銀行監(jiān)管的七大政策及其有效性講義

銀行監(jiān)管的七大政策及其有效性張俊喜香港大學(xué)中國(guó)金融研究中心和北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心No. C2003018 2003年7月21日摘要 本文全面研究和評(píng)估世界各國(guó)在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實(shí)證分析各項(xiàng)政策的有效性。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉及活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。對(duì)全球107個(gè)國(guó)家進(jìn)行的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，銀行活動(dòng)的嚴(yán)格管制、銀行準(zhǔn)入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立、官方監(jiān)督的有力執(zhí)行和政府控股銀行等監(jiān)管政策，全與銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定無(wú)關(guān)，但卻與腐敗現(xiàn)象成正比。其中最出人意料的結(jié)論是，官方監(jiān)督的弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。研究還指出，對(duì)銀行活動(dòng)管制較少、對(duì)外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對(duì)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理、鼓勵(lì)和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機(jī)發(fā)生的概率，從而有利于整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。最后，本文還對(duì)我國(guó)當(dāng)前在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中存在的六種誤解逐一剖析，呼吁在指導(dǎo)思想和政策方針方面做戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵詞 銀行監(jiān)管；監(jiān)管有效性；官方監(jiān)督；民間監(jiān)督；“援助之手”論；“掠奪之手”論。銀行監(jiān)管的七大政策及其有效性張俊喜香港大學(xué)中國(guó)金融研究中心和北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心內(nèi)容摘要 本文全面研究和評(píng)估世界各國(guó)在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實(shí)證分析各項(xiàng)政策的有效性。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉及活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。對(duì)全球107個(gè)國(guó)家進(jìn)行的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，銀行活動(dòng)的嚴(yán)格管制、銀行準(zhǔn)入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立、官方監(jiān)督的有力執(zhí)行和政府控股銀行等監(jiān)管政策，全與銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定無(wú)關(guān)，但卻與腐敗現(xiàn)象成正比。其中最出人意料的結(jié)論是，官方監(jiān)督的弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。研究還指出，對(duì)銀行活動(dòng)管制較少、對(duì)外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對(duì)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理、鼓勵(lì)和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機(jī)發(fā)生的概率，從而有利于整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。最后，本文還對(duì)我國(guó)當(dāng)前在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中存在的六種誤解逐一剖析，呼吁在指導(dǎo)思想和政策方針方面做戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵詞 銀行監(jiān)管；監(jiān)管有效性；官方監(jiān)督；民間監(jiān)督；“援助之手”論；“掠奪之手”論。一、前言眾所周知，有效和穩(wěn)健的銀行體系是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要引擎，它可合理配置金融資源，將資金轉(zhuǎn)移到最具潛力的項(xiàng)目中，從而產(chǎn)生可觀的外溢效應(yīng)，帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。反觀之，一旦銀行系統(tǒng)出現(xiàn)嚴(yán)重的問題，它產(chǎn)生的負(fù)面影響就可想而知了。盡管銀行危機(jī)是疏發(fā)事件，但自二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，世界上眾多國(guó)家（尤其是發(fā)展中國(guó)家）的銀行體系還是遭受到了史無(wú)前例的嚴(yán)峻考驗(yàn)，爆發(fā)了形形色色的銀行危機(jī)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大的創(chuàng)傷。其中，1997年橫掃亞洲諸國(guó)的金融風(fēng)暴，以貨幣大幅貶值為導(dǎo)火線，在銀行體系中引爆，將經(jīng)濟(jì)推向了崩潰的邊緣，其影響持續(xù)久遠(yuǎn)。這一樁樁接踵而來(lái)的銀行危機(jī)引起了全球監(jiān)管界的高度重視，一些國(guó)際機(jī)構(gòu)，如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等，相繼提出了許多被譽(yù)為“最佳實(shí)踐”的政策建議，呼吁各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)盡量采納和實(shí)施。為了避免危機(jī)的再次發(fā)生，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局也主動(dòng)出擊，紛紛推出了一系列加強(qiáng)監(jiān)管的措施。一時(shí)間，社會(huì)上流傳著這樣的觀點(diǎn)，只要銀行監(jiān)管當(dāng)局嚴(yán)格遵循諸如此類的最佳政策的建議，銀行危機(jī)便不可能再次造訪，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就免受其害了。但是，我們無(wú)證據(jù)顯示這些所謂的最佳政策的有效性和優(yōu)越性，也無(wú)法斷定它們是否放之四海而皆準(zhǔn)。也許最佳政策根本就不存在，即使存在也可能在一個(gè)國(guó)家很有效但在其它國(guó)家就無(wú)效，因此，尋找最佳政策的意義并不大，反而有必要對(duì)目前在大多數(shù)國(guó)家實(shí)施的監(jiān)管政策進(jìn)行總結(jié)研究，找出行之有效的共同政策。換言之，較有意義的兩大問題是，到底有哪些可行的銀行監(jiān)管政策？哪些政策較為有效？要回答這兩個(gè)問題，我們首先要了解世界各國(guó)銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀，匯總各國(guó)投放的監(jiān)管資源和實(shí)施的分類政策，然后再實(shí)證分析這些政策的有效性。從1998底至2000年初，世界銀行的一個(gè)專家研究小組設(shè)計(jì)了一套詳盡的調(diào)查問卷，試圖通過各種渠道來(lái)了解各國(guó)銀行監(jiān)管的狀況。調(diào)查問卷共有175個(gè)問題，涉及銀行監(jiān)管的12個(gè)方面，包括活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等，最后搜集和整理出一個(gè)龐大的銀行監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)。此數(shù)據(jù)庫(kù)收集了107個(gè)國(guó)家銀行監(jiān)管的第一手資料，是目前此類研究中最全面的數(shù)據(jù)庫(kù)，為深入的實(shí)證研究提供了基礎(chǔ)。 我國(guó)也回交了調(diào)查問卷，但由于有許多項(xiàng)目沒有填寫，所以本文討論的實(shí)證結(jié)論基本上不包括中國(guó)。