從黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議看我國(guó)土地登記制度和林業(yè)管理體制改革.doc

從黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議 看我國(guó)土地登記制度和林業(yè)管理體制改革作者：孫緒森來(lái)源：作者賜稿來(lái)源日期：2006-4-15本站發(fā)布時(shí)間：2006-4-15 20:21:46閱讀量：1658次 由于開發(fā)北大荒的戰(zhàn)略需要等歷史原因和現(xiàn)行規(guī)制的障礙，近年來(lái)，黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議頻發(fā)且遲遲無(wú)法解決，不僅使地方各級(jí)政府及職能部門無(wú)能為力，影響了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，有損于法律的尊嚴(yán)和政府的形象，而且成為黑龍江省經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，從高層決策和立法修正的角度研究解決這一問題顯得尤為必要和緊迫。 據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示：2004年，黑龍江省共有13 個(gè)地級(jí)市（區(qū)）、46個(gè)縣和19個(gè)縣級(jí)市，全省總?cè)丝?816.8萬(wàn)人，其中市鎮(zhèn)人口2014.5萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口1802.3萬(wàn)人，土地總面積4540萬(wàn)公頃，耕地面積990.5萬(wàn)公頃，森林面積2007萬(wàn)公頃，森林覆蓋率43.6% 。 黑龍江省基本地貌特征是五山、一水、一草、三分田。山地面積占58.9%（其中：中山占4.4%，低山20.4%，丘陵占21.8%，臺(tái)地1.8%，山區(qū)河谷和沖積平原10.5%），平原占41.1%。森林資源主要分布在東部和北部的大、小興安嶺、完達(dá)山、張廣才嶺和老爺嶺，松嫩和三江平原則相對(duì)較少。 黑龍江省是我國(guó)的林業(yè)大省，是國(guó)家重點(diǎn)林區(qū)之一，森林面積約占全國(guó)的12%,活立木總蓄積15億立方米,兩項(xiàng)均居全國(guó)第二位,木材產(chǎn)量位居全國(guó)第一位。 黑龍江省也是全國(guó)最大的國(guó)有林區(qū)，國(guó)有森林面積占93.2%。全省森工實(shí)際上分為“三家”，即龍江森林工業(yè)集團(tuán)（省森工總局）、大興安嶺林業(yè)集團(tuán)（大興安嶺地區(qū)行政公署）、伊春林業(yè)管理局（伊春市政府），均實(shí)行政企合一的管理體制，其中，大興安嶺地區(qū)行署與大興安嶺林業(yè)集團(tuán)完全政企合一，轄3縣、4區(qū)和10個(gè)林業(yè)局，總?cè)丝?4萬(wàn)人，土地面積846萬(wàn)公頃，有林地面積653.2萬(wàn)公頃；伊春市政府與伊春林業(yè)管理局也是完全政企合一，轄1市（縣級(jí)）、1縣、15個(gè)區(qū)、17個(gè)林業(yè)局，總?cè)丝?32萬(wàn)，土地面積330萬(wàn)公頃，有林地面積313.9萬(wàn)公頃。大興安嶺地區(qū)和伊春市合計(jì)土地面積1176萬(wàn)公頃，有林地面積966.1萬(wàn)公頃。 鑒于大興安嶺和伊春國(guó)有林區(qū)的特殊性，黑龍江省農(nóng)林區(qū)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查范圍和研究重點(diǎn)是省森工林業(yè)、地方國(guó)有林業(yè)施業(yè)區(qū)及其與農(nóng)村集體、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等單位毗鄰的區(qū)域土地權(quán)屬爭(zhēng)議問題，而不包括上述兩個(gè)國(guó)有林區(qū)。這樣，本報(bào)告與此相對(duì)應(yīng)時(shí)所說(shuō)的“黑龍江省”、“全省”及數(shù)據(jù)也就不含上述兩個(gè)地市（如說(shuō)全省土地面積3364萬(wàn)公頃，就是在黑龍江省全境土地面積萬(wàn)公頃基礎(chǔ)上扣除1176萬(wàn)公頃后的面積）。 一、 黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議狀況及至今難以解決的原因 據(jù)調(diào)查，九十年代初期黑龍江省每年發(fā)生農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議幾十起，到1995年全省共遺留大的爭(zhēng)議50起，面積約12.5萬(wàn)公頃，而1998年以后爭(zhēng)議起數(shù)激增，事態(tài)趨重。截至2005年末，全省尚有711起農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議未得到解決，面積達(dá)16.5萬(wàn)公頃，爭(zhēng)議起數(shù)與面積分別增加了14倍和4萬(wàn)公頃。在爭(zhēng)議總面積中，屬于林權(quán)證與土地征（也有極少數(shù)是土地證與草原證、林權(quán)證與草原證、林權(quán)證與林權(quán)證）重疊的面積占1/2以上。根據(jù)典型調(diào)查解剖和上報(bào)材料分析推算，在爭(zhēng)議總面積中，屬于農(nóng)村集體已開墾經(jīng)營(yíng)達(dá)20年以上的占2/3左右；屬于1994年以前開墾并已連續(xù)使用達(dá)20年且在此期間對(duì)方?jīng)]有提出過權(quán)屬要求的占1/4以上；目前仍由農(nóng)村集體在使用的占70%左右，其中有約6.9萬(wàn)公頃已劃為基本農(nóng)田。近年來(lái)，因土地爭(zhēng)議引起的突發(fā)性、惡性事件呈現(xiàn)出增長(zhǎng)勢(shì)頭，有的搶扣工具、毀壞苗木；有的聚眾毆斗、持槍傷人、抓人，造成人身傷亡的嚴(yán)重后果。林口縣部分鄉(xiāng)村與東方紅林業(yè)局發(fā)生過150人參與的大規(guī)模械斗致使10余人受傷。尚志市有土地爭(zhēng)議面積1.43萬(wàn)公頃，幾年來(lái)農(nóng)民到市級(jí)以上政府及相關(guān)部門上訪多達(dá)200多起、5000多人次；上省、進(jìn)京達(dá)到50多起，而且大都是群訪。