農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)權(quán)被侵害的現(xiàn)象分析及對策研究.pdf

；| | | | | | | | | | | | | | | l | | I | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 1 | | | | | | | | | | | l | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 嘲蚓| | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 嘲| | | | | | | | | | | | j | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 雕| | | | | | | | | | | | | | | | | | | ! | | | | | | | | | | I | | | | | | | | | | i 農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)權(quán)被侵害的 現(xiàn)象分析及對策研究 口董紅杰，2 黎苑楚1 ( 1 華中師范大學信息管理學院。湖北武漢4 3 0 0 7 9 ；2 鄭州成功財經(jīng)學院，河南鄭州4 5 1 2 0 0 ) 摘要】我國生態(tài)環(huán)境保護法制體系對城鄉(xiāng)的不公正對待、農(nóng)村生態(tài)資源歸屬關系不清、農(nóng)民生態(tài)權(quán)益保護具體制度的 缺失，導致了農(nóng)民生態(tài)權(quán)益成為城鎮(zhèn)化的犧牲品。為改變這種局面，必須建立健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法制體系，明確農(nóng) 民對農(nóng)村生態(tài)資源的各項權(quán)能，并建立農(nóng)村生態(tài)補償制度。 關鍵詞】城鎮(zhèn)化；農(nóng)民生態(tài)權(quán)；對策 中圖分類號】珊6 1 5 文獻標識碼 A 文章編號 1 3 - 1 1 鮒( 加1 3 ) 0 2 1 3 - 0 3 生態(tài)權(quán)是隨著生態(tài)環(huán)境危機的出現(xiàn)而受到重視 的，近年來人們已認識到生態(tài)權(quán)是協(xié)調(diào)人與自然關 系的重要工具，也是人的基本權(quán)利之一。根據(jù)生態(tài)權(quán) 理論，人們應不分生存區(qū)域、生存狀況而享有同等受 保護的生態(tài)權(quán)，但遺憾的是在我國現(xiàn)實生活中，由于 農(nóng)民的弱勢地位，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護長期處于邊緣 化，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境更是 越加惡劣，農(nóng)民生態(tài)權(quán)受損已是不爭的現(xiàn)實，這使得 農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護成為一個急需面 對和解決的理論與實踐課題。以往的研究主要從城 鎮(zhèn)化發(fā)展理念的短期性人手，解釋農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問 題，但筆者認為這只是表面現(xiàn)象，本文將摒棄已有的 研究模式，探尋農(nóng)民生態(tài)權(quán)受損的制度性原因和制 度性的解決對策。 一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)權(quán) 被侵害的現(xiàn)狀 生態(tài)權(quán)利是立法確認的保證在人與自然的交互 過程中滿足人對生態(tài)環(huán)境的各種需要的個人權(quán)利。 而農(nóng)民生態(tài)權(quán)是指農(nóng)民依法享用、保護和改善農(nóng)村 生態(tài)系統(tǒng)，以滿足自身生存和發(fā)展需要的權(quán)利。一般 認為，其具體內(nèi)容包括：生態(tài)利用權(quán)，即農(nóng)民基于生 存需要利用生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利，如呼吸空氣、飲用自然 水源等；生態(tài)保護權(quán)，即對自己所賴以生存的生態(tài)系 統(tǒng)進行保護的權(quán)利，有權(quán)維護所處生態(tài)系統(tǒng)的安全， 有權(quán)制止破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為，有權(quán)要求政府履行 環(huán)保責任；生態(tài)救濟權(quán)，即在生態(tài)權(quán)被侵害時有權(quán)得 到救濟，有權(quán)要求破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為人承擔相關 法律責任；生態(tài)處分權(quán)，即轉(zhuǎn)讓、放棄等處分生態(tài)利 益的權(quán)利；生態(tài)改善權(quán)，即改善生態(tài)系統(tǒng)如促進生態(tài) 系統(tǒng)良性循環(huán)的權(quán)利等。