農(nóng)民工市民化意愿與政府支出公共成本研究

農(nóng)民工市民化意愿與政府支出公共成本研究

專業(yè)手稿特殊要求。盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住,有的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)舉家遷移,但他們的戶口還是農(nóng)業(yè)戶口,還不能和城鎮(zhèn)居民享有同等的就業(yè)和福利待遇。從制度安排上說,戶口是造成城鄉(xiāng)居民待遇差別的最大障礙。長期以來,在消除城鄉(xiāng)差別的改革思路上,多以戶籍改革為手段,試圖通過戶籍改革來一次性解決農(nóng)民工的差別待遇。但是,一次戶籍改革的牽涉面廣,成本高,障礙多。實(shí)際上這也成為了戶籍制度改革難以深入推進(jìn)并飽受社會詬病的原因。這樣,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下,原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)非但沒有打破,反而正在向新的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)農(nóng)民工三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。因此加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化,不僅是破除城鄉(xiāng)分割體制改革的需要,也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。農(nóng)民工市民化的過程,實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程。在這個(gè)過程中,戶口的轉(zhuǎn)換是形,服務(wù)的分享是實(shí)。要通過逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù),最終達(dá)到消除戶口待遇差別的目標(biāo)。在此,將農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵界定為:以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心,推動(dòng)農(nóng)民工個(gè)人融入企業(yè),子女融入學(xué)校,家庭融入社區(qū),也就是農(nóng)民工在城市“有活干,有學(xué)上,有房住,有保障”。當(dāng)農(nóng)民工的公共服務(wù)逐項(xiàng)落到實(shí)處后,傳統(tǒng)戶籍制度的消亡,正如糧票的取消,是一個(gè)水到渠成的過程。為使研究對促進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策設(shè)計(jì)更有針對性和更具操作性,課題組對重慶、武漢、合肥、鄭州、東莞、嘉興6個(gè)城市和全國20多個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研,了解了各地推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策舉措,測算了農(nóng)民工市民化需要支付的公共成本。課題組還對全國7個(gè)省市7000名農(nóng)民工進(jìn)行了問卷調(diào)查,收回有效問卷6232份,在此基礎(chǔ)上分析了農(nóng)民工市民化的意愿和要求。報(bào)告主要側(cè)重于進(jìn)行宏觀分析和判斷。在報(bào)告中,主要以專欄形式介紹各地的調(diào)查發(fā)現(xiàn),以此作為宏觀分析和判斷的補(bǔ)充。一、推進(jìn)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及其價(jià)值經(jīng)過多年的流動(dòng),農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)已趨于穩(wěn)定,家庭化特征越來越明顯。特別是新生代農(nóng)民工已成為農(nóng)民工的主體,他們要求融入城市的愿望強(qiáng)烈。推動(dòng)農(nóng)民工市民化,不僅符合農(nóng)民工的要求,也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重要措施。(一)勞動(dòng)力供給不足,供給結(jié)構(gòu)不合理農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是農(nóng)民工市民化的必經(jīng)階段,農(nóng)民工流動(dòng)開始之時(shí),即是城鎮(zhèn)化和市民化開始之日。改革開放以來,農(nóng)民工的流動(dòng)經(jīng)歷了三個(gè)階段,在空間分布上出現(xiàn)了兩大特征:一是20世紀(jì)80年代,以就地轉(zhuǎn)移為主,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道。