海林市海林鎮(zhèn)三合村與省森工總局所屬的海林林業(yè)局的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，2002年、2003年、2005年發(fā)生了三次大規(guī)模的激烈沖突，一次比一次嚴(yán)重，問題至今沒有解決。 黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議產(chǎn)生及至今難以解決，其主要原因是： （一）農(nóng)林交錯(cuò)、場(chǎng)村交叉、插花用地格局 黑龍江省農(nóng)林用地主要由省森工、地方國(guó)有林業(yè)、省農(nóng)墾和農(nóng)村集體四大系統(tǒng)構(gòu)成。 省森工下轄三個(gè)林管局、23個(gè)林業(yè)局（其中有20個(gè)林業(yè)局局址在建制鎮(zhèn)內(nèi)，2個(gè)局局址屬獨(dú)立工礦區(qū)，1個(gè)局局址在市區(qū)內(nèi)）、386個(gè)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)所，施業(yè)區(qū)跨省內(nèi)47個(gè)市縣。森工系統(tǒng)共有人口180萬(wàn)人，職工71萬(wàn)人（其中正式職工34萬(wàn)人）。省森工經(jīng)營(yíng)面積1006萬(wàn)公頃，占全省土地面積的30，有林地.萬(wàn)公頃。 黑龍江省地方國(guó)有林業(yè)包括3 6 0 個(gè)國(guó)有林場(chǎng)（其中山區(qū)林場(chǎng)301處，平原區(qū)林場(chǎng)47處，種子林楊12處），7 9 處國(guó)有苗圃，4 6 處森林公園。360個(gè)地方國(guó)有林場(chǎng)總經(jīng)營(yíng)面積779.5萬(wàn)公頃，占全省土地面積的23.2%，有林地面積476.5萬(wàn)公頃。全行業(yè)現(xiàn)有從業(yè)人員近10萬(wàn)人。 黑龍江農(nóng)墾橫跨全省個(gè)地（市）個(gè)縣（市），總局下轄個(gè)分局、個(gè)農(nóng)（牧）場(chǎng)、2241個(gè)農(nóng)牧生產(chǎn)隊(duì)，總?cè)丝谌f(wàn)人，從業(yè)人員70.5萬(wàn)人。土地總面積萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的6.7。其中，耕地213.2萬(wàn)公頃，林地萬(wàn)公頃，牧地草原萬(wàn)公頃。 統(tǒng)計(jì)年鑒上全省境內(nèi)耕地面積是990.5萬(wàn)公頃，實(shí)際上目前已接近1200萬(wàn)公頃。所以，全省農(nóng)村集體耕地（扣除農(nóng)墾系統(tǒng)的200多萬(wàn)公頃、伊春的15.3萬(wàn)公頃、大興安嶺的9.7萬(wàn)公頃、國(guó)有林業(yè)施業(yè)區(qū)的近20萬(wàn)公頃耕地）在1000萬(wàn)公頃左右。這些耕地分布在全省各地農(nóng)村。 這樣，在全省許多地方就形成了森工、地方林業(yè)、農(nóng)墾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互之間農(nóng)林交錯(cuò)、山中有村、林中有田、場(chǎng)村交叉、插花用地格局，為土地權(quán)屬爭(zhēng)議埋下了隱患。 （二）有關(guān)法律法規(guī)相左，地方政府作為有限 本來(lái)在土地法總則中，土地利用總體規(guī)劃和土地法管理的客體包括了耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地和建設(shè)用地、未利用地，可是在森林法、草原法、漁業(yè)法中又將林地、草地、水面的登記肢解出去，由行業(yè)管理部門登記（土地法第十一條第四款也規(guī)定：“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照森林法、草原法和漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定辦理”）。森林法關(guān)于“國(guó)務(wù)院可以授權(quán)國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門，對(duì)國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊(cè)，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府?！钡囊?guī)定，使林地這一不動(dòng)產(chǎn)的登記脫離地方且向上多級(jí)審批，不僅不能及時(shí)公示，違背不動(dòng)產(chǎn)登記的主旨，而且出現(xiàn)差錯(cuò)難以更正。現(xiàn)行的黑龍江省森林管理?xiàng)l例第十條“已領(lǐng)取林權(quán)證的國(guó)有林業(yè)單位，不需再辦理土地證”的規(guī)定，使得林業(yè)轄區(qū)內(nèi)的非林地也無(wú)法進(jìn)行土地登記。該條例第二條第三款：“林地，包括有林地、梳林地、灌木林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地和依法確認(rèn)的其他林業(yè)用地”的規(guī)定，將“林地”規(guī)定為依法確定的“林業(yè)用地”，從而就使人們將“林地”與“林業(yè)施業(yè)區(qū)”混淆了、等同了。在林業(yè)施業(yè)區(qū)內(nèi)不僅有有林地、梳林地、灌木林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地，還有耕地、水面、草地，以及市鎮(zhèn)、辦公、住宅、企事業(yè)和其他建筑物、構(gòu)筑物用地，后者顯然不屬于林地，不應(yīng)納入森林法及條例的調(diào)整范圍。從另一方面說(shuō)，林業(yè)施業(yè)區(qū)是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的具有宏觀控制和規(guī)劃性質(zhì)的一定區(qū)域內(nèi)土地利用方向和經(jīng)營(yíng)范圍，利用方向不是也不等同于土地利用現(xiàn)狀，范圍更不等同于產(chǎn)權(quán)。但事實(shí)上林權(quán)證是按林業(yè)施業(yè)區(qū)發(fā)放的，施業(yè)區(qū)面積都進(jìn)入了林權(quán)證。