此外，農(nóng)民廣義上的生態(tài) 權(quán)，還包括為了保障和實現(xiàn)上述權(quán)利所必需的權(quán)利， 如生態(tài)參與權(quán)、生態(tài)信息知情權(quán)、生態(tài)管理權(quán)等。 城鎮(zhèn)化是我國解決三農(nóng)問題的基本政策之一， 城鎮(zhèn)的輻射效應將促使農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式逐步走 向現(xiàn)代化，并不斷實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。使農(nóng)民受益是農(nóng) 村城鎮(zhèn)化的重要目標，然而在城鎮(zhèn)化進程中，受農(nóng)村 經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱、地理空間格局不經(jīng)濟性等因素 的制約，我國農(nóng)村往往走低成本城鎮(zhèn)化道路，以犧牲 剝奪農(nóng)民權(quán)益尤其是生態(tài)權(quán)為代價，致使農(nóng)民的各 項生態(tài)權(quán)受到嚴重侵害，主要表現(xiàn)在： ( 一) 城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)利用權(quán)遭到侵害 城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型是一個必然的路 徑，越來越多的農(nóng)村開始建設開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，但 隨著城市產(chǎn)業(yè)升級換代，城市環(huán)境保護執(zhí)法的加強， 大批生產(chǎn)技術(shù)工藝落后、污染嚴重的企業(yè)卻順勢陸 續(xù)遷往郊區(qū)和農(nóng)村，而農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)本身在城鎮(zhèn) 化進程中以粗放式經(jīng)營為主，污染物超標排放司空 見慣，導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量受到嚴重影響。據(jù)北 京科技報報道，北京順義區(qū)后王各莊村有1 0 0 0 多 人，2 0 0 2 年北京希濤技術(shù)開發(fā)有限公司來后王各莊 村建廠以后，時常排放酸臭味氣體，還從工廠院墻里 + 基金項目：國家軟科學2 0 1 0 年度研究計劃項目“農(nóng)村科技投入引導機制與相關政策研究”( 項目編號：2 0 1 0 G x s l D l l 9 ) 。 2 0 1 3 年第2 期 萬方數(shù)據(jù) 引出了一根管子向村里的河溝排放一種帶有酸味的 水。2 0 0 3 2 0 0 7 年這個小村有2 5 人患上癌癥，根源就 在希濤公司( 陳永杰等，2 0 0 9 ) 。另一方面，城鎮(zhèn)化之 后的農(nóng)村成為“菜籃子”和糧食基地，農(nóng)藥污染、化肥 污染、禽畜糞便污染等問題接憧而來，但農(nóng)村的資源 供給而引起的環(huán)境質(zhì)量下降和生態(tài)破壞，并沒有相 應的補償體系支撐其予以恢復。富裕人群可以通過 醫(yī)療保健來彌補環(huán)境污染給生活質(zhì)量帶來的損害， 而農(nóng)民作為貧困群體卻沒有能力去應對因環(huán)境污染而 帶來的損害。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，在事實上剝奪了農(nóng) 民利用農(nóng)村生態(tài)環(huán)境獲得良好生存狀況的權(quán)利。 ( 二) 城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)保護權(quán)遭到侵害 盡管近年來我國加強了生態(tài)環(huán)境保護，但制度 建設、經(jīng)費投入幾乎全部集中在城市，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境 保護設施極度缺乏，在城市環(huán)境得到有效改善的同 時，農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民的生態(tài)權(quán)在城鎮(zhèn)化進程中卻遭 受了破壞與威脅。城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)增長產(chǎn)生的廢 棄物以及垃圾都是由農(nóng)民來承受，城鎮(zhèn)化之后聚集 居民物質(zhì)生活的滿足又多數(shù)源于對農(nóng)村自然資源的 掠奪性開發(fā)，致使農(nóng)民無法維護自己生存的生態(tài)系 統(tǒng)。