稅收學(xué) 課件 第七章 稅權(quán)劃分與稅收法治理論

第七章稅權(quán)劃分與

稅收法治理論第一節(jié)稅權(quán)劃分的概念、內(nèi)容及理論依據(jù)第二節(jié)稅權(quán)劃分的模式第三節(jié)我國現(xiàn)行稅權(quán)劃分框架及改進(jìn)思路第四節(jié)我國稅收法治第一節(jié)稅權(quán)劃分的概念、內(nèi)容及理論依據(jù)稅權(quán)的概念和內(nèi)容稅權(quán)劃分理論一、稅權(quán)概念和內(nèi)容

（一）稅權(quán)的概念稅權(quán)一詞在中國最早出現(xiàn)在第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》中,之后又出現(xiàn)在1993年發(fā)布的《工商稅制改革實(shí)施方案》中。學(xué)界普遍認(rèn)為稅權(quán)是稅收的相關(guān)權(quán)力，是國家主權(quán)在稅收領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，是國家主權(quán)的一部分，而分權(quán)是對稅權(quán)的分配。（二）稅權(quán)的內(nèi)容稅權(quán)的具體內(nèi)容一般包括稅收司法權(quán)、稅收政策制定權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)、立法稅權(quán)、執(zhí)法稅權(quán)、稅收管理權(quán)、稅收收入歸屬權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)，等等。本章主要側(cè)重于政府之問的稅權(quán)劃分，因而不考慮納稅人的權(quán)利問題，暫默認(rèn)稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收政策制定權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)。1．稅收立法權(quán)稅收立法權(quán)是國家政府機(jī)關(guān)依法享有的制定、修改、解釋和廢止稅收法規(guī)的權(quán)利，是國家立法權(quán)的重要構(gòu)成。稅收立法權(quán)一般可以通過橫向和縱向劃分，在縱向方面，稅收立法權(quán)可以分為中央政府的稅收立法權(quán)和地方政府的稅收立法權(quán)。2.稅收征管權(quán)稅收征管權(quán)是稅務(wù)行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行稅收征收、日常管理和監(jiān)督檢查的權(quán)力，主要包括征收、管理和稽查三個(gè)方面。3.稅收收入歸屬權(quán)稅收收入歸屬權(quán)是指各級政府依法享有的與其履行職能相對應(yīng)的稅收收入的權(quán)利。二、稅權(quán)劃分理論

（一）稅權(quán)劃分應(yīng)遵循的原則美國財(cái)政學(xué)家賽林格曼(E.A.Seligman)提出對稅權(quán)的劃分需遵守三個(gè)原則——效率原則、適應(yīng)原則、怡當(dāng)原則，即需要根據(jù)各個(gè)稅種的征收效率以及對中央和地方的適應(yīng)程度來進(jìn)行中央稅和地方稅的劃分。美國財(cái)政學(xué)家迪尤(Due)認(rèn)為對中央稅和地方稅的劃分需要遵循效率原則和經(jīng)濟(jì)利益兩個(gè)原則。遵循效率原則是為了盡量減少征管成本，遵循經(jīng)濟(jì)效益原則則是為了保證收入來源，歸根到底都是為了保證稅收收入的最大化。馬思格雷夫(Musgrave)認(rèn)為稅收除了有效利用資源原則以外，還需要公平權(quán)利原則，并且提出了中央與地方稅種劃分的七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對稅收的劃分提出了比較系統(tǒng)的理論。在總結(jié)前人理論的基礎(chǔ)上，約翰?諾里加爾德、杰克?M.明牧相繼提出比較綜合和系統(tǒng)的稅權(quán)劃分理論，對稅權(quán)劃分領(lǐng)域的研究更進(jìn)了一步。不同理論下稅權(quán)劃分應(yīng)遵循的原則如圖7-1所示。圖7-1不同理論下稅權(quán)劃分應(yīng)遵循的原則（二）稅權(quán)劃分的理論依據(jù)1.最優(yōu)分權(quán)模式的菜單理論斯蒂格勒在《地方政府功能的有理范圍》一文中表示，地方政府相較于中央政府更加了解其所管轄區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的種類及需求，同時(shí)不同區(qū)域內(nèi)的居民有權(quán)利選擇適合自身需求的公共產(chǎn)品及需求。為了實(shí)現(xiàn)資源的有效配置及收入的公平分配，需要將決策權(quán)下放于較低層次的行政部門。2.政府職能劃分理論馬思格雷夫認(rèn)為公共部門的活動(dòng)區(qū)域一般分為資源配置、收入分配以及穩(wěn)定這三類，有關(guān)于資源配置的職能在各個(gè)地區(qū)可以不同，這取決于各地區(qū)居民的偏好不同，政府以此來劃分財(cái)政管理權(quán)限。3.受益原則分權(quán)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？怂固拐J(rèn)為，依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來劃分各級政府的職能是個(gè)有效方法。對整個(gè)國民有益的公共產(chǎn)品需要由中央政府來決定,對一些受益范圍有限的公共產(chǎn)品職能需要由當(dāng)?shù)卣畞硇惺埂?.用腳投票理論用腳投票理論的代表者蒂布特認(rèn)為，人們之所以愿意聚集在一個(gè)區(qū)域或者一個(gè)政約管轄區(qū)域內(nèi)，是因?yàn)樗麄兿胍谶@片區(qū)域中尋找他們享受到的公共產(chǎn)品和自身需要繳納的稅收之問的一個(gè)使其自身效用最大化的比例或者組合。地方稅權(quán)的存在是政府提供公共產(chǎn)品和居民自由選擇的首要前提。第二節(jié)稅權(quán)劃分的模式稅權(quán)劃分的具體形式不同分稅制的特征發(fā)達(dá)國家稅權(quán)模式一、稅權(quán)劃分的具體形式