這樣，在林業(yè)施業(yè)區(qū)內(nèi)，不管是水面、草地還是耕地；不管地方的耕地是林業(yè)局建局前形成的，還是建局后開發(fā)的；不管是經(jīng)政府批準(zhǔn)開墾的國(guó)有荒源，還是私自毀林開荒的耕地，林業(yè)部門均將其視為自己的權(quán)屬，并以林地及退耕還林的名義“回收”或收取有償使用費(fèi)。在這種情況下，土地權(quán)屬產(chǎn)生爭(zhēng)議是必然的。 （三）管理體制的原因，使問題難以協(xié)調(diào)、久拖不決 森工企業(yè)隸屬于黑龍江森工總局，森工總局又隸屬于國(guó)家林業(yè)局，這樣，當(dāng)出現(xiàn)土地爭(zhēng)議需要協(xié)商或上級(jí)裁決時(shí)，由于層次多、隸屬關(guān)系不同，市縣政府無(wú)法作為，即使省級(jí)政府及有關(guān)部門處理也效率低、難度大。土地爭(zhēng)議難以協(xié)調(diào)的還有省林業(yè)廳直屬的兩個(gè)國(guó)有林場(chǎng)管理局，即尚志國(guó)有林場(chǎng)管理局和慶安國(guó)有林場(chǎng)管理局。尚志國(guó)有林場(chǎng)管理局原系尚志市所屬單位，1998年劃歸省林業(yè)廳直屬，在此之前盡管也發(fā)生過一些土地爭(zhēng)議，但都能在該市黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下妥善解決。劃歸林業(yè)廳后只能相互協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的作用是有限的。在尚志市土地權(quán)屬爭(zhēng)議總面積中，尚志國(guó)有林場(chǎng)管理局就占60%，達(dá)到8635公頃。尚志市有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：尚志國(guó)有林場(chǎng)管理局如果隸屬于尚志市可以使目前尚志市的土地權(quán)屬糾紛減輕50%以上。 （四）農(nóng)業(yè)與林業(yè)生產(chǎn)境況的逆向變化，是土地爭(zhēng)議產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)誘因 五十多年來(lái)，黑龍江森工系統(tǒng)累計(jì)為國(guó)家生產(chǎn)木材4.9億立方米，上繳利稅117億元。與此同時(shí)，嚴(yán)重透支了森林資源和企業(yè)財(cái)力。從80年代中期，森工林區(qū)逐漸陷入了資源危困和經(jīng)濟(jì)危困之中，特別是1998年國(guó)家實(shí)施“天保”工程以來(lái)，黑龍江森工企業(yè)年林木采伐量銳減，木材產(chǎn)量調(diào)減近50%，由90年代的每年1千多萬(wàn)立方米，降為近幾年的6百萬(wàn)立方米左右（1995年1123. 6萬(wàn)立方米，2000年691.5萬(wàn)立方米，2004年623.8萬(wàn)立方米），70%的林業(yè)局已經(jīng)基本上無(wú)林可采，30%以上的林業(yè)職工轉(zhuǎn)崗或失業(yè)，工資增長(zhǎng)緩慢。2004年全省森工職工年平均工資只有4751元，還經(jīng)常遲發(fā)和有一部分無(wú)法兌現(xiàn)。而農(nóng)業(yè)的境況卻與此相反。前些年，農(nóng)民種田每畝要交納各種稅費(fèi)七八十元，收益較低，經(jīng)營(yíng)耕地的積極性不高，有的地方甚至出現(xiàn)棄耕撂荒的現(xiàn)象。2004年黑龍江省開始實(shí)行“一免兩補(bǔ)”政策，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)每一畝耕地不僅可以免去七八十元稅費(fèi)，國(guó)家還給予一二十元的補(bǔ)貼，農(nóng)民種田的積極性普遍高漲，對(duì)耕地的重視程度及增加耕地的欲望迅速提高。農(nóng)業(yè)與林業(yè)生產(chǎn)境況的這種逆向變化，導(dǎo)致農(nóng)民把眼光盯在耕地上以求致富，林業(yè)把眼光轉(zhuǎn)向耕地以求解困，從而就使?jié)摲驓v史遺留土地權(quán)屬的問題集中凸顯出來(lái)。 （五）林地回收超出應(yīng)有的范圍和度量，導(dǎo)致土地爭(zhēng)議加劇 九十年代以來(lái)，特別是國(guó)辦發(fā) 199464號(hào)關(guān)于加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理工作的通知和國(guó)發(fā)明電19988號(hào)關(guān)于保護(hù)森林資源、制止毀林開荒和亂占林地的通知下發(fā)后，林業(yè)部門逐步加大了對(duì)毀林開墾、超坡開荒、盜伐林木打擊和管理力度，這樣做是符合國(guó)家關(guān)于保護(hù)森林資源、改善生態(tài)環(huán)境的總體要求的。黑龍江省結(jié)合本省實(shí)際制定了相應(yīng)的政策規(guī)定貫徹中央精神。如省委黑發(fā)199817號(hào)文件規(guī)定“凡1994年后開墾的林地和1994年前開墾的坡度在25度以上的林地，必須在2000年前還林。對(duì)1994年前開墾的坡度在15度以上的坡耕地，要制定規(guī)劃，有計(jì)劃地進(jìn)行退耕還林，2010年前全部還林”。但多數(shù)林業(yè)企業(yè)在林地回收工作中超出了范圍和度量；有的把一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已開墾使用三五十年的平坦耕地也加以回收。 問題的復(fù)雜性還在于，在回收林地的過程中不少林業(yè)企業(yè)在沒有村委會(huì)參與的情況下就直接向有關(guān)農(nóng)戶發(fā)送“林地回收承包合同書”，每畝一年收取550元的有償使用費(fèi)。對(duì)此，有的農(nóng)民拒絕了，而有的農(nóng)民看到轉(zhuǎn)向林場(chǎng)交承包費(fèi)要比向村里交承包費(fèi)每畝一年省幾十元，便簽字接受了，但當(dāng)2004年全省農(nóng)業(yè)實(shí)行“一免兩補(bǔ)”后，這部分農(nóng)民又翻悔，拒絕向林場(chǎng)再交承包費(fèi)，使問題及矛盾更加復(fù)雜化。 （六）一方違規(guī)、違法但已成既定現(xiàn)實(shí)，另一方則堅(jiān)持已見 黑龍江省在八十年代初期從林業(yè)部門劃撥出“兩荒”1400萬(wàn)畝給臨近的鄉(xiāng)村和國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)造林。但由于種種原因多數(shù)“兩荒”土地后來(lái)開墾成了耕地，并已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民賴以生存的土地，其中絕大部分已納入二輪土地承包，30年不變。