之后，這個(gè)專家小組發(fā)表了他們的一系列研究成果，展示了實(shí)踐中所用的各種有效監(jiān)管政策，不僅具有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值，而且還具有極其重要的政策含義。 關(guān)于數(shù)據(jù)庫(kù)的介紹，請(qǐng)參見巴斯、坎普里奧和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001a）。實(shí)證研究的結(jié)果主要發(fā)表在巴斯、坎普里奧和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001b, 2001c）及白克、戴莫古克康特和利文（Beck, Demirguc-Kunt and Levine, 2003）三篇文章中。除非特別聲明，這三篇文章的實(shí)證研究是本文參考的主要來(lái)源。本文旨在全面介紹銀行監(jiān)管學(xué)術(shù)研究的最新發(fā)展，探討各項(xiàng)監(jiān)管政策的有效性，為我國(guó)銀行監(jiān)管的政策制訂提供實(shí)證參考依據(jù)。余下部分的結(jié)構(gòu)是，第二部分對(duì)全球的銀行監(jiān)管近況做一概述。第三部份總結(jié)國(guó)際社會(huì)常見的七大銀行監(jiān)管政策。第四和第五部分分別闡述七大政策的理論依據(jù)和實(shí)證結(jié)論。最后的第六部分結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，分析目前在銀行監(jiān)管方面存在的六種誤解，并在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上提出一些建設(shè)性建議。二、銀行監(jiān)管的國(guó)際近況本節(jié)簡(jiǎn)單介紹銀行監(jiān)管的國(guó)際近況。在概述各國(guó)銀行監(jiān)管的組織架構(gòu)和投放的監(jiān)管資源之前，我們先比較一下各國(guó)在銀行業(yè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面存在的差異。1、銀行業(yè)的規(guī)模一般而言，度量銀行業(yè)的規(guī)模有兩個(gè)指標(biāo)：一是銀行資產(chǎn)占GDP的比例，二是每十萬(wàn)人所擁有的銀行數(shù)目。前者反映了資本的深化程度，而后者則反映了銀行業(yè)的覆蓋范圍，兩者結(jié)合起來(lái)在一定程度上還反映了銀行業(yè)的效率。 在一篇廣為引用的文章中，利文（Levine, 2000）用銀行信貸/GDP來(lái)衡量銀行業(yè)的規(guī)模，用銀行的平均管理費(fèi)用占總資產(chǎn)的比例來(lái)衡量銀行業(yè)的效率，表明這些指標(biāo)同文中的兩個(gè)可以相互替代。表一摘錄了部分國(guó)家的銀行業(yè)規(guī)模指標(biāo)數(shù)據(jù)。從表中可以清楚看出，世界各國(guó)銀行業(yè)的規(guī)模相差非常懸殊。以銀行資產(chǎn)/GDP率計(jì)，最高的五個(gè)國(guó)家的比率都在300以上，其中瑞士更高達(dá)539；而最低的五個(gè)國(guó)家的比率則在20以下，其中委內(nèi)瑞拉和塔吉克只有區(qū)區(qū)單位數(shù)字。若以人均銀行數(shù)目作為衡量各國(guó)銀行業(yè)規(guī)模的指標(biāo)的話，其差異也相當(dāng)之大，銀行資產(chǎn)/GDP率低的五個(gè)國(guó)家的銀行數(shù)目就明顯低于比率高的五個(gè)國(guó)家。從效率的角度來(lái)看，兩大陣營(yíng)也相距甚遠(yuǎn)，譬如俄羅斯人均銀行的數(shù)目還略高于英國(guó)的水平，但其銀行資產(chǎn)/GDP的比率卻只有英國(guó)的6。 因?yàn)槲覈?guó)沒有銀行資產(chǎn)/GDP的數(shù)據(jù)，所以我們用利文的兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看我國(guó)銀行業(yè)的規(guī)模和效率。我國(guó)同期的銀行信貸/GDP為1.13，甚至高于德國(guó)法系的國(guó)家，是世界上最高的國(guó)家之一，反映我國(guó)的銀行業(yè)有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。但銀行信貸的結(jié)構(gòu)不盡合理，若只考慮對(duì)GDP貢獻(xiàn)的大戶 私營(yíng)部門 的銀行貸款的話，這一比例便迅速下降至0.242。在效率方面則是另一番景象，銀行的平均管理費(fèi)用占總資產(chǎn)的比例在我國(guó)為12.2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于次高的法國(guó)法系的國(guó)家的5.4。這兩點(diǎn)向我們展示了一個(gè)嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，與其它國(guó)家相比，我國(guó)的銀行業(yè)雖有規(guī)模但無(wú)效率?？v觀世界各國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，我們不難發(fā)現(xiàn)，相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家不僅規(guī)模較大，而且效率較高。眾所周知，在討論世界各國(guó)銀行規(guī)模和監(jiān)管方式的差異時(shí)，經(jīng)常提及的兩個(gè)國(guó)家包括德國(guó)和美國(guó)。德國(guó)銀行資產(chǎn)占GDP的比例為313，而美國(guó)只有66；人均銀行數(shù)目方面兩國(guó)非常接近，都比其它發(fā)達(dá)國(guó)家為高。正是由于前者比率差距顯著這一原因，德國(guó)才被封為以銀行為主導(dǎo)的金融體系而美國(guó)則為以證券市場(chǎng)為主導(dǎo)的金融體系。2、銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，銀行業(yè)的集中度和股權(quán)結(jié)構(gòu)兩大指標(biāo)可以反映銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)。首先，銀行業(yè)的集中度一般包括如下三個(gè)變量：（1）五間最大銀行所占的存款比例；（2）國(guó)有銀行所占的資產(chǎn)比例；（3）外資銀行所占的資產(chǎn)比例。在許多非洲國(guó)家，銀行業(yè)的集中度出奇的高，幾乎接近100，說(shuō)明銀行寡頭壟斷現(xiàn)象在非洲相當(dāng)嚴(yán)重；但在歐共體，這一比例卻很低，低于任何其它地區(qū)，表明銀行業(yè)具有一定的競(jìng)爭(zhēng)成份。表二列出了集中度最低的五個(gè)國(guó)家的資料。如表二所示，德國(guó)的集中度只有12，是107個(gè)國(guó)家或地區(qū)中最低的一個(gè)；臺(tái)灣地區(qū)的比例也較低，五大銀行的存款市場(chǎng)份額也只有15左右；美國(guó)也不高，大約21。盡管如此，許多實(shí)證研究還是發(fā)現(xiàn)，銀行業(yè)的集中度與各國(guó)的收入水平關(guān)系不大。其次，在銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，我們發(fā)現(xiàn)有兩大特點(diǎn)。第一，政府控股銀行在全世界范圍內(nèi)相當(dāng)普遍，尤其是在發(fā)展中國(guó)家。拉波塔等人（La Porta et al., 2001）對(duì)92個(gè)國(guó)家的政府控股行為進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)國(guó)有銀行占總資產(chǎn)的比例近年來(lái)雖然不斷下降，但還是相當(dāng)?shù)母?。?970年世界的平均值為58.9，到了1995年這一比例下降至41.6，即使不計(jì)一些東歐或前蘇聯(lián)社會(huì)主義國(guó)家也還達(dá)38.5。另外，在本文采用的107個(gè)樣本數(shù)據(jù)中，可以看出國(guó)有銀行資產(chǎn)比例與收入水平密不可分：隨著收入水平的不斷提高，呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)下降的趨勢(shì)。表三給出了國(guó)有銀行占有率最高的五個(gè)國(guó)家的資料。南亞國(guó)家的國(guó)有銀行資產(chǎn)比例在全球平均最高，如印度和孟加拉就分別高達(dá)80和70。相反，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)有銀行的資產(chǎn)比例都很低（如日本只有1），有的幾乎為零（如美國(guó)和英國(guó)）。德國(guó)是個(gè)特例，她的國(guó)有銀行資產(chǎn)比例為發(fā)達(dá)國(guó)家中最高的，達(dá)到42，顯示出德國(guó)政府參與銀行業(yè)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)深于其它發(fā)達(dá)國(guó)家。第二，在世界各國(guó)，外資銀行的占有率差異很大，反映出各國(guó)對(duì)外資的態(tài)度、政策和依賴程度很不同。印度的外資銀行占有率基本是0，而新西蘭的占有率就高達(dá)99；當(dāng)然占有率特高的還有一些幾乎全為外資銀行的離岸中心。