分稅制是具體安排各級政府收入責(zé)任、劃分財(cái)政收入的一種制度，主要有四種形式。（1）分稅額，即先按稅法統(tǒng)一征稅，然后將稅收收入總額按一定比例在中央與地方之間分割。（2）分稅權(quán)，即分別設(shè)立中央稅和地方稅兩個(gè)稅收制度和稅收管理體系，中央和地方均享有相應(yīng)的稅收立法權(quán)和調(diào)整權(quán)。（3）分稅率，即按稅源實(shí)行分率計(jì)征。一般采用兩種方式——一是上下級政府對某一稅基按各自既定比率征稅，二是上級政府對某一稅基按率征稅的同時(shí)，代下級政府按其稅率課征并將稅款轉(zhuǎn)給下級政府（即稅收寄征），在稅法上通常采用地方附加的形式。（4）分稅種，即在稅權(quán)主要集中于中央的情況下，在中央與地方之間分割稅種，形成中央稅、地方稅和共享稅。我國1994年分稅制改革在中央與地方收入責(zé)任安排上主要采取了第二種形式（但地方政府沒有稅收立法權(quán)）和第四種形式。不同的國家稅權(quán)劃分各式各樣，在稅權(quán)的縱向劃分上大致分為稅權(quán)集中型模式、稅權(quán)分散型模式、適度分權(quán)型模式。稅權(quán)分散型模式和適度分權(quán)型模式同屬于分稅制。二、不同分稅制的特征

（一）稅權(quán)集中型模式采用稅權(quán)集中型模式的國家大都將稅收立法權(quán)，稅收征管權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)集于中央政府，通常表現(xiàn)為政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)干預(yù)。這類國家的政府在經(jīng)濟(jì)上對經(jīng)濟(jì)政策的干預(yù)比較多，國家宏觀調(diào)控在市場中比較常見，中央政府需要擁有足夠的宏觀調(diào)控財(cái)力，因此，必須使得稅權(quán)集中在中央。一般情況下,中央稅收也將作為稅權(quán)集中型模式下的主體稅種，造成的不利影響就是地方政府稅種小、收入少、對中央政府的依賴性比較大,壓抑了地方政府的主動(dòng)性和積極性。（二）稅權(quán)分散型模式采用稅權(quán)分散型模式的國家通常以共享稅為主體稅種。這種模式下，地方政府的動(dòng)性、積極性較強(qiáng)，中央稅相較于地方稅不具有很大優(yōu)勢，因此國家通過共享稅主導(dǎo)的方式保證中央政府的財(cái)政收入。稅權(quán)分散型國家一般分設(shè)好幾級財(cái)政管理體制，這種分稅制能夠充分發(fā)揮各級政府推動(dòng)市場良性競爭的積極性。但在具體實(shí)踐中，有可能會存地方政府權(quán)力過大，導(dǎo)致尾大不掉的現(xiàn)實(shí)窘境。（三）適度分權(quán)模式采用適度分權(quán)模式的國家往往設(shè)有中央和地方兩個(gè)稅收管理體制,并且制定有比較靈活的中央財(cái)政對地方政府的調(diào)控措施。這些管理體制和調(diào)控體系比較健全和完整，即發(fā)展到一定高度，不再需要由中央政府統(tǒng)一調(diào)控。但采用適度分權(quán)模式無法準(zhǔn)確衡量事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的平衡,往往容易造成事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，激化中央和地方政府之間的矛盾。三、發(fā)達(dá)國家稅權(quán)模式

