開荒者的權(quán)益.doc

開荒者在土地征收中的物權(quán)保護 2014-03-31李慶1 耿加鋒 一、法律政策對荒地開墾的規(guī)制（一）荒地的概述荒地，是指沒有開墾或沒有耕種的土地。2廣義的荒地指可供開發(fā)利用和建設而尚未開發(fā)利用和建設的一切土地，主要包括宜農(nóng)、宜林和宜牧荒地等。狹義的荒地通常指宜農(nóng)荒地。即宜于耕種而尚未開墾種植的土地和雖經(jīng)耕墾利用，但荒廢而停止耕種不久的土地。前者為生荒地，后者為熟荒地，兩者均是農(nóng)業(yè)用地中的一項重要后備土地資源。據(jù)統(tǒng)計，中國尚有宜農(nóng)荒地資源3500多萬公頃，其中可墾為農(nóng)田的約為1300多萬公頃，主要集中分布于北緯35以北地區(qū)，以東北最多，開發(fā)利用潛力較大，次為內(nèi)蒙古和西北地區(qū)。在南方廣大紅黃壤丘陵山地和濱海地區(qū)，分別擁有相當數(shù)量的宜農(nóng)荒山荒地和灘涂資源，有利于開荒和圍墾利用。3海南島內(nèi)荒山荒地及灘涂資源十分豐富，隨著國際旅游島建設的推進，各類土地資源迅速升值。與此同時，土地相關(guān)法律糾紛也大量出現(xiàn)，由于相關(guān)法律司法解釋不夠完善，給解決此類糾紛帶來不確定性。 （二）鼓勵開荒和依法保護開荒者權(quán)益的法律政策沿革我國自建國初期至今，鼓勵開墾荒地的政策從未變化。1963年8月5日財政部轉(zhuǎn)發(fā)國務院（63財農(nóng)字第634號）關(guān)于農(nóng)村人民公社和社員自留地、開荒地免征農(nóng)業(yè)稅問題的批復為鼓勵開荒，免征開荒地地的農(nóng)業(yè)稅，1963年8月28日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見規(guī)定，社員個人侵占集體土地或者他人使用的自留地、開荒地、宅基地、墳山等，應當予以制止，令其歸還原主，其所用工本費，可協(xié)商解決?，F(xiàn)行2004年土地管理法第三十八條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。國家依法保護開發(fā)者的合法權(quán)益?！?第三十九條規(guī)定：“開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。”上述對開墾荒地的鼓勵、保護及依法批準在1998年土地管理法就作出規(guī)定，1986年、1998年土地管理法中僅對國有荒地的使用需要批準作出規(guī)定，對農(nóng)村集體所有荒地未作出規(guī)定。年月日國務院發(fā)布的村鎮(zhèn)建房用地管理條例和年月日國務院公布的國家建設征用土地條例由土地管理法所替代，當時及更早期的1958年國家建設征用土地辦法等相關(guān)法律法規(guī)中沒有對荒地作出相應規(guī)定。另外，1996月6月1日國務院辦公廳國辦發(fā)199623號關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知中規(guī)定：實行誰治理、誰管護、誰受益的政策。在經(jīng)過治理開發(fā)的“四荒”地上種植的林果木、牧草及其產(chǎn)品等歸治理者所有，新增土地的所有權(quán)歸集體，在協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)，治理者擁有使用權(quán)，享受國家有關(guān)優(yōu)惠政策；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民都有參與治理開發(fā)“四荒”的權(quán)利，本村村民享有優(yōu)先權(quán)。也鼓勵和支持有治理開發(fā)能力的企事業(yè)單位、社會團體及其他組織或個人采取不同方式治理開發(fā)“四荒”；國家在征用已治理開發(fā)的“四荒”地時，對其治理開發(fā)成果要給予合理補償。2009年5月27日公布的海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例規(guī)定：“境內(nèi)外單位和個人在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾區(qū)域內(nèi)有計劃地投資開墾耕地?！倍晡逶掳巳展嫉暮Ｄ鲜≌鞯匮a償費分配使用管理暫行辦法第一條規(guī)定：“為了加強我省征地補償費的分配及使用管理，維護農(nóng)民集體所有土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)中華人民共和國土地管理法、海南省經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例及有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我省實際，制定本辦法?！钡谑龡l規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織沒有條件調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，土地征地補償費應當按不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織依法取得的屬于集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織留成的土地補償費應當實行專款專用，用于被征地農(nóng)民參加保險、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村公共設施建設。嚴禁將土地補償費出借、私分以及挪用于與發(fā)展生產(chǎn)、集體公益事業(yè)無關(guān)的非生產(chǎn)性開支。”上述法律法規(guī)及相關(guān)政策的規(guī)定是明確的，一是國家鼓勵開墾荒地是建國以來未變化過；二是荒地的開墾要首先用于農(nóng)業(yè)用途；三是荒地開墾法律政策從無到有，從不規(guī)范逐步規(guī)范。實踐中，因沒有相應配套實施細則及法律意識等原因，已經(jīng)制定的法律法規(guī)也未得到較好執(zhí)行。二、土地征收中荒地開墾相關(guān)法律問題及分析（一）村委會或者村民小組決議侵權(quán)的，如何處理根據(jù)土地管理法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法及村民委員會組織法的相關(guān)規(guī)定，涉及集體重大利益特別是征地補償款是否分配及如何分配時，需要經(jīng)過村委會或者村民小組會議形式討論決定。