一般來(lái)說(shuō)，在發(fā)達(dá)國(guó)家外資的占有率普遍比較低，如歐共體比例為各地區(qū)中最低的，其中德國(guó)和美國(guó)的比例分別為4和5，日本也只有6，但從總體而言此比例與國(guó)家的收入水平無(wú)關(guān)。3、銀行監(jiān)管的組織架構(gòu)世界各國(guó)銀行業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的巨大差異，造就了監(jiān)管的組織架構(gòu)、資源和政策的顯著不同。在107個(gè)國(guó)家或地區(qū)中，89個(gè)（占83）只有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中三分之二是央行直接監(jiān)管，剩余的18個(gè)有兩個(gè)或以上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至于行政架構(gòu)方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬財(cái)政部管轄的居多，但其它的則五花八門。負(fù)責(zé)部門包括如下數(shù)類，有政府（如瑞典、韓國(guó)和新加坡），有國(guó)會(huì)（如奧地利、芬蘭、法國(guó)和印尼），有總統(tǒng)（如白俄羅斯和洪都拉斯），有國(guó)家主席（如所羅門群島），有行政院長(zhǎng)（如臺(tái)灣），有央行行長(zhǎng)（如越南、加納和摩洛哥），有存戶（如葡萄牙），還有社會(huì)大眾（如波蘭和菲律賓），甚至有的根本無(wú)需向任何人負(fù)責(zé)（如荷蘭和秘魯）。4、監(jiān)管資源銀行業(yè)的監(jiān)管資源是指每家銀行所擁有的職業(yè)監(jiān)管者人數(shù)。衡量監(jiān)管資源除用每家銀行的監(jiān)管人數(shù)外，還有一些其它指標(biāo)，如每家銀行的監(jiān)管人員的服務(wù)總年數(shù)、每位監(jiān)管人員的平均服務(wù)年數(shù)、實(shí)地檢查的頻率等。數(shù)據(jù)顯示各國(guó)的差異相當(dāng)大，由于篇幅所限，在此就不贅述了。在表四中，臺(tái)灣是全球單位銀行監(jiān)管者之冠，每家銀行平均有18個(gè)監(jiān)管人員，顯著高于第二位洪都拉斯的12人。而在發(fā)達(dá)國(guó)家中，這一數(shù)字明顯為低，如美、英和德分別為0.1、0.7和1人。平均而言，發(fā)展中國(guó)家的單位銀行監(jiān)管者人數(shù)是發(fā)達(dá)國(guó)家的三倍左右。在地區(qū)中，南亞國(guó)家最高，而歐共體國(guó)家卻為最低。三、銀行監(jiān)管的七大政策銀行監(jiān)管政策大體可分為三大類 管制類、監(jiān)督類和參與類，涉及活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等七項(xiàng)具體政策。1、管制類（1）銀行業(yè)務(wù)范圍和銀商聯(lián)系的限制銀行業(yè)務(wù)范圍的限制，是指對(duì)商業(yè)銀行從事傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)以外的限制，即對(duì)其參與證券、保險(xiǎn)和房地產(chǎn)等非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)各方面的限制。具體而言，證券業(yè)務(wù)方面的限制，是指對(duì)銀行從事證券承銷、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)、直接股票買賣及基金相關(guān)業(yè)務(wù)的限制；保險(xiǎn)業(yè)務(wù)方面的限制，是指對(duì)銀行從事與保險(xiǎn)有關(guān)的承銷業(yè)務(wù)的限制；房地產(chǎn)業(yè)務(wù)方面的限制，是指對(duì)銀行從事房地產(chǎn)投資、開發(fā)和管理業(yè)務(wù)的限制。管制的方式一般有四種：完全禁止、部分限制、承認(rèn)許可和全無(wú)限制。部分限制是指只有部分非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)可在銀行或附屬子公司經(jīng)營(yíng)；承認(rèn)許可是指雖然銀行可從事全部非傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，但只能在附屬子公司進(jìn)行。銀商聯(lián)系的限制，是指對(duì)非金融公司控股銀行和銀行控股非金融公司的限制。同樣，管制的方式一般有四種：完全禁止、部分限制、承認(rèn)許可和全無(wú)限制。對(duì)非金融公司控股銀行，部分限制是指持股比例有一最高上限，而承認(rèn)許可是指持股比例雖無(wú)上限但需事先申請(qǐng)批準(zhǔn)。對(duì)銀行控股非金融公司，部分限制是指銀行只可持有部分股份，而承認(rèn)許可是指銀行可全資持股但不能超過其自有資金。世界各國(guó)對(duì)上述兩種限制態(tài)度迥然，做法不一。在銀行業(yè)務(wù)范圍方面，大部分國(guó)家較容易接受商業(yè)銀行從事證券業(yè)務(wù)，但對(duì)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)卻嚴(yán)格限制。譬如，在107個(gè)國(guó)家中，只有7完全禁止證券業(yè)務(wù)，但卻有37完全禁止房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，顯示出許多政府 無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家 均對(duì)銀行參與房地產(chǎn)投資、開發(fā)和管理存有戒心。限制銀行參與證券業(yè)務(wù)的大部分國(guó)家都屬于發(fā)展中國(guó)家。在反映銀商聯(lián)系的交叉持股方面，各國(guó)政府持較開明的態(tài)度，只有極少數(shù)嚴(yán)格限制這一聯(lián)系。有趣的是，許多國(guó)家似乎更傾向于讓非金融公司無(wú)條件控股銀行（占36），明顯高于讓銀行無(wú)條件控股非金融公司的比例（占13），其中低收入國(guó)家對(duì)非金融公司控股銀行的限制竟最為寬松。（2）銀行準(zhǔn)入的限制準(zhǔn)入限制既適用于外資銀行，也適用于新申請(qǐng)銀行。對(duì)外資銀行來(lái)說(shuō)，它從事的業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)規(guī)模、地域、設(shè)立分行或支行等方面都受到一定的限制。對(duì)新申請(qǐng)銀行來(lái)說(shuō)，限制包括申請(qǐng)銀行執(zhí)照所需的法律文件：經(jīng)營(yíng)細(xì)則、組織架構(gòu)、首三年的財(cái)務(wù)展望、新銀行的資金來(lái)源、新銀行獨(dú)特的經(jīng)營(yíng)方式、主要股東的財(cái)務(wù)信息、未來(lái)董事會(huì)成員和高管人員的背景與經(jīng)歷等。在具體操作中，除極少數(shù)國(guó)家禁止外資銀行外，絕大部分國(guó)家均歡迎外資的加入，認(rèn)為外資銀行的加入不僅為本國(guó)存戶和企業(yè)提供了可選擇的機(jī)會(huì)、增加了銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度，而且最主要的貢獻(xiàn)是帶來(lái)了科學(xué)的管理方式和經(jīng)營(yíng)模式。數(shù)據(jù)表明，限制外資銀行準(zhǔn)入基本上都發(fā)生在發(fā)展中國(guó)家，它們還對(duì)外資銀行持股內(nèi)資銀行設(shè)立了諸多限制。另外，各國(guó)對(duì)新申請(qǐng)銀行提交的法律文件的要求都比較嚴(yán)格，尤其表現(xiàn)在未來(lái)董事會(huì)成員和高管人員的背景與經(jīng)歷、經(jīng)營(yíng)細(xì)則、組織架構(gòu)、首三年的財(cái)務(wù)展望、主要股東的財(cái)務(wù)信息等方面，但對(duì)新銀行有無(wú)提交獨(dú)特的經(jīng)營(yíng)方式的計(jì)劃則不太關(guān)心?？傮w而言，數(shù)據(jù)顯示銀行申請(qǐng)的拒絕率在低收入國(guó)家中最高。（3）資本充足的管制此項(xiàng)管制一般涉及三大方面。首先，對(duì)銀行總資本的要求。常見的管制包括：自有資本占總資產(chǎn)比例的最低要求需與巴塞爾協(xié)議一致，最低比例需隨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)改變，貸款壞帳、證券和外匯投資的帳面虧損值需從發(fā)布的會(huì)計(jì)資本中扣除。需要指出的是，上述管制有些是基于會(huì)計(jì)帳面概念，有些則是基于市場(chǎng)價(jià)值概念。其次，對(duì)原始資本的要求。在有的國(guó)家，除現(xiàn)金或政府債券外，所有注入銀行的資本不可包括其它類型的資產(chǎn)（如房產(chǎn)抵押），有的明文規(guī)定不可用外借資金作原始資本，還有的要求受監(jiān)管的資金來(lái)源需經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)核實(shí)。第三，對(duì)單一股東投入的最高資本比例的要求。單一股東投入的最高資本比例愈高，表示管制愈嚴(yán)格。