由于世界各國的國家結(jié)構(gòu)不盡相同，在參考各國稅權(quán)劃分模式及其特點(diǎn)時(shí)，需要注意其國家結(jié)構(gòu)。世界上大部分國家大致可分為兩種國家結(jié)構(gòu)形式，一是單一制國家，以法國和日本為代表；二是聯(lián)邦制國家，以美國和德國為代表。各國基本都采取分稅制，稅權(quán)的具體劃分則各有不同（見表7-1）。國家國家類型稅權(quán)劃分特點(diǎn)法國中央集權(quán)的單一制國家（與我國相同）①財(cái)稅管理體制：4級——中央、大區(qū)、省、市（鎮(zhèn)）②稅收立法權(quán)劃分：稅收立法權(quán)由中央統(tǒng)一控制，地方政府在中央的授權(quán)下對地方性稅種具有一定的自主權(quán)③稅收征管體制：（與現(xiàn)行我國體制相似）只設(shè)立一套中央征稅機(jī)構(gòu)④稅收收入歸屬權(quán)劃分：所有稅種進(jìn)行徹底的劃分，即不存在中央地方共享稅，嚴(yán)格分離中央和地方的稅收收入日本集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的單一制國家①財(cái)政管理體制：三級——中央政府、都道府縣政府和市町村政府②稅收立法權(quán)集中于中央政府③稅收征管權(quán)劃分：三級政府均擁有自身的稅收征管機(jī)構(gòu)④稅收收入歸屬權(quán)劃分：和法國一樣，不存在中央地方共享稅，不實(shí)行共享稅和同源課稅辦法表7-1不同國家稅權(quán)的具體劃分國家國家類型稅權(quán)劃分特點(diǎn)美國聯(lián)邦制國家由于憲法規(guī)定各州都是獨(dú)立的政治實(shí)體，美國的聯(lián)邦政府和地方政府之間在事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)政的劃分上都是相對獨(dú)立的。德國①財(cái)政管理體制：分為三級，集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合②稅收立法權(quán)集中于聯(lián)邦政府③稅收征管權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)集中在州一級政府：稅收征管權(quán)通過聯(lián)邦政府的財(cái)政部和州政府的財(cái)政管理部門設(shè)立的州財(cái)政管理局實(shí)現(xiàn)；既有聯(lián)邦和地方獨(dú)享的稅種，也有聯(lián)邦地方共享稅種表7-1不同國家稅權(quán)的具體劃分第三節(jié)我國現(xiàn)行稅權(quán)劃分框架及改進(jìn)思路我國現(xiàn)行稅權(quán)結(jié)構(gòu)我國稅權(quán)劃分存在的問題及完善思路一、我國現(xiàn)行稅權(quán)結(jié)構(gòu)

