公眾參與與城市規(guī)劃.doc

摘要：本文在借鑒歐美公眾參與城市規(guī)劃的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合例舉我國一些地區(qū)的具體實際情況，著重分析了我國的公眾參與城市規(guī)劃所處階段、問題以及方法探索。關(guān)鍵詞：公眾參與，城市規(guī)劃，方法探索一、前言城市規(guī)劃需對各種利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，因而需要建立磋商機(jī)制。隨著生活水平的提高，公眾越來越重視生活的環(huán)境和質(zhì)量，參與意識不斷增強(qiáng)。在這種背景下，公眾參與城市規(guī)劃的概念開始從西方國家引入到我國規(guī)劃界。近年來，公眾參與城市規(guī)劃開始成為規(guī)劃界普遍關(guān)注和討論的問題。然而很多學(xué)者專家多是對我國城市規(guī)劃制度、體制方面進(jìn)行探討，關(guān)于我國城市規(guī)劃公眾參與的具體形式、操作方法的研究則較為缺乏。與國外成熟的公眾參與體系相比，我國的公眾參與狀況不論是組織的形式上，參與的深度上，還是參與的程序上都是初級的。我國城市規(guī)劃的公眾參與只是在局部的范圍內(nèi)，在特定的層次上有一些零星嘗試，在制度和實踐整體上則尚未全面推行。本文在借鑒歐美公眾參與規(guī)劃經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探討我國公眾參與的具體形式和改進(jìn)措施。二、歐美經(jīng)驗（一）美國城市規(guī)劃的公眾參與美國城市規(guī)劃中公眾參與的行為，緣于聯(lián)邦政府要求市民參與政府對地方項目投資經(jīng)費(fèi)開支的決策。為了保證公眾參與的力度，聯(lián)邦政府將公眾參與的程度作為投資的重要依據(jù)，并制定了相應(yīng)的法規(guī)。從1956年的聯(lián)邦高速公路法案，到70年代的環(huán)境法規(guī)，再到90年代的新聯(lián)邦交通法，對公眾參與城市規(guī)劃的程度、內(nèi)容進(jìn)行了不斷深化。在美國的城市規(guī)劃體系中，非常重視規(guī)劃師的聯(lián)絡(luò)作用，強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃的不同階段應(yīng)該確定公眾參與的不同方式。美國城市規(guī)劃分為十個階段，依次為社區(qū)價值評價、目標(biāo)確定、數(shù)據(jù)收集、準(zhǔn)則設(shè)計、方案比較、方案優(yōu)選、規(guī)劃細(xì)節(jié)設(shè)計執(zhí)行、規(guī)劃修批、貫徹完成和信息反饋。不同規(guī)劃階段公眾參與的作用是不同的，一般認(rèn)為市民在社區(qū)價值評價、目標(biāo)確定、方案優(yōu)選、規(guī)劃修批和反饋中起主要角色作用，而在其它階段起促進(jìn)或支持作用。美國公眾參與規(guī)劃的方式多種多樣，常見的有問題研究會、鄰里規(guī)劃會議和機(jī)動小組等，而在市民起主要角色作用的規(guī)劃階段，主要是公眾會議，多以公眾評議和公眾聽證會展開。規(guī)劃方案在公眾聽證會進(jìn)行公眾意見聽證，對規(guī)劃方案中意見分歧很大的問題，將責(zé)成規(guī)劃編制部門對其進(jìn)行修改，并留交下一次聽證會繼續(xù)討論。最終的規(guī)劃方案交由城市規(guī)劃委員會、城市議會規(guī)劃委員會審閱表明態(tài)度，再由議會全會對其審查表決，規(guī)劃方案需獲三分之二以上的贊成票方能通過。在審查審批階段，亦同時伴有公眾會議（二）德國城市規(guī)劃的公眾參與德國的城市規(guī)劃可以分為土地利用規(guī)劃(F- plan)和建造規(guī)劃(B-plan)，其編制過程是按照聯(lián)邦的建設(shè)法典和州法律所規(guī)定的程序進(jìn)行的(吳志強(qiáng)，1998)。首先是做出編制的決定，通過各種形式，如報紙、宣傳冊、居民大會等，將規(guī)劃的目標(biāo)、必要性等宣布給公眾。