這些原“兩荒”地已不在林權(quán)證范圍內(nèi)并且大部分已由當(dāng)?shù)厥?、縣政府為鄉(xiāng)村和國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)頒發(fā)了林權(quán)證或土地證。林業(yè)部門不顧現(xiàn)實(shí)情況，堅(jiān)持欲收回已不可能收回的這些由“兩荒”開墾成的耕地，要求明確權(quán)屬有償使用。這樣勢(shì)必產(chǎn)生爭(zhēng)議和糾紛。再如，在不同的歷史時(shí)期，部分集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民未經(jīng)政府批準(zhǔn)擅自開墾蠶食林業(yè)企業(yè)的土地、林地，有的甚至毀林開荒。這種情況由于當(dāng)時(shí)沒有有效的制止和查處，今天對(duì)那些年代久遠(yuǎn)且不超坡的私自開墾的耕地，再追究起來(lái)不但已喪失時(shí)機(jī)而且也事過境遷。 （七）地權(quán)、林權(quán)兩部門管理多級(jí)發(fā)證，必然造成混亂 根據(jù)原國(guó)家土地管理局頒發(fā)的土地登記規(guī)則和原林業(yè)部頒發(fā)林權(quán)證工作方案的規(guī)定，頒發(fā)土地證、林權(quán)證必須要履行一定的工作程序，其中最關(guān)鍵的工作環(huán)節(jié)就是申領(lǐng)證書的單位要與周邊相鄰單位履行簽定土地、林地權(quán)屬界線協(xié)議并簽字蓋章手續(xù)，這項(xiàng)工作應(yīng)在土地劃界和林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界工作中完成。據(jù)調(diào)查了解，黑龍江省頒發(fā)的土地證和林權(quán)證主要有以下幾種情況：一是依據(jù)土地劃界成果和省、市、縣政府土地劃界批復(fù)文件，由市、縣政府為省、市、縣和部隊(duì)所屬農(nóng)、林、牧、漁、葦場(chǎng)和鄉(xiāng)村頒發(fā)的土地證書；二是由省政府按土地劃界批復(fù)文件為中、省直和部隊(duì)所屬農(nóng)、牧、漁場(chǎng)頒發(fā)的土地證書；三是原林業(yè)部按穩(wěn)權(quán)劃界成果或林業(yè)部門提供的林相圖為省森工各林業(yè)局頒發(fā)的林權(quán)證；四是當(dāng)?shù)厥?、縣政府依據(jù)劃“兩荒”成果為國(guó)有農(nóng)、牧場(chǎng)和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村頒發(fā)的林權(quán)證和土地證；五是當(dāng)?shù)卣罁?jù)劃“兩荒”和林業(yè)資源調(diào)查成果或林業(yè)部門提供的林相圖為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門的林場(chǎng)頒發(fā)的林權(quán)證。由于受當(dāng)時(shí)工作條件和技術(shù)水平的制約，無(wú)論是在土地劃界、頒發(fā)土地征，還是在穩(wěn)權(quán)劃界、頒發(fā)林權(quán)證的過程中，都存在著一些漏劃、錯(cuò)劃、圖文不符、圖紙與實(shí)地不符的問題和單方另繪圖紙上報(bào)等其他一些不規(guī)范的行為。正是由于土地和林業(yè)部門以往的工作疏漏和失誤及土地證與林權(quán)證重疊蓋被（以及沒有實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記公示制度），地權(quán)、林權(quán)兩部門管理和多級(jí)發(fā)證，引發(fā)了大量的土地權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛。 二、解決黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議的宏觀思路 要從根本上解決黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議問題，在我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)和不動(dòng)產(chǎn)登記體制下，地方政府和土地行政主管部門的職權(quán)已力所不及，它有賴于相關(guān)規(guī)制上的突破及理念上的共識(shí)。 （一）平衡協(xié)調(diào)好雙方利益 保障其應(yīng)有的生存權(quán)和發(fā)展權(quán) 黑龍江農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議，林業(yè)企業(yè)往往以屬于其林地，應(yīng)退耕還林和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為由拒此力爭(zhēng)或收回土地，但據(jù)調(diào)查了解，在實(shí)際中，林業(yè)企業(yè)從農(nóng)民手中所收回的土地大部分并沒有植樹造林，而是坐收或轉(zhuǎn)收土地有償使用費(fèi)。因此，黑龍江農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民、職工（包括林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)職工）群體間的利益之爭(zhēng)以及利益鏈條的支撐。爭(zhēng)議的裁決結(jié)果，本身與是否落實(shí)退耕還林、生態(tài)建設(shè)的政策無(wú)關(guān)；要搞好退耕還林、生態(tài)建設(shè)關(guān)鍵決定于退耕還林規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和執(zhí)法力度，它與土地權(quán)屬爭(zhēng)議是兩個(gè)范疇的問題。 利益群體，又稱利益集團(tuán)，是政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都關(guān)心的一個(gè)問題。利益群體指的是在某些問題上有共同利益，并且有類似人口特征的群體。有不同的利益存在就引出利益協(xié)調(diào)問題，如果沒有利益協(xié)調(diào)就可能產(chǎn)生群體之間的利益沖突。 長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)诶娣峙渖嫌袃蓚€(gè)錯(cuò)誤的傾向，第一只講整體利益，不談群體的利益，更沒有研究如何協(xié)調(diào)群體利益；第二是過分期望得到一種“帕累托最優(yōu)”（就是讓某些人得到利益而不傷害他人的利益）。