同時，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護中，一些基層政府狹 隘地從發(fā)展本地經(jīng)濟的角度出發(fā)，對企業(yè)違反環(huán)保 法規(guī)、嚴重污染環(huán)境、破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為聽之任 之。我國把生態(tài)資源和生態(tài)系統(tǒng)維護作為國家的自 然權(quán)利與職責，然而面對農(nóng)村生態(tài)破壞的嚴重后果， 政府不作為，農(nóng)民無權(quán)管理，造成農(nóng)村生態(tài)保護的主 體缺位，這是農(nóng)民應有的生態(tài)保護權(quán)被侵害的直接 后果。 ( 三) 城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)救濟權(quán)遭到侵害 我國城鎮(zhèn)化是自上而下推動的，農(nóng)民群體很少 能影響相關公共政策的制定，只能被動的成為政策 的接受者。在生態(tài)問題上，農(nóng)民在生態(tài)權(quán)益受到侵害 時往往是選擇默默承受，其原因就在于缺乏生態(tài)環(huán) 境維權(quán)和救濟自己生態(tài)權(quán)益的能力。比如訴訟途徑 是農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益受到侵害時主張自己權(quán)益的合 法正規(guī)途徑。但因生態(tài)破壞造成的健康權(quán)益損害的 證據(jù)難以收集，因果關系難以證明，因環(huán)境污染損害 問題的復雜性，即便是法律意識和文化水平較高的 城市居民也常常感到力不從心，更何況是維權(quán)能力 薄弱的農(nóng)民。面對實力強大的污染企業(yè)，許多農(nóng)民受 害者都無奈的放棄了對健康損害的賠償請求。但我 國立法并未針對此設置特別的救濟制度，導致農(nóng)民 生態(tài)救濟權(quán)處于行使不能的境地。 ( 四) 城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)、參與權(quán)遭 至日侵害 農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)是行使生態(tài)決策參與權(quán)的前 提，生態(tài)決策參與權(quán)的目的是建立一種溝通機制，協(xié) 調(diào)不同利益群體的矛盾，使各種利益群體在生態(tài)的 利用、開發(fā)、保護等決策上能夠表達其不同的利益訴 求，實現(xiàn)利益平衡和共存。農(nóng)民的生態(tài)權(quán)利和利益在 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題中往往存在著隱性受害的情況， 即農(nóng)民在影響自身生態(tài)權(quán)益的事務上沒有生態(tài)知情 權(quán)與參與權(quán)。比如，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染工業(yè)的投資和發(fā)展 計劃，基層政府對當?shù)厣鷳B(tài)有影響的招商引資計劃， 農(nóng)民根本無從知曉其制定過程、無權(quán)參與計劃的起 草論證和決策進程。這些問題反映出，農(nóng)民在生態(tài)環(huán) 境利益問題上的信息不完全和不對稱妨阻礙了農(nóng)民 自身生態(tài)權(quán)益的保護和救濟。 二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)權(quán)被侵害的 制度性成因 學界往往把城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)權(quán)被侵害的 原因歸結(jié)為我國農(nóng)村特殊的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，我國 農(nóng)村經(jīng)濟、文化落后，城鎮(zhèn)化的直接目的又是擺脫貧 困，因此“經(jīng)濟至上”就成了城鎮(zhèn)化的最高價值取向。 政府往往更傾向于追求短期的城鎮(zhèn)化政績，以犧牲 生態(tài)資源和環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟一時發(fā)展的情況 便難以避免。但是，筆者認為這些只是表面原因，因 為農(nóng)民生態(tài)權(quán)益被侵害的現(xiàn)象不僅發(fā)生在中西部困 窮地區(qū)，在東部發(fā)達地區(qū)也同樣存在，農(nóng)民生態(tài)權(quán)益 被侵害的深層次原因是制度性的，筆者將其總結(jié)為： ( 一) 生態(tài)環(huán)境保護法制體系對城鄉(xiāng)的不公正對待 我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護法制體系，主要關注 的大中城市市民的生態(tài)環(huán)境利益，很少顧及農(nóng)村農(nóng) 民生態(tài)環(huán)境利益，對市民、農(nóng)民生態(tài)權(quán)利保護存在著 歧視性制度差別。