然后編制者和與規(guī)劃相關(guān)的公眾的代表共同編制幾種規(guī)劃草案。市民通過各種形式參與規(guī)劃草案的討論，如公告、傳單、各種展覽會等等。根據(jù)公眾意見，規(guī)劃部門將這些草案合并成一個方案。在確定方案以后，進(jìn)行公眾展示，進(jìn)入公眾參與的第二階段，并邀請相關(guān)人土進(jìn)行評論。規(guī)劃部門對收集的意見和建議做進(jìn)一步的調(diào)查和審評，之后納入到規(guī)劃方案中，如果涉及到的內(nèi)容修改變動很大，則要重新進(jìn)行第二階段的公眾參與。最終確定的方案成果，要連同對市民和公共機(jī)構(gòu)團(tuán)體參與的意見處理書上報上一級管理機(jī)構(gòu)審批，并公布審批結(jié)果。德國的城市規(guī)劃法執(zhí)法非常嚴(yán)厲。規(guī)劃局有權(quán)制止違章者的違章行為，若違章者不服可向法院起訴，法院則向規(guī)劃部門的上級查詢。上級規(guī)劃部門直接檢查下級規(guī)劃部門的行為，并向法院回復(fù)，法院依此進(jìn)行裁決。（三）西方國家城市規(guī)劃公眾參與的特點概括起來，西方國家城市規(guī)劃公眾參與具有以下特點。第一，公眾參與過程中規(guī)劃師職能的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的規(guī)劃師職能是依據(jù)開發(fā)商和政府的意愿進(jìn)行規(guī)劃方案的編制，整個行為是封閉式的，規(guī)劃師是開發(fā)商和政府官員的“代言人”；引入了公眾參與，規(guī)劃師是公眾、開發(fā)商和政府三方的“代言人”，更大程度上代表了絕大多數(shù)市民的利益。第二，公眾參與具有法律保障。法律明確規(guī)定城市規(guī)劃過程中要有公眾的參與，沒有經(jīng)過公眾討論、反饋的城市規(guī)劃是不能得到上級主管部門審批的。規(guī)劃如果被公眾反對，就必須修改。第三，參與方式多樣。西方國家公眾參與城市規(guī)劃的方式是多種多樣的，如各種手冊、會議和展覽會等等，從而使公眾全面、徹底地參與到規(guī)劃當(dāng)中。第四，公眾參與面廣、程度深。西方國家的公眾參與不是表面形式上的幾個代表或利益團(tuán)體參與，而是市民的普遍參與。公眾參與不僅體現(xiàn)在規(guī)劃編制的各個階段，還表現(xiàn)在規(guī)劃的審批和執(zhí)行階段。尤其是在其執(zhí)行階段，公眾可以對不合規(guī)劃要求的行為向法院或仲裁監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴。三、我國公眾參與城市規(guī)劃現(xiàn)狀與探索（一）公眾參與生長模式公眾參與階段 公眾參與主體 公眾參與方式 公眾參與深度萌芽階段 規(guī)劃專家、媒體和規(guī)劃學(xué)者等 專家會議、媒體報道和訪問等 城市規(guī)劃編制的參與成長階段 專業(yè)團(tuán)體、媒體、公眾代表等 座談會、接待現(xiàn)場、展覽會等 城市規(guī)劃編制和立法的參與成熟階段 各層次公眾 討論會議、熱線、圖形模擬展覽、公眾聽證會等 城市規(guī)劃編制、立法、執(zhí)法和監(jiān)督的參與根據(jù)此表，與西方的成熟階段相比，我國的公眾參與程度明顯還處于萌芽階段。首先是長期的中央集權(quán)思想根深蒂固；其次是我國公眾受教育水平相對較低。因而我國城市規(guī)劃公眾參與的范圍和深度是個逐步擴(kuò)大和增加的過程。在目前公眾參與的初期階段，規(guī)劃重點應(yīng)放在規(guī)劃知識的普及和傳播上，讓公眾、開發(fā)商和政府官員真正了解規(guī)劃的實質(zhì)。公眾參與的主體應(yīng)以專業(yè)人士為主，尤其是高校和研究機(jī)構(gòu)的相關(guān)專業(yè)教師、研究人員和學(xué)生。他們作為學(xué)者，能用比較理性的眼光分析規(guī)劃的利弊。同時注重調(diào)動媒體輿論的力量，這往往能使決策者或開發(fā)商的個人利益讓位?？梢酝ㄟ^專家會議、媒體報道等形式進(jìn)行參與，參與組織主要是規(guī)劃師組織的專業(yè)人土團(tuán)體、電視臺等，這一階段實際上是公眾參與的萌芽階段。