實踐中，對于荒地的開墾者是否給予補償，有的是集體討論給予，也有的是討論不給予，甚至有的村干部決定，部分開荒者給予，部分不予。根據(jù)村民委員會組織法第三十六條規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。”當開荒者認為集體討論的或者村干部決定的事項侵害了其權(quán)利的，是可以通過向法院提起訴訟或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府反映，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令村民委員會改正。人民法院經(jīng)審理如果認為侵權(quán)存在的情況下，是可以判決撤銷或者認定侵權(quán)行為無效的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令村委員改正，如果村委會服從命令依照法定程序重新討論改正了，自然也就沒有爭議。相反，如果村委會拒不改正，相關(guān)法律并沒有進一步的法律規(guī)定。筆者認為，如果村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責令改正決定不服，其法律救濟途徑仍為訴訟。（二）開荒者取得的土地承包權(quán)與家庭承包經(jīng)營權(quán)及其他方式土地承包經(jīng)營權(quán)的區(qū)別根據(jù)2003年施行的農(nóng)村土地承包法第三條第二款規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。對于家庭承包的承包方，農(nóng)村土地承包法第十六條第（二）項明確規(guī)定：承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償。而對其他方式的承包，該法只規(guī)定了，當事人的權(quán)利和義務、承包期等，由雙方協(xié)商確定。由此分析，家庭承包和其他方式承包的承包地被征用時，征地補償法律是作了區(qū)別對待。對其他方式承包的，遇因公共利益國家征用土地，承包合同得以解除，未到期部分的租金當然可以免除，對其投入的損失是否給予相應補償法律雖未明確規(guī)定，筆者仍認為對其損失應給予相應補償，如果是非公共利益的征用，在未得到相應補償情況下，承包方甚至有權(quán)拒絕解除合同。以上兩種形式的承包與荒地開墾后自行使用的情況似都不盡相同，實踐中一般是本集體組織成員開墾后家庭長期無償使用土地，也未簽訂承包合同。該種情形應認定為是一種事實上的承包合同關(guān)系，是無固定期限無償?shù)某邪贤P(guān)系。（三）開荒未經(jīng)批準是否不受法律保護鼓勵開荒、保護開荒者權(quán)利的政策由來已久，但都是原則性規(guī)范。開荒是否需要經(jīng)過批準，最早在1998年土地管理法中作出規(guī)定，但也未有相應配套的實施辦法，實踐中，農(nóng)村村民的開荒也都未辦理相應批準手續(xù)。1996年海南省農(nóng)村集體經(jīng)濟承包合同管理條例規(guī)定：已經(jīng)開發(fā)尚未簽訂合同的荒山、荒地、荒灘、草地、水面，堅持誰經(jīng)營誰受益，完善承包合同手續(xù)。2006年海南省實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法第十五條規(guī)定：1996年第二輪土地承包以前自發(fā)開墾集體經(jīng)濟組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘種養(yǎng)的農(nóng)戶，應當與集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同，繳納承包費。開墾者拒不簽訂承包合同、繳納承包費的，由集體經(jīng)濟組織收回其開墾的土地，依法發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織成員。綜上，我國農(nóng)村大量開荒者開墾前未辦理相關(guān)報批手續(xù)，也未與集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同，主要原因是我國對此沒有相應法律規(guī)范。根據(jù)海南省的地方法規(guī)，1996年以前自行開荒的，自2006年起應簽訂合同，拒不簽訂且繳納租金的，集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回土地。該規(guī)定也可以理解，如果村集體經(jīng)濟組織要求其簽訂，也就不存在把不簽訂的情況。由此筆者認為，如果在歷史上開荒，實際使用至今的開荒者，特別是經(jīng)過兩輪土地承包未改用狀況的，即使沒有未經(jīng)批準也未簽訂合同，也應認定實際承包關(guān)系成立。但如果采取破壞方式開荒利用土地，造成土地沙化，水土流失等情況，根據(jù)其他法律規(guī)定，依法給予相應處理，則應另當別論。（四）對開荒者合理補償?shù)囊罁?jù)及標準對開荒者在征地時給予合理補償，是符合我國政策法律規(guī)定的。但實踐中沒有具體的法律政策依據(jù)。筆者認為，在正式法律文件出臺以前，以任何理由不給予補償是錯誤的。但是，開荒者的補償與家庭承包的征地補償應有所區(qū)別。根據(jù)實際情況，綜合考慮土地用途、市場價格、開荒者投入資金精力多少、開荒后使用土地期限、承包金交納情況以及當?shù)亟?jīng)濟狀況等綜合因素，參考家庭承包的征地補償價給予適當補償是妥當?shù)摹：Ｄ鲜彝コ邪恼鞯匮a償是按征地補償款不低于70%給被征地農(nóng)民，可考慮在低于此標準的情況下，酌情給予。三、開荒者權(quán)利被侵害救濟途徑開荒者當認為自己的權(quán)利被侵害時，可以通過民事訴訟、行政訴訟及行政處理等方式尋求救濟。由于最高人民法院先后的司法解釋規(guī)定不夠明確，且前后也有不一致的地方，導致司法實踐中的混亂。在新的司法解釋或者立法出臺以前，筆者認為，此類糾紛首先應由由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出行政處理。如果開荒者對村委會的決議仍不服的，可向人民法院提起行政訴訟。村委會本不是行政主體，但在行使征地補償款分配事項時，其是接受政府委托辦理行政行為。因此，開荒者對征地補償款分配方案不服應提起行政訴訟。但是，由于此前相關(guān)司法解釋的不明確及混亂，實踐中以民事訴訟方式救濟的案件較多，為了更