由于作品遭到獎助。絕大多數相關條款,包括很多對人的獎助條款,都難以脫離特定電影作品而單獨施行,譬如第43條的國家扶持農、邊、貧、民地區(qū)電影活動和扶持少數民族題材電影,以及第44條的扶持電影的境外推廣和扶持優(yōu)秀電影的外語翻譯制作。再結合第36條等其他條款,便可得出結論:我們國家電影獎助制度的責任并非幫助電影盈利、養(yǎng)活更多的影視公司和電影從業(yè)者,或者只是讓更多的公民能夠看電影,而是通過國家的獎勵、扶助,使市場上出現更多符合立法者等待的電影,并使更多公民看到上述電影。一言以蔽之,即通過獎助,產生特定的優(yōu)秀電影,進而符合(電影產業(yè)促進法〕第1條所宣示的立法目的。那么相應地,電影獎助制度在建構和施行經過中要解決的兩個核心問題便是:1.獎助誰?即以電影作品為根本尺度,辨別和挑選獎助對象;2.怎樣獎助?即如何做,才能使獎助落到實處,發(fā)揮應有之作用。解決第一個問題,需要在法律上建立一套兼顧我們國家法律和電影產業(yè)規(guī)律的評審標準;解決第二個問題,則需要從主體、方式、程序、責任、配套機制等著手,使獎助的施行既合法又科學。如此,才能一方面避免國家獎助加劇有量無質的虛假繁榮,另一方面防備各種屢見不鮮的騙補行為。二、獎助評審標準的建構從法律上看,我們國家現行的電影獎助制度并非全然沒有標準,(電影產業(yè)促進法〕(電影管理條例〕(國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金征收使用管理辦法〕等相關規(guī)范性文件都是采取列舉的方式,即明確列舉一系列能夠申請國家獎助的電影類型,譬如傳播中華優(yōu)秀文化、弘揚社會核心價值觀、促進未成年人健康成長、展現藝術創(chuàng)新成果、促進藝術進步、推動科學教育事業(yè)發(fā)展和科學技術普及的電影等。少數規(guī)定會添加重大優(yōu)秀特色等定語。此種列舉式的標準雖然有一定的合理性,譬如相對簡單明了,能夠較為直觀地確定選擇獎助對象之方向,但亦存在一些難以克制的缺乏:首先,現行標準仍主要是以國家對電影性質、功能的傳統(tǒng)觀點為指導,但與我們國家憲法關于獎助文化活動的直接規(guī)定、精神卻并不特別契合,不利于憲法的施行,且一定程度上間接造成了實踐中的問題。其次是過于概括和抽象,使用了較多的非規(guī)范性概念或表述,譬如優(yōu)秀文化、健康成長、藝術進步等,因此一般難以直接適用于實務工作。法律標準的一個重要特征便是明確性,以限縮和控制自由裁量權,但在現有標準下,獎助對象的認定往往是一項經歷體驗性而非規(guī)范性的活動,有賴于相關人員的主觀判定,自由裁量空間較大,不利于規(guī)束公權利,容易發(fā)生濫用職權和權利尋租。過于概括和抽象的另一副作用是導致獎助對象泛濫。在現有的列舉式規(guī)定下,本來沒有獎助資格的電影可能通過一定處理或包裝,進而符合法律規(guī)定、申請獎助,或者針對獎助類別,專門制造電影。再加上認定時的隨意,使得在一些特定的電影類型(譬如門檻相對較低的兒童、抗戰(zhàn)題材)中,常見粗制濫造、欠缺藝術和商業(yè)價值的電影能夠從獲取高額補貼,[3]僅靠補貼便能夠收回成本甚至實現盈利。這顯然違犯了國家建立獎助制度的初衷,亦是對公共資源的嚴重浪費。最后,盡管存在兜底條款,現有的列舉式標準無疑在一定程度上封閉了獎助對象范圍的邊界,排除了一部分應當得到或值得獎助者,譬如實驗性、先鋒性以及批判現實主義題材電影及電影人。