淺析我國地方財(cái)政困難問題

淺析我國地方財(cái)政困難問題一、背景分析隨著我國分稅制改革的不斷深入，中央財(cái)政保持持續(xù)平穩(wěn)增長，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展提供了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，分稅制改革卻影響了地方政府的財(cái)政收入情況，由于地方財(cái)政的不斷上移和事權(quán)的不斷下放，地方政府的管轄權(quán)限越來越大，但在財(cái)力不足的情況下，卻很難保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步快速發(fā)展。地方政府為有效提供公共物品，不得不舉借外債，從而加劇了財(cái)政困難?，F(xiàn)階段，我國地方政府舉債的作用有積極的一面，但如果債務(wù)負(fù)擔(dān)過于沉重，在一定程度上就會(huì)影響整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，成為中央財(cái)政“包袱”。因而，加強(qiáng)對(duì)地方政府的債務(wù)管理，防范地方政府的財(cái)政危機(jī)是現(xiàn)階段我們不容忽視的問題。二、地方政府財(cái)政困難問題產(chǎn)生的原因1.財(cái)政體制不健全，財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱分稅制改革后，除了中央和省級(jí)政府之外，財(cái)政體制在地方各級(jí)政府，尤其是縣鄉(xiāng)兩政府的差異很大，各行其是，極不規(guī)范。由于事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)稱性，財(cái)權(quán)不斷向上移，事權(quán)不斷下放，導(dǎo)致地方政府在財(cái)力不足的情況下承擔(dān)了許多本該由中央和省級(jí)政府提供的外部性公共物品的成本，從而增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2.法律制度仍然不健全，不能提供有力的法律支撐目前，涉及我國地方政府債務(wù)方面的法律有兩部，預(yù)算法和擔(dān)保法。第一，就預(yù)算法而言，其缺陷主要有：一是從預(yù)算管理的角度看，地方政府債務(wù)生存空間不在預(yù)算之內(nèi)，使得預(yù)算法關(guān)于地方政府在編制預(yù)算時(shí)不列赤字的規(guī)定變得毫無意義。二是由于預(yù)算法在預(yù)算執(zhí)行過程方面的規(guī)定存在缺陷，預(yù)算調(diào)整具有很大的隨意性，脫離了人大的監(jiān)督；三是禁止地方政府發(fā)行債券，但沒有明確禁止其他形式舉債。地方政府在缺乏法定的直接融資渠道情況下，只能通過變通手段或違規(guī)操作等進(jìn)行負(fù)債。第二，擔(dān)保法明確規(guī)定國家機(jī)關(guān)不得作為保證人，但是在實(shí)踐中對(duì)政府部門和債權(quán)人卻不能形成有效的法律約束，致使出現(xiàn)了大量的擔(dān)保和變相擔(dān)保。3.監(jiān)督和制約機(jī)制存在缺陷目前，我國地方政府債務(wù)管理體制比較混亂，既沒有統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)也沒有借債與還債相統(tǒng)一的責(zé)權(quán)利關(guān)系，甚至債務(wù)的借、用、還相互脫節(jié)，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)失去控制。4.政企不分我國的地方政府向來都和國有企業(yè)、銀行存在著連帶關(guān)系，大多數(shù)的地方政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展格外偏愛，甚至向金融機(jī)構(gòu)或債權(quán)主體進(jìn)行貸款的擔(dān)保，導(dǎo)致某些企業(yè)對(duì)經(jīng)營狀況放松警惕，當(dāng)他們破產(chǎn)倒閉時(shí)都會(huì)不由自主地認(rèn)為應(yīng)該由地方財(cái)政來兜底。有的政府強(qiáng)行介入市場經(jīng)濟(jì)的管理，用政策來壓制市場培育，扭曲了市場的價(jià)格，嚴(yán)重破壞了市場秩序，可以說地方企業(yè)的發(fā)展不僅沒有促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。三、化解地方政府財(cái)政困難的建議現(xiàn)階段，我國地方政府如果不進(jìn)行舉債，發(fā)展也許不會(huì)很迅速，所依據(jù)的在一定程度上來說對(duì)地方政府是有積極作用的，但在債務(wù)的規(guī)模、程度上需要加以監(jiān)管和控制。（一）完善和加強(qiáng)宏觀財(cái)政政策1.合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，創(chuàng)新財(cái)政體制。在分稅制改革的背景下，中央政府應(yīng)該合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使得兩者相適應(yīng)。上級(jí)政府不得隨意轉(zhuǎn)移本級(jí)政府所應(yīng)該承擔(dān)的提供公共物品和服務(wù)的權(quán)利，如果將屬于上級(jí)政府的事權(quán)轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府時(shí)，應(yīng)該確保資金及時(shí)到位，保證地方政府充分行使財(cái)權(quán)；深化財(cái)政體制改革并逐步進(jìn)行體制創(chuàng)新，對(duì)不同地區(qū)、不同部門根據(jù)實(shí)際情況制定政策。2.制定中長期的發(fā)展戰(zhàn)略，擴(kuò)大地區(qū)的財(cái)政來源。