（二）部分城市公眾參與原則的初步實踐1、常熟市城市總體規(guī)劃民意調(diào)查常熟市是一個具有悠久歷史的城市，山、水、城形成獨特的城市格局和空間環(huán)境，版圖上仍然輪廓清晰的古城區(qū)是常熟市歷史文化的發(fā)祥地。近年來的開發(fā)熱也在威脅著古城區(qū)，古城區(qū)的環(huán)境狀況、交通狀況、基礎(chǔ)設(shè)施急需得到改善。由于常熟市是國家級歷史文化名城，在進(jìn)行城市總體規(guī)劃的同時進(jìn)行歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃是十分必要的，如何在保持常熟傳統(tǒng)城市格局特色的同時，又創(chuàng)造一個使城市在發(fā)展和更新中逐步走向未來的現(xiàn)代化城市，是規(guī)劃的重點問題之一。項目組針對上述問題進(jìn)行了一次民意調(diào)查，調(diào)查范圍選擇為古城區(qū)范圍內(nèi)的居民，這項工作在常熟市城市規(guī)劃管理處的協(xié)助下，由古城區(qū)4個街道辦事處負(fù)責(zé)實施，共發(fā)放600份調(diào)查問卷，問卷由規(guī)劃師設(shè)計，分為答卷人概況和可供選擇的問答題，共16個問題，54個選項，還有3個敘述題。最后回收問卷574份，回收率為96%。設(shè)計師從回收問卷的統(tǒng)計結(jié)果可以看出，答卷人對傳統(tǒng)街區(qū)普遍具有依戀感，84.7%的答卷人喜歡住在老城，并愿意在老城購物，認(rèn)為在老城購物、出行很方便，對目前的鄰里關(guān)系普遍感到滿意。同時，73.4%的答卷人對古城區(qū)街巷的改造要求十分迫切，對改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的要求已超出了對傳統(tǒng)文化保護(hù)的要求，說明在保護(hù)傳統(tǒng)文化與實際功能需求的選擇上，居民更注重實際，也反映出古城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市民的需求。項目組注意到這樣一個事實：“居民首先關(guān)心的是與自身利益密切相關(guān)的物質(zhì)現(xiàn)實即他們的生存空間和與之配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施；在與此不相矛盾的前提下，居民便會轉(zhuǎn)向關(guān)心城市建設(shè)的文化品位”（摘自常熟市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃民意調(diào)查結(jié)果分析）。這項民意調(diào)查提示我們一個淺顯的道理，名城保護(hù)規(guī)劃工作在強(qiáng)調(diào)保護(hù)的同時，要努力解決好居民的基本生活問題。只有達(dá)到這一目標(biāo)，名城保護(hù)規(guī)劃工作才能得到廣大市民的理解和支持，這對于在規(guī)劃中確定常熟市總體規(guī)劃的規(guī)劃原則和總體布局很有啟發(fā)。2、湖州市中心區(qū)城市設(shè)計項目中的公眾參與實踐新一輪湖州市城市總體規(guī)劃所確定的湖州市中心區(qū)的位置恰恰是湖州市現(xiàn)狀城市中心區(qū)所在地，也是湖州市老城區(qū)的核心。湖州市有城的歷史可以上溯至春秋時期，雖然有形的歷史遺存已經(jīng)不多，但歷史上的重要街巷都集中在這一地段，并與湖州市的傳統(tǒng)街區(qū)保護(hù)區(qū)毗鄰，是歷史上古城的核心，集中體現(xiàn)了湖州傳統(tǒng)城市格局特色和豐富的歷史文化內(nèi)涵。另外，由于它是現(xiàn)狀的城市中心，一些重要的新建筑也多集中在這一地段。如何對待這樣一個地區(qū)的城市設(shè)計，項目組在湖州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會的支持下進(jìn)行了一次民意調(diào)查。