電影獎助制度雖然有宣傳、教化之功能,但更需要堅持對藝術性、思想性的追求。電影作為文化產品,與之相關的制度應當秉持寬容、開放、多元的價值立場,這也是百花齊放、百家爭鳴基本方針的要求與具體表現出。綜上,我們國家電影獎助制度的評審標準仍有待進一步建構。作為一項法律制度的組成部分,應當與憲法和上位法保持融貫統(tǒng)一,做到明確、規(guī)范、控權;而作為一項文化制度的組成部分,還須在法律許可的范圍內,充分尊重和保障公民的自由。(一)評審標準的基本要件有創(chuàng)造性我們國家電影獎助制度是有憲法根據的,即現行憲法第47條,該條款包含兩個方面的內容:1.中國公民有從事科學研究、文學藝術和其他文化活動的自由;2.對于上述文化活動中具有創(chuàng)造性的,國家應當予以鼓勵和幫助。所謂鼓勵和幫助即為獎助。根據憲法,我們國家公民所進行的文化活動,只要不違背社會制度和有害于人民(憲法第22條),不損害國家、社會、集體、別人合法權益(憲法第51條),則無論雅俗,不分主次,國家都不予否認和反對;而對于上述文化活動中具有創(chuàng)造性的部分,國家才給予獎勵、幫助。因而,電影作為一種常見的文化活動之產物,其獎助制度的根本評審標準即電影能否具有創(chuàng)造性。所謂創(chuàng)造性,在中文里意指制造出了與往事物不同的新事物。[4]作為一個法律概念,(中國專利法〕第22條將之界定為與現有技術相比具有本質性特點和進步。故在做憲法解釋時,不能將創(chuàng)造狹隘地理解為僅僅僅是空前的首創(chuàng),或者必須是唯一的首創(chuàng)。而應當理解在前人基礎上,實現了某種改變、突破或更新即可,以及在改變、突破、更新充分普及之前的應用。理由有三:其一,創(chuàng)造性所在的憲法第51條,屬于公民基本權利條款,對此類條款的解釋,不宜限縮;其二,在人類文明已經高度發(fā)達的今天,任何創(chuàng)新都必然是在前人基礎之上獲得,苛求空前必然導致第47條第二款淪為具文;其三,創(chuàng)造不是一蹴而就,而是一個辯證的經過,苛求唯一不利于創(chuàng)造的最終實現。所以,國家獎助的對象便是相較于前人作品、在其電影中做出了某種創(chuàng)造的電影人。根據電影的構成要素,這里的創(chuàng)造又可進一步地劃分為三個類型:1.在內容上具有創(chuàng)造性,譬如題材牽涉之前鮮少關注的重要問題和弱勢群體,或對于舊命題展開新考慮、新討論;2.在形式上具有創(chuàng)造性,固然內容上并無創(chuàng)新,但能運用新瓶裝舊酒,譬如將紀錄片的形式與恐懼、驚悚等題材結合;3.在技術上具有創(chuàng)造性,主要是指電影的制作技術,譬如運用了新的攝像技術和后期制作技術。根據上述標準,若一部電影在內容、形式、技術上不具有創(chuàng)造性,則不應獲得獎助,即便在其他某些方面(譬如宣傳和教化)符合國家之等待。同樣,那些為獲取獎助而在內容、形式、技術上盲目跟風的電影,也應當予以排除?？傊?創(chuàng)造性是判定能否應當給予電影獎助的首要標準,但并非具有創(chuàng)造性的電影就一律獎助,還需要符合一定的特殊要件。(二)評審標準的特殊要件優(yōu)先支持的電影類型我們國家從來對于文化治理特別重視,現行憲法有多處(主要是序言部分和綱領性條款)直接牽涉。縱覽上述規(guī)定能夠發(fā)現,制憲者對于文化絕非中立和沒有傾向的,實際上,在建設和發(fā)展什么樣的文化這一問題上,制憲者有鮮明的價值追求,國家()并非單純地扮演守夜人角色。