一般而言，這一比例在發(fā)達(dá)國(guó)家里略高于發(fā)展中國(guó)家。迄今為止，我們一致發(fā)現(xiàn)世界各國(guó)在銀行監(jiān)管方面的實(shí)踐大相徑庭，但各國(guó)對(duì)資本充足的管制則比較趨同。在被訪問的107個(gè)國(guó)家中，93個(gè)明確表示嚴(yán)格遵守巴塞爾協(xié)議建議的8的最低資本充足率，其中有的國(guó)家甚至高于8（最高的為14），只有6個(gè)國(guó)家低于8。除此之外，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，96的國(guó)家超過了其建議的最低要求，說(shuō)明許多國(guó)家對(duì)資本充足的高度重視。但是，如此近乎一致的比率不禁使人懷疑數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可比性，其主要問題在于總資本的定義上，即對(duì)不良貸款（并無(wú)完全變成壞帳）的處理上。事實(shí)確是如此，在提交的104個(gè)國(guó)家中，57個(gè)將不良貸款從銀行資本中扣除，而其余47個(gè)則不扣除?？偠灾M管資本充足的限制差異不大，但發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面的要求還是相對(duì)嚴(yán)格一些。（4）存款保險(xiǎn)的設(shè)立為了確保其它監(jiān)管措施能有的放矢，許多國(guó)家都設(shè)立了存款保險(xiǎn)制度，但在投保范圍和執(zhí)行程序上大相徑庭。在投保范圍方面，有的國(guó)家嚴(yán)格要求存款需共同擔(dān)保，有的勒令外匯存款必須受保，還有的要求銀行間存款也需要購(gòu)買保險(xiǎn)。由于投報(bào)項(xiàng)目和保費(fèi)的不同，存款保險(xiǎn)金占銀行總資產(chǎn)的比例就相差很大。在執(zhí)行程序方面，有的國(guó)家給予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)頗大的自主權(quán)，如授予介入權(quán)、處分權(quán)和采取法律行動(dòng)權(quán)等，有的甚至要求在出現(xiàn)銀行破產(chǎn)時(shí)對(duì)非擔(dān)保部分做出適當(dāng)賠償和硬性規(guī)定賠償時(shí)間。這些執(zhí)行程序上的差異，結(jié)果導(dǎo)致了各國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在資金類型、資金來(lái)源、管理方式和會(huì)員規(guī)模等方面的不同。顯性的存款保險(xiǎn)制度目前在世界上并不普遍，有相當(dāng)一部分國(guó)家沒有設(shè)立此項(xiàng)制度。據(jù)世界銀行的一份報(bào)告，截止2000年底，在大約200個(gè)國(guó)家或地區(qū)中，有70個(gè)國(guó)家并無(wú)顯性的存款保險(xiǎn)制度存在。在本文引用的107個(gè)國(guó)家中，有50個(gè)國(guó)家沒有任何形式的存款保險(xiǎn)保障。從理論上而言，在無(wú)保險(xiǎn)制度的國(guó)家里，存戶將擔(dān)負(fù)起監(jiān)督銀行資金用途的責(zé)任，但事實(shí)并非完全如此。另外，在有保險(xiǎn)制度的國(guó)家中，政府似乎并不愿意授予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)足夠的權(quán)力，同時(shí)有些國(guó)家也沒有履行責(zé)任依法賠償因銀行倒閉而受損的小存戶。2、監(jiān)督類（5）官方監(jiān)督政策多國(guó)政府都認(rèn)為，官方監(jiān)督至關(guān)重要，無(wú)任何組織可輕易替代，因此加強(qiáng)官方監(jiān)督是銀行監(jiān)管中最重要的一環(huán)。那么，官方監(jiān)督究竟涉及哪些方面？大體來(lái)講，應(yīng)涉及如下三大方面。首先，強(qiáng)有力的官方監(jiān)管政策賦予監(jiān)管人員一些基本權(quán)力，允許他們采取具體措施去防范和矯正問題。這些包括：a、 監(jiān)管人員無(wú)需通過銀行同意，可直接約見外部審計(jì)師查詢報(bào)告；b、 審計(jì)師有義務(wù)向監(jiān)管人員匯報(bào)銀行經(jīng)理或董事會(huì)成員的不當(dāng)行為；c、 監(jiān)管人員可對(duì)外部審計(jì)師的疏忽行為采取法律行動(dòng)；d、 監(jiān)管人員可強(qiáng)迫銀行改變其內(nèi)部架構(gòu)；e、 存款保險(xiǎn)代理人可有權(quán)對(duì)銀行經(jīng)理或董事會(huì)成員采取法律行動(dòng)；f、 要求銀行向監(jiān)管人員展示其表外活動(dòng)；g、 若銀行不執(zhí)行停業(yè)命令時(shí)，董事會(huì)成員和管理人員將自動(dòng)負(fù)有民事和刑事責(zé)任；h、 監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求銀行注資，以填補(bǔ)實(shí)際或潛在的損失；i、 監(jiān)管機(jī)構(gòu)可有權(quán)阻止銀行派息、發(fā)放獎(jiǎng)金和給予管理人員額外酬勞的決定；j、 監(jiān)管機(jī)構(gòu)可不理股東的意見，宣布問題銀行資不低債；k、 監(jiān)管機(jī)構(gòu)可中止問題銀行部分或全部股東的股份；l、 在銀行重組時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有絕對(duì)的發(fā)言權(quán)，并可撤換管理人員或董事會(huì)成員。若將上述監(jiān)管權(quán)力再細(xì)分的話，還可以分為果斷采取行動(dòng)權(quán)（prompt corrective action）、勒令重組權(quán)（restructuring power）和宣布資不低債權(quán)（declaring insolvency power）三類。數(shù)據(jù)顯示，世界各國(guó)賦予官方監(jiān)管人員的基本權(quán)力相差不大，只有一個(gè)例外，即發(fā)展中國(guó)家授予監(jiān)管人員更大的即時(shí)采取行動(dòng)的權(quán)力。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可靈活行使權(quán)力。譬如，在銀行重組時(shí)，可酌情豁免部分條例；當(dāng)償付能力惡化到一定程度時(shí)，將自動(dòng)采取措施，介入問題銀行。除此之外，它們還要求銀行必須申報(bào)違反穩(wěn)健管制的項(xiàng)目，不依者則遭受處罰。調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使介入權(quán)時(shí)，受到一定的限制。最后，官方監(jiān)管嚴(yán)厲的國(guó)家還對(duì)貸款分類和撥備標(biāo)準(zhǔn)有明文規(guī)定，如欠款需多時(shí)歸為呆壞帳、銀行撥備的最低百分比等。有的更發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)分散指引，包括對(duì)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)具體的、可驗(yàn)證的定量化指引，不允許銀行向外國(guó)投資者貸款，及設(shè)立最低流動(dòng)資產(chǎn)率等。數(shù)據(jù)表明，發(fā)展中國(guó)家對(duì)貸款分類的要求相對(duì)寬松，但卻對(duì)撥備標(biāo)準(zhǔn)要求嚴(yán)格，這顯示出發(fā)展中國(guó)家在監(jiān)管方面有后知后覺、后發(fā)制人的傾向。（6）民間監(jiān)督政策銀行行為除受到官方監(jiān)督政策的影響外，也受到民間市場(chǎng)力量的制約，因此大部分國(guó)家都在不同程度上鼓勵(lì)民間監(jiān)督行為。一些具體的措施包括，鼓勵(lì)銀行：（1）公布表外活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)管理程序；（2）公布不良貸款的數(shù)額、累積利息、未付利息及附屬非金融公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)；（3）將附屬性次級(jí)債務(wù)作為監(jiān)管資本的一部分；（4）聘請(qǐng)注冊(cè)審計(jì)師核準(zhǔn)財(cái)務(wù)報(bào)表；（5）定期聘用國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)取得評(píng)級(jí)。另外，大多數(shù)國(guó)家還給予媒體寬松的政策支持，保障媒體的自由權(quán)力，充分發(fā)揮它們的監(jiān)督作用。在上述民間監(jiān)督的實(shí)踐中，發(fā)展中國(guó)家普遍對(duì)其重視不夠，只片面強(qiáng)調(diào)和實(shí)施官方監(jiān)督政策，忽略了民間監(jiān)督政策的不可替代性和有效性。如下文實(shí)證研究所示，民間監(jiān)督是一種最有效的監(jiān)管方式，遠(yuǎn)非官方監(jiān)督所能及，由此可見它的重要性。大部分發(fā)達(dá)國(guó)家已認(rèn)識(shí)到了這點(diǎn)，紛紛培育和扶持民間監(jiān)督市場(chǎng)，在這方面做的最多的當(dāng)屬澳大利亞。