（一）我國稅收立法權(quán)的劃分目前我國的稅收立法權(quán)劃分采用集權(quán)模式，即稅收立法權(quán)高度集中于中央政府。除全國人民代表大會以外，國務(wù)院在全國人民代表大會的授權(quán)下，也可以擁有稅收立法權(quán)，對相關(guān)稅收問題可以先行制定行政法規(guī)。地方政府擁有的稅收立法權(quán)非常有限,沒有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，不能設(shè)置稅種，不能制定相關(guān)法律、法規(guī)及條例,僅有對部分稅種的稅制要素調(diào)整、制定實(shí)施細(xì)則、稅收減免、開征和停征的權(quán)利。（二）我國稅收征收管理權(quán)的劃分2018年3月，國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局宣布合并后，我國稅收收入至此僅由兩部分組成：海關(guān)和稅務(wù)局。我國稅收征管體制改革又向前邁了一大步，不僅消除了國地稅之間信息交流的阻礙，還大大減低征管成本和納稅成本。（三）我國稅收收入歸屬權(quán)的劃分我國稅收收入可以劃分為中央政府稅收收入、地方政府稅收收入和中央地方共享稅收收入。中央與地方稅收收入劃分如表7-2所示。稅收收入所屬征收稅種中央政府稅收收入消費(fèi)稅、關(guān)稅、車輛購置稅地方政府稅收收入房產(chǎn)稅、車船稅、煙葉稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、船舶噸稅、環(huán)境保護(hù)稅中央地方共享收入增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、印花稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅表7-2中央與地方稅收收入劃分二、我國稅權(quán)劃分存在的問題

及完善思路

（一）現(xiàn)行稅權(quán)劃分框架存在的問題我國現(xiàn)行的稅權(quán)結(jié)構(gòu)能夠初步劃分中央和地方政府間的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，對于提高中央的宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)地方政府收支管理的主動(dòng)性方面有積極作用。但依舊存在很多問題和缺陷。（1）稅收立法權(quán)在橫向分配上主要是國務(wù)院及其部委主導(dǎo)，立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)行使不足，容易削弱稅法的權(quán)威性，容易產(chǎn)生各個(gè)主體部門之間的利益權(quán)衡問題。（2）稅收立法權(quán)在縱向配置上全力過度集中在中央政府。（3）稅收收入的歸屬權(quán)劃分的有失恰當(dāng)，影響了分稅制改革的成效，問題之一即共享稅的比重過大。（4）省級以下稅權(quán)劃分不清晰，導(dǎo)致省級以下地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)問題矛盾凸顯。（5）事權(quán)與稅權(quán)劃分不匹配，使得中央和地方的稅收劃分缺乏前提和基礎(chǔ)。（6）我國轉(zhuǎn)移支付依舊存在著不透明不規(guī)范等問題，以及不健全的法律法規(guī)體系的缺陷。（二）我國稅權(quán)劃分的完善思路國家的稅權(quán)劃分及配置狀況受國家財(cái)政體制以及政府結(jié)構(gòu)等眾多因素的影響，沒有絕對正確的稅權(quán)劃分模式，只有目前最適合的模式。對我國稅權(quán)劃分進(jìn)行改革主要有以下4個(gè)目的：①適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的客觀要求；②促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會;③促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，提高地方政府管理積極性;④提高征管效率。根據(jù)以上目的，我國稅權(quán)劃分的完善可從以下幾個(gè)方面著手。1.合理劃分稅收立法權(quán)完善我國稅權(quán)劃分體系首先要合理劃分稅收立法權(quán)。（1）適當(dāng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)，以利于地方政府因地制宜地出臺某些財(cái)稅政策、有效地具體分析具體問題。（2）逐步縮小授權(quán)立法的范圍。國家立法的地位和效力高，但是立法程序比較復(fù)雜，并且立法周期較長，不能迅速應(yīng)對形勢的變化。授權(quán)立法針對性強(qiáng)，時(shí)效性較快，周期也短，但地位和效力較弱。二者相輔相成。目前，我國授權(quán)立法嚴(yán)重越位，影響了稅法的權(quán)威性，故而需要循序漸進(jìn)地縮小授權(quán)立法的范圍，維護(hù)稅法的權(quán)威性。2.厘清稅收收入歸屬權(quán)稅收收入的劃分是稅權(quán)劃分的核心內(nèi)容。我國根據(jù)稅種劃分稅權(quán)，促使中央和地方形成獨(dú)立的稅收體系，但這對稅收制度本身的要求非?？量?。因此我國可以在分稅種的基礎(chǔ)上并行行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)、所得制劃分標(biāo)準(zhǔn)等。稅收收入歸屬權(quán)的劃分也要根據(jù)我國具體國情，先把與國家戰(zhàn)略相關(guān)的行業(yè)或者收入比重較高的稅種劃分給中央，將地域性較強(qiáng)、稅源不易轉(zhuǎn)移的稅種以及其稅率調(diào)整、優(yōu)惠政策制定、稅收征管等權(quán)力下放給地方，充分發(fā)揮地方政府的自主性和積極性。第四節(jié)我國稅收法治我國的稅收立法主體我國的稅收立法程序一、我國的稅收立法主體