八二憲法已經勾畫出了制憲者追求的文化的七個基本特征,即民族的(序言第一自然段、總綱第22條第二款)、平等的(第4條第二款、第48條第一款)、開放的(序言第12自然段)、科學的(第19條第一款)、法治的(第2條第三款)、人民的或曰群眾性的(第22條第一款)、積極健康的(第14條第三款、第24條)。公民的文化活動若具備以上七大特征之一,則按照憲法,國家應給予支持和保障,電影作為文化活動的產物,自然也予以遵循。[5]將以上七個特征放到電影領域展開詳細分析,便可得出七類符合制憲者等待、國家應予支持和保障的電影:1.展現中華民族文化、歷史、地理等元素的電影;2.展現社會平等精神和原則的電影;3.采用國際先進電影理念、技術以及將進軍海外市場的電影;4.宣傳和展現當代科學技術的電影;5.宣揚社會法治理念、具有普法意義的電影;6.展現人民群眾現實生活(包括正面與反面)的電影;7.展現正面和積極的價值觀的電影。以上七類電影假如符合前述的創(chuàng)造性標準,即屬于電影獎助的范圍,相關人員能夠藉此申請國家的獎勵、補貼、優(yōu)惠。除此之外的其他電影,假如具備創(chuàng)造性的特征,可以以納入獎助范圍,但上述七類電影在同等條件下應當具有優(yōu)先性。三、獎助施行的完善我們國家電影獎助制度的性質屬于行政獎勵,是典型的依申請行政行為。電影行政主管部門設置獎助計劃和項目,譬如國家電影精品專項基金和國家電影事業(yè)發(fā)展專項基金,相對人以符合法定條件的電影進行申報,行政機關評審,最終予以獎助。如此設計,具體表現出了我們國家文化(電影)領域的社會市場經濟體制,有利于控制國家權利、節(jié)約公共資源。固然現有獎助制度之施行已相對成熟,但不可否認,實踐中仍然存在一些亂象。從到地方都建立了獎助機制,涵蓋金錢獎勵、稅收優(yōu)惠、金融信貸、政策支持等方式,投入大而產出并不理想,真正符合立法者等待的優(yōu)秀電影始終鳳毛麟角,各類騙補電影在愈加嚴厲的規(guī)制下仍層出不窮。要改變上述狀況,除了建立規(guī)范化的審查標準,至少還需要處理如下三個方面存在的問題。(一)明確國家獎助和社會獎助的關系當下,我們國家的優(yōu)秀電影除了能夠從獲得扶持,還能夠從企業(yè)和社會組織得到各種獎勵、補貼,譬如各大影業(yè)巨頭大多有自個的優(yōu)秀電影獎助計劃。相較于國家獎助,由于不牽涉公權利與稅金,此類社會獎助一般范圍更廣、力度更大、操作更靈敏,每年都能惠及大量優(yōu)秀電影和電影人。此類社會獎助的另一個重要特征是相較于國家獎助,往往愈加專業(yè)和精準。由于企業(yè)和社會組織設置獎助計劃和項目,盡管主觀上會有一部分公益目的,但難以避免地會包含經濟動機,即開掘優(yōu)秀電影和電影人為己所用,故此類獎助經常會對被獎助者附加一定條件,如簽約和受權。在市場經濟條件下,只要不存在欺詐、脅迫等違法或毀壞市場秩序的情形,這是完全合法、正當的,且應當肯定與鼓勵,以彌補本身作用的有限性。因而,在社會市場經濟條件下,當針對電影的國家獎助與社會獎助并存時,應當以后者作為主力,前者為后者之補充。理由除了社會獎助本身的優(yōu)勢,以及行政權自有的謙抑性,[6]還有下面三個方面:1.文化職能是的眾多職能之一,發(fā)展電影產業(yè)只是履行文化職能的一種選擇,維護社會穩(wěn)定和促進經濟增長仍然是各級的首要工作。盡管電影對于經濟建設有一定意義,但也具有高投入、高風險的特點,更需要與旅游、娛樂等相鄰產業(yè)結合,并非最優(yōu)之選。