由于上述兩種思路的誤導(dǎo)，人們往往不注意尋找一種各利益群體都能接受的方案。做為黑龍江林區(qū)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的三大利益群體，無(wú)論是農(nóng)民，還是林業(yè)職工、農(nóng)場(chǎng)職工，均是中華人民共和國(guó)公民，他們均享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在制定政策和調(diào)處土地爭(zhēng)議時(shí)盡可能兼顧雙方的利益，不能兼顧時(shí)，要向生存困難的一方傾斜；在雙方發(fā)展空間及余地相差懸殊的情況下，向小的一方傾斜。這其中蘊(yùn)涵和實(shí)現(xiàn)對(duì)歷史政策的微調(diào)和構(gòu)建和諧社會(huì)理念的頃注。因?yàn)槟承v史政策由于受當(dāng)時(shí)環(huán)境和和時(shí)代的影響具有一定的局限性，比如國(guó)家當(dāng)時(shí)給各森工林業(yè)局的建局規(guī)劃和林業(yè)后來(lái)的穩(wěn)權(quán)劃界及劃“兩荒”時(shí)，就沒有給地方和農(nóng)村集體留出一定的發(fā)展空間，把大量的宜農(nóng)荒原劃在了林業(yè)版圖內(nèi)，幾十年來(lái)隨著農(nóng)村人口的增加，為了生存和發(fā)展，農(nóng)村只能開墾林業(yè)版圖內(nèi)的宜農(nóng)荒原。可以說(shuō)，協(xié)調(diào)農(nóng)民、林業(yè)職工、農(nóng)場(chǎng)職工群體的利益矛盾，在一定意義上來(lái)說(shuō)，就是對(duì)某些有爭(zhēng)議的國(guó)有土地使用權(quán)或土地權(quán)屬模糊的資源進(jìn)行重新分配。這是政府作為國(guó)有資源的代表和社會(huì)的管理者的權(quán)力和職責(zé)。 （二）明確不動(dòng)產(chǎn)登記以土地登記為核心的改革取向 土地是一切不動(dòng)產(chǎn)的基礎(chǔ)和載體，是物權(quán)之母，土地登記是不動(dòng)產(chǎn)登記的主體。黑龍江國(guó)有林區(qū)土地多頭登記、多級(jí)發(fā)證，土地征、林權(quán)證、草原證重疊蓋被是我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度五（即登記機(jī)關(guān)、登記根據(jù)、登記程序、登記效力、登記簿冊(cè)）不統(tǒng)一的一個(gè)縮影。我國(guó)物權(quán)法（草案）把解決我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的五不統(tǒng)一問題從立法的層面上提了出來(lái)。物權(quán)法（草案）第十條中規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度?！钡y(tǒng)一登記的范圍和登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到怎樣的地步還沒有明確。它涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置和部門管理體制改革等重大問題。 其實(shí)，物權(quán)登記原本是基于物權(quán)變化自身特點(diǎn)考慮的一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變化的公示方式，動(dòng)產(chǎn)的公示方式為交付，不動(dòng)產(chǎn)的公示方式為登記，其公示產(chǎn)生物權(quán)登記的公信力，為民事主體的交易提供信用保證，達(dá)到降低交易風(fēng)險(xiǎn)的目的。但是由于我們長(zhǎng)期以來(lái)將登記作為行政機(jī)關(guān)的職能（分別登記的理論基礎(chǔ)是土地、房屋、森林等不動(dòng)產(chǎn)的行政管理理論，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的民法物權(quán)法原理）而不是公示方法，過分強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益，強(qiáng)調(diào)管理，而在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，國(guó)家利益又多為部門利益所代替，并形成部門利益之爭(zhēng)。從而造成了登記與行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能合一的問題。由于多個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)不同的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行管理，由此形成了多個(gè)登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記的現(xiàn)象 為維護(hù)在不動(dòng)產(chǎn)登記上的司法統(tǒng)一性，同時(shí)也因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)在自然聯(lián)系上的緊密性，在國(guó)際上，通行的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記的一項(xiàng)原則是“簾幕原則”，即只能透過這一個(gè)窗口來(lái)了解不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬狀態(tài)，政府的登記簿是公眾獲得信息的唯一來(lái)源。為保證這種唯一性，就只能由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管轄不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬登記。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，在德國(guó)為屬于地方普通法院系統(tǒng)的土地登記局；在日本為司法行政機(jī)關(guān)法務(wù)局、地方法務(wù)局及其派出所；在瑞士，大多為各州的地方法院。這種作法，是以土地登記直接或者間接地決定權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利，故登記應(yīng)與司法系統(tǒng)建立直接的關(guān)系。