比如，國家制定了城市市容和環(huán) 境衛(wèi)生管理條例，但卻沒有相應的農(nóng)村村貌和環(huán) 境衛(wèi)生管理條例。我國對城市的工業(yè)企業(yè)污染治理 制定了許多優(yōu)惠政策，比如排污費返還使用，城市污 水處理廠建設時實現(xiàn)低價征地或無償劃撥政策，而 農(nóng)村污染治理的資金本來就匱乏，對農(nóng)村的生態(tài)環(huán) 境污染治理卻沒有類似優(yōu)惠政策。類似生態(tài)環(huán)境保 護城鄉(xiāng)有別的例子舉不勝舉，在城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村 承受著巨大的生態(tài)環(huán)境負擔，對農(nóng)民生態(tài)權(quán)的不公 正待遇更導致農(nóng)民的生態(tài)權(quán)保護雪上加霜。 ( 二) 農(nóng)村生態(tài)資源歸屬關系不清 生態(tài)資源權(quán)益歸屬不清是生態(tài)環(huán)境保護的致命 弊端，我國并未明確農(nóng)民對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的權(quán) 利主體地位，各種法規(guī)都認為生態(tài)資源、環(huán)境權(quán)益屬 于國家所有。然而，國家所有在理論上一般解釋為全 體公民所有，全體公民是個抽象的概念，作為公民個 人，并不是生態(tài)權(quán)益的所有者，國有的生態(tài)資源權(quán)利 主體是無法具體化到個人的，因此此時權(quán)利主體是 不明晰的。西方經(jīng)濟學者哈丁早就提出“公有地悲 劇”：“草場( 資源) 為公共所有，羊( 利潤或產(chǎn)品) 為個 人所有，結(jié)果是“草場上擁擠的牲畜將導致過度放牧 和土地資源的破壞”( 哈丁，1 9 6 8 ) 。作為公共資源的 生態(tài)環(huán)境，如果不對權(quán)利主體作出界定，使用者在利 潤最大化的驅(qū)使下，往往會對生態(tài)資源進行掠奪式 _ _ 管理現(xiàn)代化 萬方數(shù)據(jù) 嘲| | | | | l | | | | | | f | | | | | | | | | | | | | | | | | i | | f i | | | i | | | i | | | | | | | | 嘲| | | | | | f | | | f i | | | i | | | | | f | f i | | | | | | | | | | | f | | | | | | | | | | 蚓| | | | | | | | | l | | | | | | | | | f | | 雕l | | | | | | i | | | 黝f | | | | | | f | 雕| | | | | | | f i | | | | i | | | | | f | i | | | | 粼 | | | f 使用。單個人關心生態(tài)資源合理利用所得到的收益 ( 二) 明確農(nóng)民對農(nóng)村生態(tài)資源的生態(tài)權(quán)和各項 被若干個共同使用者分享，從而必然會導致每一個 權(quán)能 人都希望自己僅僅是搭便車分享生態(tài)資源得到合理 我們應當在憲法中明確承認生態(tài)權(quán)，在環(huán)境 利用的收益，結(jié)果所有人都可能會失去對生態(tài)資源 保護法中規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)，為農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護確 的關心，使生態(tài)資源得不到有效保護和節(jié)制使用。農(nóng) 立法律依據(jù)。農(nóng)民生態(tài)權(quán)意味著農(nóng)村居民對農(nóng)村生 村的生態(tài)環(huán)境資源具有一定的“公共屬性”，如果不 態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)安全、生態(tài)選擇、生態(tài)保護、生態(tài)發(fā) 明晰權(quán)利主體，便沒有人會真正關心生態(tài)環(huán)境的保 展等擁有支配權(quán)，并對農(nóng)村的生態(tài)保護享有參與權(quán)、 護問題，而生態(tài)環(huán)境的破壞卻會直接損害農(nóng)民的生 知情權(quán)等。在農(nóng)民對農(nóng)村生態(tài)資源享有生態(tài)權(quán)的情 態(tài)利益。