這一階段,外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從20世紀(jì)80年代初期的200萬人左右發(fā)展到1989年的3000萬人。二是20世紀(jì)90年代,以跨地區(qū)異地流動(dòng)為主,城市二三產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道。這一階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展趨緩,各種限制勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度逐漸放開,外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從20世紀(jì)90年代初期的6000萬人左右發(fā)展到20世紀(jì)末的1億人左右。農(nóng)民工流動(dòng)范圍擴(kuò)大,跨省流動(dòng)比重大幅上升。1993年全國跨省流動(dòng)的農(nóng)民工約為2200萬人,跨省流動(dòng)的比重達(dá)到35.5%。三是21世紀(jì)以來,農(nóng)村勞動(dòng)力供求關(guān)系進(jìn)入重要轉(zhuǎn)折期,農(nóng)民工數(shù)量增長穩(wěn)中趨緩。2002~2008年,全國外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量年均增長595萬人,年均增長5%左右,低于20世紀(jì)90年代的平均增速(15%),進(jìn)入穩(wěn)定增長階段。雖然總體上農(nóng)村勞動(dòng)力仍然富裕,但結(jié)構(gòu)性供求矛盾開始突出,農(nóng)村勞動(dòng)力供求關(guān)系正從長期“供過于求”轉(zhuǎn)向“總量過剩、結(jié)構(gòu)短缺”。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),供求明顯偏緊,有一技之長的農(nóng)民工供給嚴(yán)重不足,農(nóng)民工供求的區(qū)域矛盾突出,“招工難”開始由沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)散,有蔓延和加劇之勢。四是隨著國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整,西部大開發(fā)、中部崛起政策的深入實(shí)施,以及沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移,農(nóng)民工的區(qū)域流向發(fā)生明顯變化。國家統(tǒng)計(jì)局2009年的調(diào)查顯示,與2005年相比,東部地區(qū)吸納外出農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總數(shù)的比重由75.4%下降到62.5%,中部地區(qū)由12.3%提高到17%、西部地區(qū)由12%提高到20.2%。雖然外出農(nóng)民工的就業(yè)地仍以東部地區(qū)為主,但農(nóng)民工流動(dòng)開始從東部地區(qū)向中西部轉(zhuǎn)移,跨省外出的比重開始下降。五是農(nóng)民工外出務(wù)工以大中城市為主,但縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)的作用不容忽視。從外出農(nóng)民工就業(yè)的地點(diǎn)看,2009年,在直轄市務(wù)工的農(nóng)民工占9.1%,在省會城市務(wù)工的農(nóng)民工占19.8%,在地級市務(wù)工的農(nóng)民工占34.4%,在縣級市務(wù)工的農(nóng)民工占18.5%,在建制鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工占13.8%,在其他地區(qū)務(wù)工的占4.4%。總體而言,在地級以上大中城市務(wù)工的農(nóng)民工占63.3%,大中城市是外出農(nóng)民工的主要就業(yè)場所。專欄1農(nóng)民工流動(dòng)的區(qū)域變化隨著“西部大開發(fā)”、“中部崛起”等區(qū)域發(fā)展政策的實(shí)施,我國產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的步伐明顯加快,中西部地區(qū)就業(yè)吸納能力大大加強(qiáng)。據(jù)湖北省的調(diào)查,到2010年6月底,全省農(nóng)民工數(shù)量達(dá)964萬人,其中在東部務(wù)工的429.9萬人,占44.6%,在中部務(wù)工的454.6萬人,占47.1%,在西部務(wù)工的76.6萬人,占7.9%。中部地區(qū)取代東部地區(qū),成為湖北農(nóng)民工最大的輸出地。同樣,重慶市814.7萬外出務(wù)工人口中,在市外就業(yè)的425萬人,在市內(nèi)就業(yè)的389.7萬人,加上來渝就業(yè)的60多萬外地農(nóng)民工,市內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工已達(dá)449.7萬人,超過了外出農(nóng)民工數(shù)量。