如在德國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的爭(zhēng)議直接進(jìn)入訴訟程序，當(dāng)事人在此程序中已經(jīng)不必起訴，而是向上級(jí)法院直接上訴。我國(guó)歷史上制定民法之初，為貫徹民法規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，也曾采用法院統(tǒng)一登記的作法，但后來(lái)因?yàn)槊駠?guó)初期司法的混亂而改為屬于行政機(jī)構(gòu)的地政局統(tǒng)一登記，此法延用在我國(guó)臺(tái)灣至今。在我國(guó)，有學(xué)者認(rèn)為登記也應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民法院管轄。這一看法不無(wú)道理，但將法院作為登記機(jī)關(guān)也有一定的弊端，表現(xiàn)在：1、由于目前我國(guó)各級(jí)法院承擔(dān)著繁重的審判任務(wù)，如果再讓它承擔(dān)繁重的登記工作， 未免負(fù)擔(dān)過重。2、在物權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的情況下，法院要確定真正的權(quán)利人，必須要審查登記的真實(shí)性問題，然而如果由法院進(jìn)行登記，必然對(duì)法院最后的裁判產(chǎn)生影響。3、由法院承擔(dān)登記義務(wù)，如果法院的工作人員沒有按照登記的規(guī)則進(jìn)行登記，玩忽職守或徇私舞弊，或在登記中運(yùn)用欺騙性手段而造成登記錯(cuò)誤的，按理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這時(shí)由法院追究責(zé)任，將十分困難。即使追究了責(zé)任，也有損于司法的權(quán)威。4、盡管登記是一種公示方法，但在我國(guó)，登記也具有一定的行政監(jiān)督作用。因此，登記與對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的監(jiān)管工作聯(lián)系在一起。正是由于這一原因，所以登記由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，也具有一定的合理性。 如果登記機(jī)關(guān)完全是一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)上是一個(gè)民間組織，盡管有利于防止行政權(quán)對(duì)民事權(quán)利的不正當(dāng)干預(yù)，但也會(huì)帶來(lái)新的問題：一方面不能借助于行政權(quán)利來(lái)進(jìn)行登記的實(shí)質(zhì)審查工作，換言之，在從事實(shí)質(zhì)性的審查時(shí)，它缺乏一定的權(quán)威性。另一方面，在登記申請(qǐng)人從事虛假登記的情況下，對(duì)其實(shí)施行政處罰將會(huì)遇到一定的困難。至于專門重新設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記，必要性不大，而且也不符合行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的原則和發(fā)展方向。 綜上所述，我們認(rèn)為，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，這是一個(gè)必然的趨勢(shì)。而且，將來(lái)的統(tǒng)一必然是以土地為基礎(chǔ)和為核心的統(tǒng)一，因?yàn)檫@是自羅馬法以來(lái)一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的共同做法，其理論根據(jù)是，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的核心是土地的物權(quán)；非直接針對(duì)土地的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)也必然是以土地物權(quán)為基礎(chǔ)的，各種權(quán)利實(shí)際上都是在土地之上形成的，圍繞著土地使用權(quán)而展開的。因此未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)發(fā)揮土地行政主管部門業(yè)已建立起來(lái)的一整套土地登記機(jī)制、作用和工作優(yōu)勢(shì)，以土地管理機(jī)構(gòu)為依托，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的土地登記機(jī)構(gòu)管轄。具體到我們所研究的黑龍江省農(nóng)林土地統(tǒng)一登記問題，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)和國(guó)際慣例接軌，林權(quán)證、草原證也難以和不應(yīng)代替土地證。如大興安嶺國(guó)有林區(qū)已領(lǐng)取了林權(quán)證，但其林業(yè)集團(tuán)公司與某外商合作創(chuàng)辦企業(yè)時(shí)，外商提出中方所入股的土地必須具有合法的土地證件，否則不予合作。為此，林業(yè)集團(tuán)公司不得不申請(qǐng)補(bǔ)辦用地手續(xù)，領(lǐng)取了土地證。再如賓縣鳥河林場(chǎng)已持有施業(yè)區(qū)的林權(quán)證，但在將其林權(quán)證范圍內(nèi)的土地及附著物拍賣給哈爾濱市江龍集團(tuán)時(shí)，對(duì)方堅(jiān)持要辦理土地證。這樣的問題近年來(lái)在黑龍江林區(qū)已時(shí)有發(fā)生。實(shí)踐證明，土地證應(yīng)是土地物權(quán)的惟一憑證，林權(quán)證只能代表林權(quán)，草原證只能代表草權(quán)，只有土地證才能證明土地物權(quán)的效力進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)行抵押、擔(dān)保等融資和交易行為。 （三）改革林業(yè)管理體制實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化 1992年至1996年我國(guó)四大重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)曾進(jìn)行過政企分離的改革，先后組建了大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司、中國(guó)吉林森工企業(yè)集團(tuán)、內(nèi)蒙古森林工業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、中國(guó)龍江森林工業(yè)（集團(tuán)）總公司。