因此，筆者建議在農(nóng)村生態(tài)資源權(quán)利主體不 況下，立法就要保障農(nóng)民各項生態(tài)權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)，這 清晰的情況下，明確農(nóng)民的生態(tài)權(quán)，為農(nóng)民參與生態(tài) 不僅表現(xiàn)在立法上建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護制度、完 環(huán)境資源維護提供產(chǎn)權(quán)和法律基礎。 善生態(tài)權(quán)救濟，還表現(xiàn)在要完善農(nóng)民生態(tài)權(quán)的行使 ( 三) 農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護的具體制度缺失 途徑。比如，在環(huán)境保護法律中要保護農(nóng)民的生態(tài)知 生態(tài)權(quán)保護真正落到實處，需要有制度性的保 情權(quán)和參與權(quán)的實現(xiàn)，明確環(huán)境保護主管機關、相關 障，然而目前國外在保護農(nóng)民生態(tài)權(quán)益上通行的一 政府部門和企業(yè)在影響農(nóng)村生態(tài)事件中的告知義 些制度，如生態(tài)權(quán)益補償制度等在我國卻是缺失的。 務；有學者還建議推行農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法公示公開 以生態(tài)補償制度為例，我國農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中承 制度，增加農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的透明度( 期海明，2 0 1 2 ) 。 受著來自農(nóng)村和城市轉(zhuǎn)嫁的雙份生態(tài)環(huán)境污染，城 在立法中，對農(nóng)村環(huán)境立法、環(huán)境標準制定過程中， 鎮(zhèn)化進程中建立起來的城市產(chǎn)業(yè)升級換代淘汰的污 要明確必須聽取農(nóng)民的意見；在行政執(zhí)法程序中，對 染嚴重的工業(yè)項目和生產(chǎn)設施向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，城市 于影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的行政命令、行政決策的 的工業(yè)生活垃圾向農(nóng)村的排放，必然導致農(nóng)村重大 形成制定，都要有農(nóng)民代表的參與。 生態(tài)利益和經(jīng)濟利益損失，改造農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護 ( 三) 建立農(nóng)村生態(tài)補償制度 狀況也需要大量資金。只有建立生態(tài)補償制度，才能 農(nóng)村生態(tài)補償是農(nóng)民生態(tài)權(quán)具體的保障制度。 使農(nóng)村地區(qū)付出生態(tài)損失、城市地區(qū)受益的不合理 在立法層面，生態(tài)補償是指生態(tài)系統(tǒng)的受益者向生 現(xiàn)象得以糾正，有效的調(diào)節(jié)利益分配格局。但長期以態(tài)系統(tǒng)服踅功麓望攔供者支付費用的制度( 曹明德， 耋冀星鑾竺慧! 堂尊鬈到位，使得我國城鄉(xiāng)統(tǒng)鬻嘉耋萎囂霎籌裟鼉莖呈孝耋 籌兼顧發(fā)展的理念難以實現(xiàn)。 去丕蓮蕃某磊蒜薹堇蕃殺毒_ 裹藉喜苫裹耋莖 三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護的 態(tài)環(huán)境破壞的后果，農(nóng)民作為地域環(huán)境保護不公平 立法對策與制度構(gòu)建 的受害者，應成為生態(tài)補償接受主體，農(nóng)民集體、村 當前的農(nóng)村城鎮(zhèn)化工作首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，不 的支付者則可以是國家或生態(tài)資源受益人。首先，政 過農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護卻需要制度性的保障，只有建立制 府是管理和保護生態(tài)資源的責任主體，生態(tài)環(huán)境的 度性、規(guī)范化的保障措施，才能從根本上解決問題。 破壞也往往是由于政府決策導致，因此，對于政府主 ( 一) 建立健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法制體系 導造成的農(nóng)村生態(tài)破壞，國家應成為生態(tài)補償?shù)慕o 目前我國以城市生態(tài)利益保護為中心的生態(tài)環(huán) 付主體，其生態(tài)補償資金的主要來源是征收的生態(tài) 境法制必須要進行變革，轉(zhuǎn)變立法觀念，創(chuàng)設適應農(nóng) 稅款，或?qū)嵤┙ㄔO項目預算的生態(tài)保護費用。其次， 村城鎮(zhèn)