3、參與類（7）政府控股銀行政府參與銀行業(yè)最直接的方式就是控股銀行。若政府在一家銀行中的持股量達(dá)到50或以上的話，那么這家銀行便被稱為國(guó)有銀行。如前所述，各國(guó)的國(guó)有銀行資產(chǎn)比例差異非常大，它與收入水平成反比，說(shuō)明越是低收入的國(guó)家，國(guó)有銀行的資產(chǎn)比例就越高，表示政府參與的程度就越深廣。在107個(gè)國(guó)家中，有30個(gè)國(guó)家的國(guó)有銀行資產(chǎn)率為零，而在大部分南亞和東歐前社會(huì)主義國(guó)家里，這一比例則在70至80左右。四、銀行監(jiān)管政策的理論依據(jù)本節(jié)詳細(xì)闡述七大監(jiān)管政策的理論依據(jù)。但由于涉及許多理論模型，且它們并非基于同一理論框架，在此就不一一介紹，只列舉出這些理論的主要論據(jù)。1、管制類（1）銀行業(yè)務(wù)范圍和銀商聯(lián)系的限制在理論上，共有五大理由支持這種限制。第一，若允許銀行從事如此廣泛的業(yè)務(wù)，利益沖突在所難免。譬如，銀行可通過發(fā)行新股或不斷配股的方式“割肉補(bǔ)瘡”，將其呆壞帳轉(zhuǎn)嫁給毫不知情的無(wú)辜小投資者。第二，戰(zhàn)線過長(zhǎng)的業(yè)務(wù)范圍在一定程度上會(huì)鼓勵(lì)銀行的冒險(xiǎn)行為，從而擴(kuò)大了銀行本身的風(fēng)險(xiǎn)。第三，龐大的業(yè)務(wù)范圍將會(huì)使得銀行變成“巨無(wú)霸”，但其各類業(yè)務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜、互不相干，這樣監(jiān)管起來(lái)就非常困難。第四，不斷膨脹的銀行機(jī)構(gòu)無(wú)論在政治上還是在經(jīng)濟(jì)上，都可能變得舉足輕重，如此的龐然大物很難用條例來(lái)規(guī)范其行為。最后，超級(jí)金融財(cái)團(tuán)的出現(xiàn)有礙競(jìng)爭(zhēng)和金融業(yè)的效率。但理論上也有不少反對(duì)這種限制的理由。第一，對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的諸多限制不利于銀行發(fā)揮其本身的優(yōu)勢(shì)，如在收集和處理信息、管理風(fēng)險(xiǎn)種類不同的客戶、提供各類金融服務(wù)、監(jiān)督合約的實(shí)施以及樹立信譽(yù)等方面，最終無(wú)法達(dá)致規(guī)模效應(yīng)和規(guī)模范酬。第二，較少的限制可提升銀行的特許價(jià)值，從而促使銀行規(guī)范行事。第三，比較廣泛的業(yè)務(wù)范圍可適當(dāng)分散風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定銀行的收入來(lái)源。最后，過多限制會(huì)增加政府的影響力和滲透力，用一些行政手段（如因機(jī)構(gòu)而異的豁免某些條例的執(zhí)行）來(lái)代替法治，最終一定會(huì)拖累銀行的業(yè)績(jī)表現(xiàn)和穩(wěn)定。（2）銀行準(zhǔn)入的限制在銀行準(zhǔn)入方面，政府可利用其獨(dú)特的地位，發(fā)揮正面作用，嚴(yán)格甄別和審查準(zhǔn)入資格，以免不符合標(biāo)準(zhǔn)的銀行“魚目混珠”，影響銀行體系的穩(wěn)定性。支持者認(rèn)為，保障銀行具有一定的壟斷權(quán)力至關(guān)重要，因?yàn)橹挥羞@樣銀行方有動(dòng)力去承擔(dān)由克服信息壁壘而帶來(lái)的必要成本，以利于信貸流向效益較高的行業(yè)和企業(yè)，將資源有效配置。此外，具有一定壟斷成份的銀行其特許價(jià)值較高，在某種程度上可約束和規(guī)范它的風(fēng)險(xiǎn)行為，避免因金融惡性競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的不穩(wěn)定性。從監(jiān)管者的角度來(lái)看，銀行準(zhǔn)入的限制有利于合理和有效地分配金融資源，以免出現(xiàn)監(jiān)管的真空現(xiàn)象。盡管準(zhǔn)入限制有一些正面效應(yīng)，但其負(fù)面效應(yīng)仍不可低估。眾所周知，政客和監(jiān)管者常常會(huì)利用手中的準(zhǔn)入大權(quán)來(lái)報(bào)答朋友，回饋支持者，有的甚至收取賄賂。對(duì)一個(gè)本身透明度就比較低、競(jìng)爭(zhēng)有限的行業(yè)來(lái)說(shuō)，政治上過多的干預(yù)一定會(huì)影響到商業(yè)銀行的表現(xiàn)，最終影響整個(gè)銀行業(yè)的穩(wěn)定，得不償失。（3）資本充足的管制傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管理論特別強(qiáng)調(diào)資本管制措施的正面效應(yīng)。這些理論普遍認(rèn)為，將一定比例的資本或凈值作預(yù)備資金可緩沖因經(jīng)營(yíng)不善或負(fù)面沖擊所帶來(lái)的損失，甚至可以避免倒閉或破產(chǎn)的可能性。除此之外，它還有助于降低銀行股東不必要的風(fēng)險(xiǎn)行為。在有存款保險(xiǎn)（無(wú)論是顯性的還是隱性的）的情況下，適當(dāng)?shù)馁Y本管制可使得銀行股東和其他債權(quán)人的利益趨同，以追求經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)最大化為統(tǒng)一目標(biāo)。不過，現(xiàn)代理論則反其道而行之，質(zhì)疑傳統(tǒng)理論中有關(guān)資本管制可降低風(fēng)險(xiǎn)行為的論點(diǎn)，認(rèn)為即使再精明的監(jiān)管者也無(wú)法設(shè)計(jì)出理想的合理資本管制水平，難免扭曲市場(chǎng)參與者的行為。有人甚至構(gòu)建了模型，指出資本管制反而會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)行為，理由是受管制的資本削弱了銀行的獲利能力，這樣銀行為了實(shí)現(xiàn)既定的利潤(rùn)目標(biāo)、挽回部分損失，定會(huì)采用一些風(fēng)險(xiǎn)過高的項(xiàng)目。在一定的條件下，以風(fēng)險(xiǎn)為基準(zhǔn)的資本管制方法勢(shì)必改變銀行長(zhǎng)期沿用的貸款審批制度，導(dǎo)致信貸配給，這將對(duì)整體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)負(fù)面影響。另外，無(wú)法通過銀行籌集到所需資金的企業(yè)便把目光轉(zhuǎn)向證券市場(chǎng)，這將削弱銀行的融資地位。綜上所述，傳統(tǒng)理論和現(xiàn)代理論針對(duì)充足資本管制的效應(yīng)問題各抒己見、南轅北轍，迄今為止理論上的爭(zhēng)議還未能形成共識(shí)。（4）存款保險(xiǎn)的設(shè)立存款保險(xiǎn)的正面效應(yīng)不言而喻，它設(shè)立的基本宗旨是保護(hù)小存戶，使其免受銀行因資不抵債而倒閉所帶來(lái)的損失。眾所周知，存款保險(xiǎn)制度的引進(jìn)是為了解決銀行監(jiān)督中固有的“搭便車”問題，因?yàn)殡m然貴為資金的供給者，小存戶鮮有動(dòng)力去監(jiān)督資金的用途。這樣個(gè)人或私營(yíng)部門的監(jiān)督缺口就由官方監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充，此乃設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的最大好處。但監(jiān)督替代的正面效應(yīng)也伴隨著一定的成本，最大的成本就是它有可能惡化道德風(fēng)險(xiǎn)問題，即鼓勵(lì)銀行冒過高的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，存款保險(xiǎn)的存在也降低了小存戶監(jiān)督銀行的積極性，加重了“搭便車”問題。時(shí)至今日，還有相當(dāng)一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家高度重視道德風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性，認(rèn)為存款保險(xiǎn)所引起的問題也許比它能夠解決的問題更多。不過，也有不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，道德風(fēng)險(xiǎn)問題并非不治之癥，只要存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理，包括承保范圍、保額上限、收費(fèi)方式、共保帳戶、會(huì)員限制、管理機(jī)制等，官方監(jiān)管還是有可能有效控制道德風(fēng)險(xiǎn)問題。2、監(jiān)督類（5）官方監(jiān)督政策支持加強(qiáng)官方監(jiān)督的學(xué)者提出了三大理由。第一，銀行監(jiān)督通常比較困難，若要達(dá)致有效監(jiān)督就必須付出很高的成本，因此一般的存戶既無(wú)動(dòng)力也無(wú)能力去監(jiān)督銀行的運(yùn)作，結(jié)果造成近乎零監(jiān)督的局面。此舉顯然不利于銀行業(yè)的績(jī)效表現(xiàn)和系統(tǒng)穩(wěn)定，官方監(jiān)督便可以彌補(bǔ)這種不足。第二，由于信息不對(duì)稱的存在，銀行很難避開擠兌的侵襲，而官方監(jiān)督則可大大降低擠兌發(fā)生的可能性。