民意調(diào)查的方式從三個方面展開，一是委托湖州市統(tǒng)計局城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊負(fù)責(zé)具體實施，調(diào)查范圍選擇了中心城區(qū)的六個街道辦事處，由城調(diào)隊的訪問員按門牌號碼抽樣，再對每戶的家庭成員（1868歲）進(jìn)行抽樣以確定被訪人，登門發(fā)放并填寫調(diào)查問卷，這種方式共發(fā)放問卷1000份，回收率100%。二是采取隨機(jī)采訪方式，由規(guī)劃設(shè)計人員在現(xiàn)場踏勘的過程中隨機(jī)采訪并攝像，如對住在中心區(qū)的居民、街頭小販、小商店的老板、上街購物的市民和在街頭公園休息的老人進(jìn)行詢問等。三是由建委負(fù)責(zé)在城建系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)放同樣內(nèi)容的問卷500份，其中390份回收。問卷的設(shè)計涉及四大類問題，如交通出行狀況、城市印象調(diào)查等，38個小問題，193個選項。通過對調(diào)查結(jié)果的分析，使項目組了解到湖州市民對未來城市中心區(qū)建設(shè)的想法。結(jié)論一：市民普遍希望舊城區(qū)的環(huán)境和面貌能夠進(jìn)一步得到改善。認(rèn)為舊城區(qū)道路需要整修，沿河工廠應(yīng)該搬遷的人數(shù)均在70%以上。反映了舊城區(qū)的道路是否通暢，生活環(huán)境好壞關(guān)系到市民的切身利益，是市民比較關(guān)心的問題。結(jié)論二：到市中心休閑和購物是市民的首選方式。51.2%的答卷人選擇到市中心的大型商場購物，45.1%的答卷人選擇到市中心沿街步行購物，選擇休閑并購物的占55.6%。說明老城中心盡管存在著環(huán)境質(zhì)量差，道路不暢等問題，但由于其商業(yè)網(wǎng)點集中，具有一定規(guī)模，購物方便等優(yōu)勢對市民仍然具有很大的吸引力。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民生活水平的提高，市中心環(huán)境的改善，市民到市中心購物、娛樂活動、文化需求的綜合休閑活動將是發(fā)展趨勢。結(jié)論三：市民對重要歷史建筑和具有歷史意義的城市重要標(biāo)志有普遍的認(rèn)同感。反映了市中心區(qū)重要歷史建筑和具有歷史意義的城市重要標(biāo)志和景物是湖州市悠久歷史的象征，具有深刻的歷史文化內(nèi)涵，在市民心目中有舉足輕重的地位，是不可忽視的重要歷史要素，而一些新建筑正處于逐步被市民接受的過程中。這一點對確定城市的重要標(biāo)志和標(biāo)志性建筑很有幫助。結(jié)論四：市民對城市綠地和城市廣場需求很高。認(rèn)為城市綠地和城市廣場對自己“很重要”的占62.3%“較重要”的占22.4%，說明在市中心區(qū)規(guī)劃綠地和廣場是市民的迫切需要。通過民意調(diào)查所反映出的問題為規(guī)劃設(shè)計提供了重要的參考意見，在設(shè)計中注重增加市中心綠地和廣場，改善城市中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，恢復(fù)沿河的自然景觀特色，創(chuàng)造良好的城市形象應(yīng)作為湖州市中心區(qū)城市設(shè)計的首要目標(biāo)。規(guī)劃完成之后，結(jié)合湖州市城市總體規(guī)劃的宣傳活動，湖州市建委又對中心區(qū)的城市設(shè)計做了一次全市宣傳，把規(guī)劃模型展示給市民，實際上是對市民意見的一種反饋。媒體也對中心廣場的實施做了報道，取得了良好的效果，使市民感到關(guān)心規(guī)劃，關(guān)心城市建設(shè)，就是關(guān)心自己最切身的利益。規(guī)劃管理部門也把這次調(diào)查的資料作為日后管理的重要參考資料。由于公眾參與的工作比較到位，在中心區(qū)首期工程中心廣場的實施過程中，得到了市民的理解和支持，目前廣場已投入使用并受到市民的歡迎。（三）公眾參與城市規(guī)劃方法探索以上兩個公眾參與城市規(guī)劃的實例，與國外成熟的公眾參與體系相比，不論從組織形式上，參與的深度上，還是在程序上都是初級的，但對于探索中國特色的公眾參與很有意義，通過實踐也使我們思考了一些公眾參與的現(xiàn)存問題和利于公眾參與的方法問題。