2012.11.8在“減負(fù)”落敗中反思政令不通的根源.docx

“減負(fù)”落敗中反思政令不通的根源近日，10余省公布的三季度財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，一些地方政府稅收增幅下滑，非稅收入?yún)s大幅增長(zhǎng)。此前，中央三令五申稅務(wù)部門要依法征稅，防止增收“過頭稅”和虛增非稅收入。然而，在稅收增速大減的境況下，面臨考核壓力的地方政府紛紛在非稅收入上做起了文章。地方的增收舉措影響了中央減負(fù)政策效果，部分中小企業(yè)反映稅費(fèi)不降反升。企業(yè)“減負(fù)”這一政策又在相當(dāng)程度上化為泡影，究其根源，在于“上有政策下有對(duì)策”的社會(huì)頑疾！實(shí)際上，建國(guó)以來中國(guó)的官場(chǎng)始終存在一種狀況，無論是黨和國(guó)家的方針和政策，還是黨和國(guó)家的治理口號(hào)和措施，黨中央和國(guó)務(wù)院怎么說、怎么唱，地方各級(jí)黨委和政府就怎么說、怎么唱，然而，就是不按照黨中央和國(guó)務(wù)院說的去做，經(jīng)常搞“上有政策，下有對(duì)策”。要么為了自身的利益，口頭上喊著原則性與靈活性相結(jié)合、理論聯(lián)系實(shí)際的口號(hào)，添加一些原政策所沒有的東西，實(shí)行 土政策，搞添工加料式的執(zhí)行；要么拖拖沓沓，推諉扯皮，象征性、走過場(chǎng)式的執(zhí)行甚至抗拒執(zhí)行；要么改其實(shí)質(zhì)、曲解其義地執(zhí)行，導(dǎo)致政策無法得到真正地貫徹落實(shí)，甚至收到與初衷相悖的績(jī)效；要么與上級(jí)政策表面一致，陽奉陰違的執(zhí)行。導(dǎo)致對(duì)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署搞“上有政策、下有對(duì)策”的原因是多方面的，既有政策實(shí)施主體的因素，也有來自有關(guān)部門政策本身配套不夠方面的因素；既有執(zhí)行過程本身的因素，也有政策環(huán)境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅(qū)動(dòng)，利益驅(qū)動(dòng)是消解行政執(zhí)行力的內(nèi)在動(dòng)因。從領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念看，一些地方搞“上有政策、下有對(duì)策”，說到底是扭曲的政績(jī)觀在作怪。他們有的重近輕遠(yuǎn)，注重多出政績(jī)、快出政績(jī)，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺少統(tǒng)籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時(shí)間內(nèi)無法顯現(xiàn)成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標(biāo)，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，較少顧及人民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發(fā)，不從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產(chǎn)出比。正是在這樣政績(jī)觀的支配下，有些地方領(lǐng)導(dǎo)，為獲取眼前產(chǎn)值、稅收和利潤(rùn)，通過行政干預(yù)開“綠燈”，上馬與國(guó)家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策相違背的項(xiàng)目。從利益主體看，“上有政策、下有對(duì)策”源于地方政府本位主義。政策執(zhí)行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公共政策的有效執(zhí)行。作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，一些地方政府本位主義嚴(yán)重，大搞地方保護(hù)主義，以違背中央、國(guó)家政策法規(guī)的方式濫用或消極行使手中的權(quán)力，以達(dá)到維護(hù)或擴(kuò)大地方局部利益的目的。不聽中央的話才能獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益，這在一些地方政府官員中很有市場(chǎng)。市場(chǎng)地方保護(hù)主義、執(zhí)法地方保護(hù)主義甚至司法地方保護(hù)主義，不僅損害了法制統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一，而且削弱了中央的調(diào)控能力。少數(shù)地方政府行為企業(yè)化，過多地介入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，妨礙了市場(chǎng)資源的有效配置，而對(duì)于那些具有負(fù)“外部性”的問題，如環(huán)境污染、安全生產(chǎn)常常是得過且過；對(duì)于具有正“外部性”的問題，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生，則是能放手則放手，甚至把一些公共服務(wù)甩給了市場(chǎng)。從政策本身看，“上有政策、下有對(duì)策”源于政策本身的設(shè)計(jì)缺陷。政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策設(shè)計(jì)本身的缺陷為“上有政策、下有對(duì)策”預(yù)留了誘發(fā)因素，這主要包括三個(gè)方面的缺陷：一是政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實(shí)情況，政策規(guī)定的各項(xiàng)行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，在執(zhí)行中政策規(guī)范與客觀實(shí)際產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖突，使政策執(zhí)行失去了實(shí)踐基礎(chǔ)；二是政策目標(biāo)錯(cuò)誤或者模糊不清、政策內(nèi)容混亂、政策活動(dòng)主體的職權(quán)責(zé)任與活動(dòng)期限界定不科學(xué)，這就給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供了可乘之機(jī)；三是政策體系不配套，新舊政策缺乏連續(xù)性，政策層次相互脫節(jié)，政策間目標(biāo)、內(nèi)容和效應(yīng)相互沖突等等。這一方面給政策執(zhí)行帶來了困難，同時(shí)也給執(zhí)行者尋找“對(duì)策”打開了方便之門。從政績(jī)考核看，“上有政策、下有對(duì)策”源于政績(jī)考核體系的偏差。隨著干部制度改革的深化，干部政績(jī)考核體系也正在逐步完善，但目前仍存在三個(gè)方面的偏差，一是考核指標(biāo)設(shè)計(jì)過于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容，政績(jī)考核只看GDP增長(zhǎng)、招商引資的完成數(shù)額、財(cái)稅報(bào)表的上繳數(shù)據(jù)，而其他如教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等等，都要為之讓路；二是考核內(nèi)容比較隨意，對(duì)下級(jí)官員的政績(jī)考核缺乏科學(xué)依據(jù)，往往是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一張口，就把某項(xiàng)工作作為干部考核的內(nèi)容，沒有解決以誰為本的問題，使干部大部分工作，都是圍繞著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力在轉(zhuǎn)；三是考核體系包含項(xiàng)目過于繁雜，面面俱到，表面上很全面，其實(shí)不科學(xué)，也與政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢(shì)不相適應(yīng)。在這樣的政績(jī)考核體系下，政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益、個(gè)人追求物質(zhì)財(cái)富，對(duì)政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)統(tǒng)籌不足現(xiàn)象在所難免。從政策監(jiān)控看，“上有政策、下有對(duì)策”源于政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)控效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，也取決于監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。在行政監(jiān)督實(shí)踐中，由于政府機(jī)關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系不夠順暢，各種監(jiān)督主體程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確、具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，這就給“上有政策、下有對(duì)策”行為的產(chǎn)生提供了條件。比如，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門存在監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源嚴(yán)重不足問題，造成實(shí)際工作中幾個(gè)工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個(gè)煤礦，信息缺乏、檢測(cè)設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來十分困難。在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)約束性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對(duì)策”行為?！吧嫌姓呦掠袑?duì)策”使中央的政策無法貫徹落實(shí)到位，使損害群眾利益的不正之風(fēng)長(zhǎng)期得不到治理，使黨喪失了同人民群眾的血肉聯(lián)系，使國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)不能得到長(zhǎng)治久安。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速降低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我們必須痛下決心，深入治理