但到目前為止，除了吉林森工集團(tuán)以外，其他三家森工集團(tuán)并沒有運(yùn)行起來(lái)，仍然是政企不分。黑龍江森工總局轉(zhuǎn)制森工集團(tuán)后，由于同政府的關(guān)系基本上還是一種行政隸屬關(guān)系，產(chǎn)權(quán)缺乏明確界定，同成員企業(yè)之間的聯(lián)結(jié)紐帶仍然保持著原來(lái)的行政隸屬和承包契約關(guān)系，只是將所屬的林業(yè)管理局變?yōu)榉止?。幾年后將上收的人事、?cái)務(wù)等職權(quán)又返回林業(yè)管理局，龍江森林工業(yè)（集團(tuán)）總公司也就名存實(shí)亡，又回到森工總局的舊體制上去了。至今已延續(xù)幾十年的黑龍江森工政企合一的林業(yè)管理體制，帶來(lái)的結(jié)果是：（1）林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于林業(yè)發(fā)達(dá)省份。浙江省的有林地面積和森林資源、木材產(chǎn)量都比黑龍江省少，但是2004年浙江省林業(yè)總產(chǎn)值是868億元。全國(guó)林業(yè)產(chǎn)值超過300億元的有7個(gè)省，黑龍江省林業(yè)總產(chǎn)值則為216億元。2004年全省GDP總值5303億元，森工總產(chǎn)值是1515億元，僅占全省經(jīng)濟(jì)總量的2.85，全行業(yè)虧損6343萬(wàn)元（2003年和2002年則分別為9112萬(wàn)元和1.1257億元）。（2）森工企業(yè)的經(jīng)濟(jì)包袱越來(lái)越重。職工工資低；下崗工人多，比例超過30；拖欠職工工資已達(dá)6.7億元。森工總局以及各個(gè)林管局機(jī)關(guān)及事業(yè)單位龐大，除了吃省財(cái)政的皇糧1.2億元之外，還吃森工系統(tǒng)內(nèi)部收繳的管理費(fèi)每年1.5億元。到2004年底，森工全行業(yè)政策性虧損掛賬達(dá)到16億元。負(fù)債超過80的企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的65。社會(huì)保障體系脆弱，基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷四項(xiàng)保險(xiǎn)比例高、缺口大。 無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性，還是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)，都要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)一體化。和諧、科學(xué)發(fā)展或區(qū)域一體化，都意味著從無(wú)序到有序，或者打破原有的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)而形成新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的市場(chǎng)壁壘、體制障礙和規(guī)章制度相互不一致、不協(xié)調(diào)，減少市場(chǎng)主體和政府的交易成本，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。 近年來(lái)，為了加快解決林區(qū)“兩?！焙痛龠M(jìn)區(qū)域一體化，中央在政策和資金上給與了大力支持，地方與森工也開始雙向互動(dòng)。2002年黑龍江省政府出臺(tái)了關(guān)于加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見，將林區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展納入全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃之中；將森工林區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，納入黑龍江省投資計(jì)劃，統(tǒng)一考慮，統(tǒng)一安排。國(guó)家從1998年實(shí)施天保工程以來(lái)，每年從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付黑龍江省11.5億元，七年累計(jì)投入84億元，為省森工核銷了345億元的銀行債務(wù)；森林公安從2006年起將全部納入政法編制和地方財(cái)政預(yù)算，檢法的問題也提到了中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組的議事日程。目前，國(guó)家林業(yè)主管部門根據(jù)2002年中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定精神，正在組織新一輪的林業(yè)管理體制的改革，內(nèi)容主要包括：重點(diǎn)推進(jìn)森工企業(yè)所辦中小學(xué)校交地方政府管理，會(huì)同有關(guān)部門加快落實(shí)森工企業(yè)醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)政策，建立林區(qū)社會(huì)保障制度；加快林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理體制和國(guó)有林區(qū)森林資源管理體制改革，積極促進(jìn)有條件的地方對(duì)實(shí)行禁伐的森工企業(yè)單位轉(zhuǎn)制為事業(yè)單位的改革。 林業(yè)政企不分、高度集權(quán)的管理體制，不僅是解決農(nóng)林土地權(quán)屬爭(zhēng)議的嚴(yán)重障礙，而且是黑龍江林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)社會(huì)難以與地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合、發(fā)展滯后的主要原因。