1、規(guī)劃師素質(zhì)和作用有待提高我國城市規(guī)劃過程中，規(guī)劃人員的作用貫穿始終，其素質(zhì)直接決定了規(guī)劃質(zhì)量的好壞。我國規(guī)劃人員普遍存在的問題是過于偏重物質(zhì)規(guī)劃和圖紙設(shè)計外形，而忽略了規(guī)劃的社會、經(jīng)濟(jì)屬性，忽視了規(guī)劃的“公平性”，這使得在實際工作中產(chǎn)生了許多錯誤。因而，我國規(guī)劃人員首先應(yīng)注重自身專業(yè)理論素質(zhì)的提高。城市規(guī)劃具有復(fù)雜性特點，涉及到社會各部門、各個團(tuán)體的利益。如何滿足代表不同利益的團(tuán)體要求，而又不損害其他團(tuán)體利益或?qū)p害度降至最低，尤其是滿足和不損害公眾利益及弱勢群體利益，這是新時期城市規(guī)劃對規(guī)劃人員素質(zhì)的新要求。到目前為止，在我們現(xiàn)行的規(guī)劃編制辦法和管理程序中，沒有強(qiáng)行規(guī)定在規(guī)劃中要進(jìn)行民意調(diào)查等公眾參與的工作，我們的規(guī)劃師已經(jīng)習(xí)慣于現(xiàn)場踏勘（以看地形和收集資料為主要目標(biāo)）、方案設(shè)計、向領(lǐng)導(dǎo)匯報、編制成果、報批的程序。“我們所訪問的對象都是掌握著某些我們想要得到資料的部門，除非帶有某種研究目的和傾向，很少有規(guī)劃設(shè)計項目在進(jìn)行中去聽聽市民的意見，有時在工作時間上也不允許。盡管我們做的只是初級的、公眾參與中很小的一部分，但卻很煩瑣，既要耗費(fèi)金錢，又要耗費(fèi)精力，得到的結(jié)果僅是對規(guī)劃設(shè)計的一種參考意見。不了解市民的意見，我們照樣可以按要求完成規(guī)劃。往往聽到規(guī)劃師抱怨規(guī)劃不能實施，地方規(guī)劃管理水平低，市民素質(zhì)差。如果檢討一下我們自己的規(guī)劃設(shè)計，其中又有多少成分是了解了市民的需求，考慮了不同地域個體的差異呢?從南到北，遇到舊城就疏解、大綠地、大軸線、大廣場，城市意象的五要素套用自如，許多是規(guī)劃師的主觀臆想。我們所確定的標(biāo)志性建筑，也許是市民毫不在意的建筑；市民經(jīng)常看到和感受到的，我們可能根本不知道或認(rèn)為很難看而忽視它的存在?！币虼耍跅l件允許的情況下，城市重點地段的城市設(shè)計、舊城改造、規(guī)劃當(dāng)中有爭議的問題等都有必要采取公眾參與的方式，為規(guī)劃師的方案和政府的決策提供幫助。規(guī)劃人員要有進(jìn)行“討價還價”的協(xié)調(diào)能力，幫助公司、開發(fā)商提高和改變規(guī)劃設(shè)計傳統(tǒng)思想意識，利用開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)資源實現(xiàn)政府和規(guī)劃人員的藍(lán)圖，從而達(dá)到開發(fā)商利益和社會公眾利益的統(tǒng)一。同時，要變“事后參與”為“事前參與”，重點放到在規(guī)劃制定過程中怎么聽取和吸收群眾的合理意見上來。2、公眾參與的連續(xù)性和互動性有待加強(qiáng)。通過公眾參與活動，規(guī)劃局從市民中采納了不少真知灼見。但是，在公眾參與過程中，參與反饋再參與的機(jī)制沒有形成，一方面規(guī)劃局沒有采取相應(yīng)的措施向市民反饋其意見與建議是否被采納；對建議已被采納的市民，規(guī)劃局也沒有對其作出適當(dāng)?shù)莫剟睿膭罴ぐl(fā)其再參與；另一方面市民除了在月日規(guī)劃日有比較正式的再參與機(jī)會外，平時只有在自己利益被損害忍無可忍時才會到規(guī)劃局上訪，而這種上訪與再參與達(dá)到的效果相差甚遠(yuǎn)。公眾參與缺乏連續(xù)性和互動性，參與采取問卷調(diào)查的形式，幾乎是一個單向過程，參與也似乎成為一種變相的“收集資料”，而這些資料在實際規(guī)劃中所占的分量又微乎其微。公眾參與沒有貫穿城市規(guī)劃與管理的整個過程，而僅是集中在方案出來以后，或者某些違章建筑已建成之后。城市規(guī)劃編制過程中公眾參與還不多。因此公眾參與的連續(xù)性與互動性有待加強(qiáng)。