地方政府應(yīng)該依據(jù)地區(qū)財(cái)政發(fā)展的實(shí)際情況制定中長期戰(zhàn)略，分不同時(shí)期實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)的管理和清償，實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)的總體規(guī)劃和有效控制，在發(fā)展規(guī)劃期內(nèi)，通過穩(wěn)定的債務(wù)管理擴(kuò)大本地區(qū)的財(cái)源。（二）細(xì)化地方政府的債務(wù)管理制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的良性發(fā)展1.完善歸口管理制度。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門的作用，即要進(jìn)一步明確財(cái)政部門在各級(jí)地方政府的主體地位，對(duì)本級(jí)政府和下級(jí)部門的債務(wù)資金使用情況要進(jìn)行嚴(yán)格的審核，有必要建立專門對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理的部門，統(tǒng)一債務(wù)的進(jìn)入和支出的窗口，實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)資金的集中有效管理，完善歸口管理制度，明確統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑，這是進(jìn)行地方政府債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)運(yùn)用和債務(wù)預(yù)警機(jī)制建立的前提條件。2.建立債務(wù)的償還機(jī)制。一方面，對(duì)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行分類和核實(shí)，逐步消化債務(wù)。根據(jù)債務(wù)的不同性質(zhì)和種類通過轉(zhuǎn)移支付、償還計(jì)劃、政府與債權(quán)人協(xié)商確定重組方式等方法對(duì)償債基金的未來規(guī)劃作出合理的安排。另一方面，加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督和控制。主要是加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的監(jiān)督，對(duì)或有債務(wù)進(jìn)行有效的事前控制，要保證政府的擔(dān)保，控制或有債務(wù)轉(zhuǎn)化的規(guī)模，降低市場外在風(fēng)險(xiǎn)向政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的可能性，提高政府的信譽(yù)。（三）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)對(duì)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行全面的摸底和統(tǒng)，。當(dāng)然，要綜合反映政府債務(wù)的運(yùn)行情況還需要建立一個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，主要是針對(duì)政府的直接顯性債務(wù)來說，具體指標(biāo)有：新增債務(wù)違約/地方財(cái)政總收入，反應(yīng)地方財(cái)政的流動(dòng)性，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首先表現(xiàn)為流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)朝財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需求時(shí)，它對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響最大；地方財(cái)政逾期債務(wù)余額/地方財(cái)產(chǎn)總收入，作為地方財(cái)政的流動(dòng)性和清償能力的補(bǔ)充，后兩項(xiàng)指標(biāo)主要反映了長期支付需求和債務(wù)總量情況，在衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度時(shí)，應(yīng)該賦予三項(xiàng)指標(biāo)不同的權(quán)重，而具體的權(quán)重應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況來確定。（四）理順政府與市場、企業(yè)的關(guān)系在處理政府和企業(yè)的關(guān)系上，應(yīng)該以法律的形式明確規(guī)定企業(yè)的債務(wù)清償主體，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)的時(shí)候，地方政府可以出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是不要過分干預(yù)，減少企業(yè)對(duì)政府的依賴心理；在政府對(duì)市場的關(guān)系上，應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能，政府逐漸從競爭性領(lǐng)域中退出來，盡量減少對(duì)市場行為的干預(yù)，相應(yīng)的介入到公共服務(wù)性領(lǐng)域，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，更多更好的為本地區(qū)提供功能給物品和公共服務(wù)。（五）允許地方政府有條件地發(fā)行證劵我國在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，在中央和地方財(cái)力有限的條件下，地方政府舉債是必然的，否則地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展是無法與國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐相一致，這也必然影響到全局利益。所以，對(duì)于地