第三，因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)制度會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和“搭便車”問題的惡化，所以一定有依靠官方監(jiān)督來(lái)防止這種現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)然也有不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)官方監(jiān)管頗有微詞，認(rèn)為上述三大正面的理論效應(yīng)在實(shí)際中常常無(wú)法實(shí)現(xiàn)，大權(quán)在握的監(jiān)管者多半對(duì)克服市場(chǎng)失靈無(wú)太大興趣，甚至?xí)焕聿徊?，多?shù)人逃脫不了世俗的圈套，熱衷于追逐狹隘的仕途和個(gè)人利益。政府官員還有可能利用手中的監(jiān)管大權(quán)，偏袒支持他們的金融機(jī)構(gòu)，以攝取競(jìng)選經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重者甚至收受賄賂。因此，若這種觀點(diǎn)成立的話，我們便不難斷言下列實(shí)證關(guān)系，即官方監(jiān)管的權(quán)力與腐敗程度成正比，但與銀行業(yè)績(jī)的提高或系統(tǒng)的穩(wěn)定無(wú)關(guān)。（6）民間監(jiān)督政策許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家數(shù)年來(lái)一直倡導(dǎo)民間監(jiān)督，其出發(fā)點(diǎn)是官方監(jiān)督在制度和具體操作上存在著根本的缺陷。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，在出現(xiàn)利益沖突時(shí)，銀行一定會(huì)向政府施壓，政府反過來(lái)又影響監(jiān)管人員，這是官方監(jiān)督不力的主要原因。其次，在許多國(guó)家，官方監(jiān)管人員的待遇較低，致使他們難以抵擋私營(yíng)銀行的誘惑，有能力的便紛紛轉(zhuǎn)投銀行界，這樣監(jiān)管人員是否有足夠的動(dòng)力就大打折扣。最后，與民間債權(quán)人不同，官方監(jiān)管者因無(wú)實(shí)體投資，故他們對(duì)銀行的監(jiān)管并沒有象前者那樣熱心。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)過份依賴民間監(jiān)督的政策有所保留，尤其是對(duì)金融基礎(chǔ)薄弱的國(guó)家來(lái)說(shuō)，因?yàn)樵谶@些國(guó)家，資本市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致、規(guī)章制度不協(xié)調(diào)、法律體系不健全，民間監(jiān)督不可能有翻天覆地的實(shí)際成效，反而有可能犧牲小存戶的利益。由此可見，健全的制度乃是鼓勵(lì)實(shí)施民間監(jiān)督措施的前提。3、參與類（7）政府控股銀行在上世紀(jì)的五六十年代，推崇公平至上的左翼發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)派再次崛起，他們對(duì)資本主義社會(huì)出現(xiàn)的種種市場(chǎng)失靈現(xiàn)象深惡痛絕，紛紛向起步較晚的發(fā)展中國(guó)家獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，極力倡導(dǎo)“政府救世”的政策，指出政府必須擁有商業(yè)銀行這一經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的命脈。他們認(rèn)為政府擁有銀行可有效調(diào)配資金，將其用在具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目，使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期受益。主要原因是，政府能準(zhǔn)確地掌握宏觀信息，并有足夠的激勵(lì)來(lái)確保將那些對(duì)社會(huì)有益的項(xiàng)目投資在所需的部門和行業(yè)，同時(shí)產(chǎn)生正面溢出效應(yīng)，這樣便可矯正私有資本市場(chǎng)的種種失靈行為。但大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家并沒有如此樂觀，對(duì)政府是否有足夠激勵(lì)有效配置金融資源深表懷疑。他們反而覺得，在大多數(shù)情況下，政府擁有銀行卻更容易將資源配置的經(jīng)濟(jì)決策政治化，軟化企業(yè)的約束預(yù)算，將有限的資源錯(cuò)配在政治上有吸引力、但在經(jīng)濟(jì)上并非有效率的項(xiàng)目。4、小結(jié)在政府監(jiān)管領(lǐng)域，理論上有兩種相互對(duì)立的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的正面效應(yīng)，被稱為“援助之手”論（helping-hand view）。 經(jīng)濟(jì)學(xué)家常常喜歡以“手”論物，比喻恰如其分，讓人嘖嘖稱絕。亞當(dāng)斯密將市場(chǎng)比喻為無(wú)形之手，而凱恩斯則將政府干預(yù)比作有形之手。但手心面對(duì)的方向和五指移動(dòng)的姿勢(shì)又不相同，還可再區(qū)分。若手心向上、五指伸出時(shí)，就為“援助之手”；而若手心向下、五指去抓時(shí)，則為“掠奪之手”。其出發(fā)點(diǎn)是，由于經(jīng)濟(jì)中固有的壟斷支配力、外部性和信息不對(duì)稱問題，市場(chǎng)上充滿了各種失靈現(xiàn)象。單靠市場(chǎng)本身來(lái)矯正失靈已無(wú)濟(jì)于事，一般民眾既無(wú)信息和動(dòng)力又無(wú)能力去監(jiān)督大企業(yè)，因此只有依靠政府才能抵消市場(chǎng)失靈（market failures）的負(fù)面影響，使資源得到有效配置。應(yīng)用在銀行監(jiān)管方面，援助之手論認(rèn)為，加強(qiáng)官方監(jiān)管、限制銀行活動(dòng)、管制銀行準(zhǔn)入和設(shè)立存款保險(xiǎn)制度乃有效的監(jiān)管政策。另一種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的負(fù)面效應(yīng)，被稱為“掠奪之手”論（grabbing-hand view）。其主要觀點(diǎn)是，在政府眼里，政治利益永遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)利益，因此靠政府監(jiān)管不但不能解決經(jīng)濟(jì)問題，反而還會(huì)制造新的問題，導(dǎo)致比市場(chǎng)失靈更為嚴(yán)重的管制失靈（regulation failures）或政治失靈（political failures）。應(yīng)用在銀行監(jiān)管方面，掠奪之手論認(rèn)為，若官方監(jiān)管人員權(quán)力過大、銀行活動(dòng)限制過多、銀行準(zhǔn)入過嚴(yán)，不僅不能增加銀行業(yè)的穩(wěn)定性和提高效率，反而還會(huì)滋生嚴(yán)重的賄賂等腐敗現(xiàn)象。如何平衡市場(chǎng)失靈和監(jiān)管失靈呢？換言之，如何降低因市場(chǎng)失靈而帶來(lái)的社會(huì)成本和杜絕賄賂的發(fā)生？經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出以下兩種解決機(jī)制。一是提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。持有這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，如果監(jiān)管人員有一定的獨(dú)立度且有適當(dāng)?shù)膭?dòng)力的話，他們將不容易受政府的擺布而把資金轉(zhuǎn)向利益集團(tuán)，同時(shí)銀行也無(wú)需想方設(shè)法去賄賂監(jiān)管者。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以有官方背景，但必須有足夠的獨(dú)立性（如美國(guó)的聯(lián)儲(chǔ)局）。這顯然是一種折衷方案，它既保證了監(jiān)管機(jī)構(gòu)有足夠的資源來(lái)克服信息不對(duì)稱的障礙，又保證了他們有足夠的獨(dú)立度來(lái)避免賄賂的發(fā)生。第二種機(jī)制采取全然不同的方法來(lái)克服信息和執(zhí)行兩種成本，提出銀行監(jiān)管的有效策略應(yīng)為：（1）賦予民間足夠大的監(jiān)管權(quán)力，提升其監(jiān)督能力和動(dòng)力；（2）限定官方監(jiān)管人員的權(quán)力。 有人也將這兩種機(jī)制分別稱為獨(dú)立監(jiān)督觀（independent supervision view）和民間授權(quán)監(jiān)督觀（private empowerment view）。其目的是鼓勵(lì)和倡導(dǎo)放權(quán)于民、以民代官的監(jiān)管模式。五、銀行監(jiān)管政策的實(shí)證結(jié)論理論的上不確定性說(shuō)明多種效應(yīng)同時(shí)工作，故需要靠實(shí)證檢驗(yàn)來(lái)確定最終的凈效應(yīng)。