3、公眾參與活動要注重多層次、多形式的規(guī)劃宣傳，讓城市廣大群眾了解城市規(guī)劃。規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節(jié)目、英特網(wǎng)定期向市民通報規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給市民提供一個了解規(guī)劃的機(jī)會。同時還可邀請市民參加城市規(guī)劃的展示會、論證座談會或聽證會；聘請市民為城市規(guī)劃監(jiān)督員；在報刊上開辟“我心目中的城市”、“怎樣建設(shè)花園城市”等專欄。同時，開展類似“城市的昨天、今天、明天”專題講座，發(fā)動廣大青年學(xué)生，應(yīng)用他們的聰明才智參與城市規(guī)劃。只有青年參與，這項工作才富有朝氣和希望。同時要向大城市學(xué)習(xí)，有條件的城市要盡快建設(shè)專門的城市規(guī)劃展覽館。4、要在城市規(guī)劃決策機(jī)制上做好公眾參與的文章，公眾參與規(guī)劃要建立制度保障。這其中的關(guān)鍵是制度建設(shè)。比如我國香港就有城市規(guī)劃委員會，它是在香港特區(qū)政府主管城市規(guī)劃的規(guī)劃署以外的一個機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)由人組成，主席（現(xiàn)為規(guī)劃環(huán)境地政局局長）、副主席（現(xiàn)為規(guī)劃署署長）、位官方成員，位非官方成員組成。這人中包括商業(yè)界人士、工業(yè)家、環(huán)保人士、學(xué)者、以及與規(guī)劃和發(fā)展有關(guān)的在職專業(yè)人士，他們具有廣泛的專業(yè)和公眾的代表性。這個委員會對規(guī)劃的決策有很大權(quán)力。它定的事，不能隨便改動，要更改，必須經(jīng)過法律程序。現(xiàn)在有些城市，已經(jīng)開始建立在政府城市規(guī)劃行政主管部門以外的，有群眾代表參加的城市規(guī)劃委員會。公眾參與與城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展有很大的關(guān)系。我們應(yīng)借鑒西方的經(jīng)驗，使城市社區(qū)發(fā)展和城市規(guī)劃公眾參與結(jié)合起來。5、要加強(qiáng)公眾規(guī)劃素質(zhì)的教育，積極引導(dǎo)公眾參與，提高參與活動質(zhì)量。公眾參與規(guī)劃的根本問題是公眾教育問題，從小學(xué)、中學(xué)到大學(xué)的課程設(shè)置上，都應(yīng)當(dāng)有城市規(guī)劃這門學(xué)科的位置。對選舉出來的機(jī)構(gòu)代表、工商界領(lǐng)導(dǎo)、政府官員等，應(yīng)當(dāng)對其組織專門的講座，對他們系統(tǒng)地進(jìn)行規(guī)劃知識教育。這里，特別需要指出的是，城市規(guī)劃意識深入人心是個漸進(jìn)的過程。在目前公眾參與的初期階段，重點應(yīng)放在規(guī)劃知識的普及和傳播上，讓公眾、開發(fā)商和政府官員真正了解規(guī)劃的實質(zhì)。公眾參與的主體應(yīng)以專業(yè)人士為主，這一階段實際上是公眾參與的萌芽階段。當(dāng)公眾對規(guī)劃有一定認(rèn)識時，可以嘗試擴(kuò)大公眾參與的范圍，由公眾選出社區(qū)代表，參與規(guī)劃的編制和決策。規(guī)劃設(shè)計人員組織各種座談會、展覽會，編制各種手冊、目錄等方便公眾參與。這一階段為公眾參與的發(fā)展階段。第三階段則是公眾參與的成熟階段，要求規(guī)劃的審批應(yīng)有規(guī)劃對公眾意見的處理目錄。公眾參與方式多種多樣，有討論會議、圖形模擬展覽會等，參與的深度也從規(guī)劃的編制階段過渡到規(guī)劃決策和實施的階段。6、要延伸公眾參與活動，通過公眾參與，強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)督管理工作職能。