（一）全國人民代表大會及其常務(wù)委員會我國的稅收立法主體首先是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會。根據(jù)稅收法定主義及法律保留的思想，享有稅收立法權(quán)的稅收立法主體也應(yīng)該主要是一國的立法機(jī)關(guān)。（二）國務(wù)院現(xiàn)行《憲法》和《立法法》規(guī)定了國務(wù)院享有行政法規(guī)立法權(quán)和授權(quán)立法權(quán)或委托立法權(quán)，在稅法領(lǐng)域，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會曾在1984年、1985年先后兩次授權(quán)國務(wù)院制定有關(guān)稅收的暫行規(guī)定和條例。在我國的稅收立法實(shí)踐中，國務(wù)院事實(shí)上也是稅收立法的主要參與者。國務(wù)院主要參與了以下三個(gè)方面的立法。（1）有權(quán)提出稅收法律議案。（2）可以根據(jù)稅收法律制定實(shí)施細(xì)則或具體實(shí)施辦法，如《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》。（3）通過授權(quán)立法，直接對重要的稅收事項(xiàng)做出規(guī)定，如《增值稅暫行條例》。雖然按照法律規(guī)定國務(wù)院的稅收立法權(quán)限要受到某些限制，如全國人民代表大會常務(wù)委員會可以撤銷國務(wù)院制定的與稅收法律相抵觸的稅收行政法規(guī)，但實(shí)際上，全國人民代表大會常務(wù)委員會從未行使過這項(xiàng)職權(quán)。（4）國務(wù)院的各職能部門享有規(guī)章制定權(quán)。對稅收事項(xiàng)做出規(guī)范的國務(wù)院職能部門主要指財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等部門。要說明的是,國家稅務(wù)總局作為稅收規(guī)章的制定主體是有爭議的。（三）地方政權(quán)機(jī)關(guān)擁有地方立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，省自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國家批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，以及經(jīng)過授權(quán)的地方各級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際情況，有權(quán)制定僅適用于本地區(qū)的地方性稅收法規(guī)、稅收規(guī)章。比較特殊的是我國的特別行政區(qū)。根據(jù)《憲法》及《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，香港、澳門行使獨(dú)立的立法權(quán)。二、我國的稅收立法程序

（一）法律案的提出提出議案是立法的第一道程序。法律案是由有權(quán)提出議案的機(jī)關(guān)、組織和人員依據(jù)法定程序向有權(quán)立法的機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、補(bǔ)充和廢止某項(xiàng)法律的建議。凡國家機(jī)構(gòu)提出的提案都必須列入議程，而個(gè)人或代表團(tuán)提出的議案，則要先經(jīng)過一道是否列入會議議程的程序。在實(shí)踐中，我國的稅法議案多自國務(wù)院提出。提出法律案不等于提出法律草案。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，提出法律案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。這樣，提出法律案的機(jī)關(guān)或人員，往往在提出議案前，已經(jīng)進(jìn)行了一定的立法準(zhǔn)備活動(dòng)，對相關(guān)問題做了比較充分的研究。（二）法律案的審議法律案的審議是在議案提出以后，法案審議權(quán)的機(jī)關(guān)對法律案擁有審議權(quán)，確定其是否應(yīng)列入議事日程、是否需要對其加以修改的專門活動(dòng)。對草案的審議是立法民主化的重要環(huán)節(jié)。（三）法律案的表決法律案的表決是有法案表決權(quán)的機(jī)關(guān)，對法案表示最終的具有決定意義的態(tài)度，即是贊成還是不贊成的態(tài)度。經(jīng)過表決，如獲法定數(shù)目以上的人的同意，法案即成為法。表決是立