下面我們依次討論每項(xiàng)政策的實(shí)證結(jié)論，其有效性的判斷標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是銀行業(yè)的發(fā)展和效率，二是銀行危機(jī)發(fā)生的概率。1、管制類（1）銀行業(yè)務(wù)范圍和銀商聯(lián)系的限制盡管理論上的爭(zhēng)議至今尚無(wú)定論，但實(shí)證研究得出的結(jié)論卻出奇地一致。大多數(shù)早期的實(shí)證研究都發(fā)現(xiàn)，允許銀行從事較廣范圍的業(yè)務(wù)具有正面效應(yīng)，因?yàn)樘峁└鞣N金融服務(wù)所得的利潤(rùn)之間的關(guān)聯(lián)度不高，所以業(yè)務(wù)范圍越廣，由分散風(fēng)險(xiǎn)而取得的收益就越大。這次世界銀行收集的監(jiān)管數(shù)據(jù)涉及的國(guó)家和政策之多均屬首次，為進(jìn)一步全面探討銀行活動(dòng)管制的影響提供了基礎(chǔ)，由此得出的實(shí)證結(jié)論應(yīng)更有代表性和說(shuō)服力。最新的實(shí)證研究清晰地指出，政府對(duì)銀行活動(dòng)的限制程度與銀行業(yè)的發(fā)展及效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。如前所述，銀行活動(dòng)的限制是指對(duì)銀行從事證券、保險(xiǎn)和房地產(chǎn)業(yè)務(wù)及銀行控股非金融公司方面的管制。負(fù)相關(guān)關(guān)系表明，此類限制愈嚴(yán)，銀行業(yè)的發(fā)展就愈緩慢，其效率也愈低。在各種活動(dòng)管制中，以限制銀行從事證券業(yè)務(wù)的負(fù)面影響最大。同時(shí)，實(shí)證還發(fā)現(xiàn)，銀行活動(dòng)的限制與銀行危機(jī)發(fā)生的概率呈正相關(guān)關(guān)系。在一個(gè)有一定規(guī)模的證券市場(chǎng)的國(guó)家里，如果政府限制銀行從事證券業(yè)務(wù)的話，那么引發(fā)銀行危機(jī)的可能性就較大。另外，銀行危機(jī)的概率也與銀行控股非金融公司的限制程度正相關(guān)，即限制愈嚴(yán)，危機(jī)發(fā)生的可能性就愈大。需要指出的是，上述活動(dòng)限制和銀行危機(jī)間的正相關(guān)關(guān)系也可能由其它因素所致，故有必要深入分析。首先，活動(dòng)限制常常與官方監(jiān)督相互配合實(shí)施，官方監(jiān)督較強(qiáng)的國(guó)家其活動(dòng)限制可能就少，反之官方監(jiān)督較弱的國(guó)家就可能用較嚴(yán)的活動(dòng)限制作補(bǔ)充。結(jié)果發(fā)現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系與官方監(jiān)督無(wú)關(guān)，尤其是在有活躍證券市場(chǎng)的國(guó)家里，由此可見銀行從分散的非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中得來(lái)的收入，在一定程度上提高了銀行業(yè)的穩(wěn)定性。其次，活動(dòng)限制也可能與存款保險(xiǎn)制度有關(guān)，一個(gè)設(shè)計(jì)合理的存款保險(xiǎn)制度可避免銀行的高風(fēng)險(xiǎn)扭曲行為，因此對(duì)銀行活動(dòng)的限制就較少，反之亦然。結(jié)果發(fā)現(xiàn)考慮了存款保險(xiǎn)之后，正相關(guān)關(guān)系依然存在，這充分顯示了結(jié)論的普遍性。匯總實(shí)證研究的結(jié)論，我們發(fā)現(xiàn)允許銀行從事范圍寬廣的業(yè)務(wù)伴隨著相當(dāng)可觀的多元化效應(yīng)，而人為地設(shè)置種種限制則適得其反，不僅不利于銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定，而且還使得監(jiān)管人員的腐敗現(xiàn)象大幅增加。還有，也無(wú)證據(jù)支持援助之手論所預(yù)期的結(jié)論，即銀行活動(dòng)的限制可防止金融大財(cái)團(tuán)的出現(xiàn)，從而降低銀行業(yè)或?qū)崢I(yè)部門的集中程度和增加其競(jìng)爭(zhēng)成份。除此之外，銀行活動(dòng)的限制也不利于證券市場(chǎng)的發(fā)展。這些結(jié)論具有很強(qiáng)的生命力，為銀行活動(dòng)管制的兩種對(duì)立觀點(diǎn)提供了有力證據(jù)，基本上否定了援助之手論，支持了掠奪之手論。（2）銀行準(zhǔn)入的限制早期的實(shí)證研究基本上全采用美國(guó)的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度對(duì)提高效率至關(guān)重要，而且若某個(gè)州對(duì)設(shè)立分行限制越少的話，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率就越高，顯示競(jìng)爭(zhēng)的銀行業(yè)可使整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)獲益。在僅有的幾個(gè)采用跨國(guó)數(shù)據(jù)的研究中，結(jié)果發(fā)現(xiàn)外資銀行的進(jìn)入（尤其是外資銀行時(shí)時(shí)刻刻可進(jìn)入所帶來(lái)的這種威脅）有利于內(nèi)資銀行的業(yè)績(jī)表現(xiàn)，而過于集中的銀行業(yè)（包括內(nèi)資和外資銀行）則不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，即銀行業(yè)的集中度愈高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率就愈低。上述結(jié)論在新的數(shù)據(jù)中得到了進(jìn)一步的證實(shí)，同時(shí)還出現(xiàn)了一些新的結(jié)論。主要有以下四條：（1）銀行準(zhǔn)入的限制與效率負(fù)相關(guān)；（2）在世界范圍內(nèi)，雖然銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度會(huì)影響個(gè)體銀行的業(yè)績(jī)，但其效應(yīng)相對(duì)微弱（這可能與外資銀行的占有率普遍不高有關(guān)）；（3）外資銀行的占有率與銀行危機(jī)無(wú)關(guān)，但對(duì)外資銀行準(zhǔn)入和占有率的限制卻與銀行危機(jī)正相關(guān)；（4）即使在短期，外資銀行的存在也有利于減低宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性。這四條結(jié)論也甚具普遍性，在金融監(jiān)管較弱的國(guó)家里同樣適用。外資銀行在本國(guó)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的正面經(jīng)濟(jì)作用不容低估。在長(zhǎng)期，外資銀行的存在提高了銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)成份，提升了經(jīng)營(yíng)效率，降低了營(yíng)運(yùn)成本，加快了銀行業(yè)的發(fā)展，增加了銀行業(yè)的穩(wěn)定性。在短期，盡管外資銀行有可能引進(jìn)或擴(kuò)散國(guó)外的一些負(fù)面沖擊，但由于其合理的治理結(jié)構(gòu)、先進(jìn)的管理方式和分散的經(jīng)營(yíng)范圍，反而可化解國(guó)內(nèi)外沖擊的影響，起到緩沖和穩(wěn)定的作用。無(wú)獨(dú)有偶，在眾多影響銀行業(yè)穩(wěn)定性的因素中，唯一一個(gè)既有長(zhǎng)期又有短期正面效應(yīng)的因素便是外資銀行參與了。此實(shí)證結(jié)論具有鮮明的政策意義，對(duì)一些發(fā)展中國(guó)家輕視、懷疑、懼怕、甚至敵視外資銀行的做法啟示良多。（3）資本充足的管制如前所言，傳統(tǒng)理論認(rèn)為資本充足的管制既有必要又有實(shí)效，但現(xiàn)代理論則認(rèn)為正面效應(yīng)未必可以盡現(xiàn)。那么，實(shí)證結(jié)論究竟是什么呢？頗出人意料的是，實(shí)證發(fā)現(xiàn)，資本充足的管制基本上與銀行業(yè)的發(fā)展和效率無(wú)關(guān)，而且也與銀行危機(jī)的發(fā)生無(wú)關(guān)。另外，即使在一些官方監(jiān)管薄弱和存款保險(xiǎn)制度慷慨的國(guó)家里，也無(wú)證據(jù)顯示資本充足管制的正面效應(yīng)。勿庸置疑，實(shí)證結(jié)論并非否定資本充足管制的重要性，而只是指出傳統(tǒng)智慧所期望的顯著正面效應(yīng)并不存在。資本充足管制無(wú)益于銀行業(yè)的發(fā)展、效率和穩(wěn)定這一結(jié)論，顯然與傳統(tǒng)智慧和一些國(guó)際組織大力提倡的建議背道而馳，這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)學(xué)家長(zhǎng)期憂慮的道德風(fēng)險(xiǎn)問題并非隨意臆造，在現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在。