在與公眾溝通的過程中，對這種全面而宏觀的規(guī)劃最感興趣的是專家；而眾多建設(shè)單位更關(guān)注的則是規(guī)劃的實施與管理；對于普通市民來說，最關(guān)切的卻是規(guī)劃的監(jiān)督與檢查。因此，后兩者也成為他們所致力公示與公開的重要方面。有關(guān)規(guī)劃審批的程序與周期，各項規(guī)劃管理的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范和技術(shù)指標(biāo)，控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整，規(guī)劃方案的評審，等等，這些涉及市民百姓切身利益的內(nèi)容，要逐步地向社會公開并引入公眾參與機(jī)制。四、總結(jié)溫家寶總理在十屆人大二次會議所作的政府工作報告指出：“要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，保證決策的科學(xué)性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責(zé)任制度。所有重大決策，都要在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，由集體討論決定。這些要作為政府的一項基本工作制度，長期堅持下去。”由此可見，我們領(lǐng)導(dǎo)人對公眾參與原則的重視。公眾參與不僅是社會公平的需要，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和城市提高競爭力的需要。它既需要規(guī)劃人員、政府、開發(fā)者和公眾等社會各利益群體的共同協(xié)調(diào)和努力，更需要從全民意識和法制角度上保證規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。而在進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計時的各種公眾參議方式中，進(jìn)行民意調(diào)查，是一個良好的開端。規(guī)劃管理部門和規(guī)劃師密切配合推動公眾參與這項工作是必要的保證，望有志于從事規(guī)劃事業(yè)的規(guī)劃師們在這條路上努力探索，尋求建立中國式的公眾參與方式，有效地促進(jìn)規(guī)劃事業(yè)健康發(fā)展。中小城市公眾參與近年來，公眾參與城市規(guī)劃開始成為規(guī)劃界普遍關(guān)注和討論的問題，一些城市推廣的城市規(guī)劃公示與公開制度，取得了良好的效果。江陰市自2002年中山公園改造規(guī)劃開始開展公眾參與活動以來，已組織開展了10多次城市規(guī)劃公眾參與活動，作為中小城市在城市規(guī)劃公眾參與活動中作了一些嘗試，也引發(fā)了一些思考。城市規(guī)劃公眾參與活動的特征和問題1、公眾參與已引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，但在制度上還沒有保障，在形式上還比較單一。公眾參與的重要性和必要性已引起政府各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和認(rèn)可，但在具體實施過程中，還沒有形成制度，公眾參與活動的隨意性和主觀性比較明顯，尤其是大部分中小城市都沒有固定的城市規(guī)劃展覽館，僅局限于在市民廣場或公園進(jìn)行臨時的展出或征詢意見，形式也比較單一，缺乏長久性。2、公眾參與活動群眾參與積極性還不高，但尚處于初始階段。通過參與活動的調(diào)查表看出，中小城市群眾的公眾參與活動，由于受市民自身環(huán)境、利益、性別、年齡、職業(yè)等條件的限制，除了一部分政府官員、專業(yè)人士和知識分子以外，其他群眾的參與熱情不高。尤其是外來人口，由于對當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、歷史文脈、文化景觀不那么熟悉，感覺無從參與，參與少，公眾參與活動尚處于起步階段，普通市民熱情并不是很高漲。