與東部地區(qū)主要以城市群“面狀”吸納農(nóng)民工不同,中西部地區(qū)主要以大城市“點(diǎn)狀”吸納農(nóng)民工,如武漢市中心城區(qū)吸納農(nóng)民工137.5萬人,占湖北省內(nèi)農(nóng)民工數(shù)量的27.7%,重慶市主城區(qū)吸納農(nóng)民工222萬人,占重慶市內(nèi)農(nóng)民工數(shù)量的49.4%。中西部地區(qū)就業(yè)吸納能力的增強(qiáng),拓展了農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移的空間,但也在一定程度上造成了東部地區(qū)的“招工難”。今后,以東部地區(qū)為主吸納農(nóng)民工和中西部地區(qū)吸納農(nóng)民工比重不斷上升的趨勢將并存,勞動(dòng)力供求“兩難”、“三搶”的局面即招工難和就業(yè)難、沿海與內(nèi)地爭搶、本地留用與外地務(wù)工爭搶、實(shí)體型企業(yè)與服務(wù)型企業(yè)爭搶勞動(dòng)力的現(xiàn)象將并存。農(nóng)民工供求形勢的變化,將進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城市公共服務(wù)體系的完善。但從農(nóng)民工的總量分布上看,在地級以上大中城市務(wù)工的農(nóng)民工為9199萬人,占農(nóng)民工的40%,在縣域(含縣級市)務(wù)工的農(nóng)民工1.38億人,占農(nóng)民工的60%。縣域經(jīng)濟(jì)特別是小城鎮(zhèn)的發(fā)展對農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移尤其是就地轉(zhuǎn)移有著重要影響。需要指出的是,東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展,已構(gòu)成以城市群為主體推動(dòng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。大體上,東部地區(qū)主要以城市群“面狀”吸納農(nóng)民工,特別是以小城鎮(zhèn)為主吸納本地農(nóng)民工,中西部地區(qū)主要以大城市“點(diǎn)狀”吸納農(nóng)民工(見專欄1)。(二)支持農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)從農(nóng)民工流動(dòng)的特征和環(huán)境看,推進(jìn)農(nóng)民工市民化已經(jīng)有了一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。1.農(nóng)民工外出就業(yè)和居住趨于穩(wěn)定一是完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年在外務(wù)工的農(nóng)民工比例已經(jīng)占到較大比重。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)推算,2009年,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率已達(dá)到45.8%,將近一半的農(nóng)村勞動(dòng)力已在二三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。二是舉家外出的農(nóng)民工已經(jīng)占到一定比例。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料,舉家外出的農(nóng)民工數(shù)量不斷增長,2009年達(dá)到2966萬人,占外出農(nóng)民工的20.4%。三是農(nóng)民工外出就業(yè)趨于長期化。問卷調(diào)查表明,2010年,農(nóng)民工外出務(wù)工的年數(shù)平均7.01年,56.7%的人累計(jì)外出務(wù)工年數(shù)為5年以上,28.6%的人累計(jì)外出務(wù)工年數(shù)為10年以上(1)。四是農(nóng)民工在同一城市就業(yè)和居住趨于穩(wěn)定。問卷調(diào)查表明,2010年,農(nóng)民工在當(dāng)前城市務(wù)工和停留的時(shí)間平均為5.30年,其中40.7%的人在當(dāng)前城市5年以上,18%的人為10年以上。農(nóng)民工外出的時(shí)間越長,在一地穩(wěn)定就業(yè)和居住的可能性越大。平均而言,初次外出2年以后,農(nóng)民工務(wù)工地選擇趨于穩(wěn)定。2.青年農(nóng)民工已超1億人20世紀(jì)六七十年代“嬰兒潮”時(shí)期出生的進(jìn)城農(nóng)民工已步入中年,并逐步退出城市,他們的子女即新生代農(nóng)民工開始成為農(nóng)民工的主要構(gòu)成。目前,20世紀(jì)80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農(nóng)民工已經(jīng)超過1億人(見專欄2,下頁)。新生代農(nóng)民工多數(shù)不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能,不會再回到農(nóng)村。雖然在戶籍上還是歸屬于農(nóng)民,但他們中的多數(shù)人在城市成長甚至出生在城市,心理已經(jīng)從上一代農(nóng)民工的“城市過客”