故能夠投入電影獎助的公共資源應當是有限的,且必須嚴格監(jiān)管,將好鋼用在刀刃上,不可廣撒網。2.不同于社會贊助能夠作商業(yè)考量,國家獎助應當是徹底的公益(事業(yè))性行為,并在很大程度上能夠代表對于電影的審美與價值傾向,引導市場主體的行為,一旦發(fā)生爭議,容易損害形象和公信力,因而不宜覆蓋過大、參與過深。3.實踐證明,由于文化事務的特殊性,加上法治建設的滯后,國家獎助施行經過中容易滋生腐敗,且此類腐敗往往缺乏直接受害者,不易證明,查處難度較大。綜上,對于電影產業(yè)的發(fā)展,國家需要積極作為,然而電影獎助本身屬于一種以財稅金融機制為主體的公法輔助制度,[7]能夠發(fā)揮的作用是有限的。國家宜將重點放在科學立法(制定政策)和嚴格執(zhí)法上,把國家獎助定位為社會獎助的補充。詳細而言,能夠規(guī)定已獲得社會獎助的電影原則上不得再申請國家獎助、針對通常并不受社會獎助青睞但符合立法者等待的電影1設置專項基金等。[8](二)建立多元化的評審組織當前,我們國家電影獎助評審組織的主要成員是官員與官方選取的專家。這樣的人員構成具有足夠的政治性、權威性和專業(yè)性,在民主性上卻可能有所欠缺。固然電影獎助并不迎合市場、不唯口碑、票房論,[9]但電影作為一類需要面向市場的文化產品,其獎助不宜完全脫離市場(觀眾)之感受。因而,有必要將代表電影產品消費者的觀眾代表引入電影獎助評審體系,在組織內部構成一種專家市場的三方平衡關系,同時也能夠加強對評審工作的社會監(jiān)督。詳細而言:1.代表占全體評委的1/5。包括電影行政管理部門和相關部門(譬如電影牽涉宗教事務,就應當有宗教管理機關的人員介入)工作人員,僅負責主持評審和政治審查,對于最終的評審結果,假如發(fā)現存在政治問題,能夠有一票否決權;2.專家代表占全體評委的2/5。由獎助機關從專家?guī)熘须S機抽選,且一名專家在一定時期內不得被屢次抽中。專家負責對電影內容、形式、藝術性等方面的全面評價;3.觀眾代表占全體評委的2/5。能夠由公民自行報名,各級電影行政管理部門和行業(yè)協(xié)會選送,匯總成庫,屆時隨機抽選,職責與專家代表一樣。之所以將專家代表和觀眾代表的比例、職責設置為一樣,一方面是平衡精英觀點和群眾感受,另一方面在于,當下僅就電影領域而言,專業(yè)人士與普羅群眾之間已不存在絕對的知識壁壘和鴻溝,普通觀眾亦可能對電影有深入認知,專家反而經常相對容易遭到固有觀念之干擾。而在評審經過中,專家基于本身較高的專業(yè)性,也是可能對觀眾代表構成影響的。故無需太過擔憂專家代表會因而被架空,或者評審失去專業(yè)立場。最終的評審結果由專家代表和觀眾代表的打分或投票綜合而成,假如產生平局或無法彌合的重大分歧,則應當由主管部門決定。(三)完善法律責任、救濟和監(jiān)督在電影獎助的申報與評審經過中,假如相關人員存在弄虛作假、騙取補貼等違法情形,要承當一定的法律責任,遭到行政處理懲罰和處分,構成犯罪者將被依法追查刑事責任。但實際上,一方面,電影獎助制度的規(guī)范性文件經常未明確規(guī)定處理懲罰,要求按照其他有關文件進行處理,而后者可能也未對處理懲罰作詳細規(guī)定,或者不能完全適用。另一方面,若非情節(jié)嚴重構成犯罪,那么處理懲罰往往并缺乏以威懾當事人,導致與較高的違法收益相比,違法成本過低。因而,應當明確法律后果,嚴格監(jiān)管獎助審批經過,加強執(zhí)法和監(jiān)督檢查。同時,有效利用現有制度和機制,譬如2021年9月施行的文化市場黑名單制度,對違法人員依法予以信譽懲戒。除