3、公眾參與活動已呈現(xiàn)出多元化的趨勢，但主要集中在形體規(guī)劃上，公眾參與的深度和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從公眾反饋的內(nèi)容看，涉及道路、市政管線、環(huán)保綠化、公共設(shè)施、城市特色、文化景觀、歷史遺產(chǎn)等諸多方面，公眾參與表面上呈現(xiàn)了多元化的趨勢，但是由于絕大多數(shù)市民對規(guī)劃的理解、認(rèn)識還很模糊，參與效果不大，公眾仍然更多地把規(guī)劃視為形體上的設(shè)計，而未從土地利用、空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展層面上給予更多的參與。4、公眾參與已取得初步成效，但尚缺乏連續(xù)性和互動性。通過公眾參與活動，規(guī)劃局從市民中采納了不少真知灼見。但是，在公眾參與過程中，參與反饋再參與的機(jī)制沒有形成，一方面規(guī)劃局沒有采取相應(yīng)的措施向市民反饋其意見與建議是否被采納；對建議已被采納的市民，規(guī)劃局也沒有對其作出適當(dāng)?shù)莫剟睿膭罴ぐl(fā)其再參與；另一方面市民除了在4月1日規(guī)劃日有比較正式的再參與機(jī)會外，平時只有在自己利益被損害忍無可忍時才會到規(guī)劃局上訪，而這種上訪與再參與達(dá)到的效果相差甚遠(yuǎn)。公眾參與缺乏連續(xù)性和互動性，參與采取問卷調(diào)查的形式，幾乎是一個單向過程，參與也似乎成為一種變相的“收集資料”，而這些資料在實際規(guī)劃中所占的分量又微乎其微。公眾參與沒有貫穿城市規(guī)劃與管理的整個過程，而僅是集中在方案出來以后，或者某些違章建筑已建成之后。城市規(guī)劃編制過程中公眾參與還不多。推進(jìn)城市規(guī)劃公眾參與活動應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題城市規(guī)劃的公眾參與制度的建立、發(fā)展和完善，是一個漸進(jìn)的過程，這個過程與整個國家政治體制改革的進(jìn)程密不可分，它需要整個社會民主發(fā)展的大環(huán)境條件的提升。因此中小城市推進(jìn)城市規(guī)劃公眾參與活動態(tài)度要積極，步伐要穩(wěn)妥，尤其應(yīng)當(dāng)處理好以下幾個問題：1、公眾參與活動首先要注重多層次、多形式的規(guī)劃宣傳，讓城市廣大群眾了解城市規(guī)劃。規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節(jié)目、英特網(wǎng)定期向市民通報規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給市民提供一個了解規(guī)劃的機(jī)會。同時還可邀請市民參加城市規(guī)劃的展示會、論證座談會或聽證會；聘請市民為城市規(guī)劃監(jiān)督員；在報刊上開辟“我心目中的城市”、“怎樣建設(shè)花園城市”等專欄。同時，開展類似“城市的昨天、今天、明天”專題講座，發(fā)動廣大青年學(xué)生，應(yīng)用他們的聰明才智參與城市規(guī)劃。只有青年參與，這項工作才富有朝氣和希望。同時要向大城市學(xué)習(xí)，有條件的城市要盡快建設(shè)專門的城市規(guī)劃展覽館。2、要加強(qiáng)公眾規(guī)劃素質(zhì)的教育，積極引導(dǎo)公眾參與，提高參與活動質(zhì)量。公眾參與規(guī)劃的根本問題是公眾教育問題，從小學(xué)、中學(xué)到大學(xué)的課程設(shè)置上，都應(yīng)當(dāng)有城市規(guī)劃這門學(xué)科的位置。對選舉出來的機(jī)構(gòu)代表、工商界領(lǐng)導(dǎo)、政府官員等，應(yīng)當(dāng)對其組織專門的講座，對他們系統(tǒng)地進(jìn)行規(guī)劃知識教育。這里，特別需要指出的是，城市規(guī)劃意識深入人心是個漸進(jìn)的過程。在目前公眾參與的初期階段，重點應(yīng)放在規(guī)劃知識的普及和傳播上，讓公眾、開發(fā)商和政府官員真正了解規(guī)劃的實質(zhì)。公眾參與的主體應(yīng)以專業(yè)人士為主，這一階段實際上是公眾參與的萌芽階段。當(dāng)公眾對規(guī)劃有一定認(rèn)識時，可以嘗試擴(kuò)