究其原因，最根本的因素應(yīng)為合理的銀行治理機(jī)制，而資本充足的管制基本上治標(biāo)不治本，遺憾的是這些國(guó)際組織完全忽視了建立合理銀行治理機(jī)制這一更加重要的環(huán)節(jié)。（4）存款保險(xiǎn)的設(shè)立在銀行監(jiān)管的七大政策中，最具爭(zhēng)議的恐怕非存款保險(xiǎn)制度莫屬了。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于無(wú)法定量測(cè)度存款保險(xiǎn)制度的張弛程度，所以這方面的實(shí)證研究十分罕見。直到前不久才有所突破，以戴莫古克康特和戴春吉車（Demirguc-Kunt and Detragiache, 2000）、戴莫古克康特和回辛格（Demirguc-Kunt and Huizinga, 2000）及凱因（Kane, 2000）為代表的研究發(fā)現(xiàn)，在銀行監(jiān)管薄弱的國(guó)家里，存款保險(xiǎn)的某些特征，如較高的承保限額、較廣的承保范圍等，將使得銀行危機(jī)的可能性變大。采用更全面的數(shù)據(jù)，世界銀行研究小組進(jìn)一步證實(shí)了這一結(jié)論，指出存款保險(xiǎn)制度愈寬松，發(fā)生銀行危機(jī)的概率就愈大。在銀行業(yè)的發(fā)展和效率方面，無(wú)證據(jù)顯示與存款保險(xiǎn)制度的張弛程度有任何聯(lián)系。理論上指出，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立將引致兩個(gè)相互對(duì)立的效應(yīng)：一是正面的穩(wěn)定效應(yīng)，另一是負(fù)面的反激勵(lì)效應(yīng)（adverse incentive effect，亦即道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)）。實(shí)證結(jié)果表明，反激勵(lì)效應(yīng)與穩(wěn)定效應(yīng)基本上相互抵消，致使銀行的業(yè)績(jī)表現(xiàn)和效率并沒有得益于存款保險(xiǎn)制度，但過度的風(fēng)險(xiǎn)則凸現(xiàn)此制度的弊端。即使考慮了官方監(jiān)督和資本充足管制等其它因素，這一負(fù)面影響并無(wú)徹底消失。這是否意味著存款保險(xiǎn)制度一無(wú)是處呢？其實(shí)不然，前提條件是有健全的產(chǎn)權(quán)保護(hù)等相關(guān)法律制度及良好的民間監(jiān)督系統(tǒng)。只有當(dāng)法律和監(jiān)督健全時(shí)，銀行管理人員的行為才能得到有效約束，這樣存款保險(xiǎn)制度的負(fù)面影響才會(huì)降至最低。實(shí)踐再次證明，道德風(fēng)險(xiǎn)問題在銀行業(yè)非同小可，監(jiān)管者需高度重視。2、監(jiān)督類（5）官方監(jiān)督政策各項(xiàng)官方監(jiān)督政策數(shù)據(jù)的收集，使得有效性的實(shí)證研究成為可能。實(shí)證研究得出了一個(gè)令人十分驚訝的結(jié)論，幾乎沒有一項(xiàng)官方監(jiān)督的核心政策與銀行業(yè)的發(fā)展和效率有關(guān)，這些核心政策包括果斷采取行動(dòng)權(quán)、宣布資不低債權(quán)、靈活行使權(quán)、貸款分類要求、流動(dòng)性要求、分散風(fēng)險(xiǎn)指引、涉外貸款的限制等。在影響銀行危機(jī)的因素方面，除分散風(fēng)險(xiǎn)指引和涉外貸款的限制兩項(xiàng)政策外，其余的官方監(jiān)督政策的實(shí)施和加強(qiáng)均無(wú)助于減低銀行危機(jī)發(fā)生的概率，而只有其中的這兩項(xiàng)政策方能減低銀行風(fēng)險(xiǎn)。另外，強(qiáng)有力的官方監(jiān)督權(quán)力還與腐敗程度正相關(guān)，說(shuō)明官方監(jiān)督的權(quán)力越大，腐敗現(xiàn)象就越嚴(yán)重。這些實(shí)證研究結(jié)論的意義不言而喻，它向我們展示了一個(gè)不容爭(zhēng)辯的事實(shí)：官方監(jiān)督的弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利，這正是掠奪之手論所預(yù)期的。我認(rèn)為，這項(xiàng)發(fā)現(xiàn)是迄今為止銀行監(jiān)管有效性研究中最重要和最有意義的發(fā)現(xiàn)。它顯然有悖于目前人們固有的理解和認(rèn)識(shí)，其重要性并不完全在于它為各國(guó)政府設(shè)計(jì)銀行監(jiān)管政策時(shí)提供了寶貴的實(shí)證參考依據(jù)，而最大的貢獻(xiàn)在于它將徹底改變?nèi)藗儗?duì)銀行監(jiān)管的理念。（6）民間監(jiān)督政策與官方監(jiān)督政策的實(shí)證結(jié)論恰恰相反，民間監(jiān)督的引進(jìn)和加強(qiáng)與銀行業(yè)的發(fā)展和效率呈明顯的正相關(guān)關(guān)系，且在民間監(jiān)督越健全的國(guó)家里，銀行業(yè)的不良資產(chǎn)率越低。最新的研究還顯示，民間監(jiān)督亦有利于企業(yè)融資，提高了資源配置的效率。在銀行危機(jī)方面，實(shí)證發(fā)現(xiàn)民間監(jiān)督的加強(qiáng)并沒有增大危機(jī)發(fā)生的可能性。另外，腐敗現(xiàn)象也會(huì)隨之大大降低。這些結(jié)論有極強(qiáng)的普遍性，即使在金融業(yè)發(fā)達(dá)、制度健全的國(guó)家里亦如此，可見民間監(jiān)督的特殊地位很難替代。事實(shí)證明民間監(jiān)督為七大政策中最有效的一項(xiàng)，具體包含三方面的內(nèi)容：（1）民間給銀行施加壓力迫使它們披露準(zhǔn)確信息；（2）允許民間資本控股銀行；（3）提高民間監(jiān)督銀行的積極性。民間監(jiān)督的實(shí)證結(jié)論與上述官方監(jiān)督的結(jié)論同樣重要，如果說(shuō)官方監(jiān)督的結(jié)論是銀行監(jiān)管政策戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移的第一步的話，民間監(jiān)督的結(jié)論則是戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移的第二步，它更清晰地指明了監(jiān)管的戰(zhàn)術(shù)方向。這兩者結(jié)合起來(lái)為掠奪之手論提供了有力的證據(jù)。3、參與類（7）政府控股銀行在前蘇聯(lián)解體和東歐前社會(huì)主義國(guó)家相繼轉(zhuǎn)制后，這方面的實(shí)證研究才漸漸增多。在一篇頗具影響的文章中，拉波塔等人（La Porta et al., 2001）發(fā)現(xiàn)，國(guó)有銀行資產(chǎn)率初期越高的國(guó)家，其后的金融業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率就越低，表明顯著的抑制效應(yīng)存在。世界銀行研究小組進(jìn)一步指出，國(guó)有銀行資產(chǎn)率與銀行業(yè)的效率及發(fā)達(dá)程度成反比，且它還與不良資產(chǎn)比例成反比，但與銀行危機(jī)發(fā)生的概率卻成正比。不過，后一結(jié)果在統(tǒng)計(jì)上并不十分顯著，說(shuō)明一旦出現(xiàn)危機(jī)的苗頭，政府定會(huì)竭盡全力、不惜一切成本來(lái)化解它。六、評(píng)論性的總結(jié)本文全面研究和評(píng)估了世界各國(guó)在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實(shí)證分析了各項(xiàng)政策的有效性。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉及活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。各項(xiàng)政策的理論依據(jù)基于兩大針鋒相對(duì)的理論：援助之手論和掠奪之手論。援助之手論認(rèn)為，政府加強(qiáng)對(duì)銀行事務(wù)的管制和監(jiān)督可減低市場(chǎng)失靈的扭曲，從而有助于銀行業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定。相反，掠奪之手論則認(rèn)為，強(qiáng)有力的官方管制和監(jiān)督不僅無(wú)助于銀行業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，反而會(huì)使腐敗現(xiàn)象不斷增加。對(duì)全球107個(gè)國(guó)家進(jìn)行的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，銀行活動(dòng)的嚴(yán)格管制、銀行準(zhǔn)入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立、官方監(jiān)督的有力執(zhí)行和政府控股銀行等監(jiān)管政策，全與銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定無(wú)關(guān)，但卻與腐敗現(xiàn)象成正比。其中最出人意料的結(jié)論是，官方監(jiān)督的弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。這些甚具普遍性的結(jié)論顯然與援助之手論不符，而與掠奪之手論一致。到底什么樣的監(jiān)管政策才有效呢？研究指出，對(duì)