因此，林業(yè)管理體制必須進(jìn)行徹底的改革，包括與林業(yè)企業(yè)已由林木采伐為主轉(zhuǎn)向以生態(tài)建設(shè)為主、區(qū)域一體化的要求相適應(yīng)，林業(yè)行政管理部門不應(yīng)再直接管理林業(yè)企業(yè)（無(wú)論是公益林業(yè)企業(yè)還是商品林業(yè)企業(yè)），而應(yīng)將其交與地方。 地方政府統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的能力增強(qiáng)后也有利于林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)政策的實(shí)施。中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定中要求“深化國(guó)有林場(chǎng)改革，逐步將其分別界定為生態(tài)公益型林場(chǎng)和商品經(jīng)營(yíng)型林場(chǎng)，對(duì)其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制作出相應(yīng)調(diào)整?！焙邶埥謽I(yè)的特殊情況，決定了黑龍江如果不對(duì)國(guó)有林業(yè)的管理體制進(jìn)行改革，分類經(jīng)營(yíng)的改革也難以進(jìn)行。因?yàn)楹邶埥瓏?guó)有森林面積占93.2%，集體森林面積僅占6.8%；國(guó)有林又分屬于森工和地方；全省森林中公益林占3/4，商品林占1/4；公益林地與商品林地相接或交錯(cuò)。一個(gè)林場(chǎng)，往往是既含公益林又含商品林；一個(gè)地區(qū)，往往是森工、省林業(yè)廳、市縣分屬的林場(chǎng)分別相鄰。這樣，要達(dá)到分類經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，就必須對(duì)資源進(jìn)行重新配置；商品林可以通過股份制的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，但公益林就不適宜，它（國(guó)有公益林）恰適于由地方政府用行政手段統(tǒng)一配置。 林業(yè)企業(yè)劃歸地方后，林業(yè)應(yīng)加快建立職能健全、執(zhí)法嚴(yán)格、管理有效的林業(yè)管理體制。國(guó)家林業(yè)主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱謽I(yè)“行業(yè)”管理部門，主要應(yīng)以制定林業(yè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)政策法規(guī)、林業(yè)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等為職責(zé)；省級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)是本地區(qū)林業(yè)行業(yè)管理部門，按照隸屬關(guān)系保證國(guó)家林業(yè)行業(yè)管理部門的規(guī)劃、政策、法規(guī)等在本地區(qū)的貫徹執(zhí)行，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際制定本地區(qū)林業(yè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、參與制定本地區(qū)行業(yè)法規(guī)、規(guī)章等。各級(jí)林業(yè)主管部門將其經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有資產(chǎn)分離交由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司運(yùn)行，作為集團(tuán)公司或企業(yè)的出資人。目前和今后，林業(yè)行政管理部門還有更加繁重艱巨的工作。近年來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)實(shí)施了舉世矚目的六大林業(yè)重點(diǎn)工程（即經(jīng)過系統(tǒng)整合后確定的天然林資源保護(hù)工程、退耕還林工程、“三北”和長(zhǎng)江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)工程、環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程、重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程），它覆蓋了全國(guó)97%以上的縣，規(guī)劃造林任務(wù)超過11億畝，投資數(shù)千億元，工程范圍之廣、規(guī)模之大、投資之巨為歷史所罕見，其中有四項(xiàng)工程的規(guī)模都超過了前蘇聯(lián)斯大林“改造大自然計(jì)劃”、“羅斯福大草原林業(yè)工程”和北非五國(guó)的綠色壩工程，成為世界生態(tài)工程之最。所以，今后50年完成這六項(xiàng)復(fù)雜艱巨的林業(yè)及生態(tài)建設(shè)任務(wù)，必須要有與之相適應(yīng)的林業(yè)行政機(jī)構(gòu)序列，這種林業(yè)行政機(jī)構(gòu)序列設(shè)置應(yīng)該具有一定的高效性、權(quán)威性和超脫性。有鑒于此，應(yīng)考慮在國(guó)家林業(yè)局的基礎(chǔ)上，恢復(fù)林業(yè)部，負(fù)責(zé)全國(guó)生態(tài)和林業(yè)建設(shè)事業(yè)的行政管理。 三、對(duì)策建議 （一）認(rèn)真糾正劃兩荒、歷次劃界和頒發(fā)土地證、林權(quán)證工作中的重大差錯(cuò)及失誤 爭(zhēng)議的土地長(zhǎng)期處于未確權(quán)狀態(tài)影響生產(chǎn)者的長(zhǎng)遠(yuǎn)大打算和雙方的生產(chǎn)和生活。因此，對(duì)由于土地或林業(yè)部門工作失誤及差錯(cuò)而導(dǎo)致的爭(zhēng)議應(yīng)盡快糾正、確權(quán)。由縣（市）、市（地）政府牽頭，土地、林業(yè)、農(nóng)墾、森工等有關(guān)部門參加，依法對(duì)本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議的土地劃界、林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果以及土地證、林權(quán)證涉及的面積進(jìn)行復(fù)查。對(duì)林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果或林權(quán)證頒發(fā)符合有關(guān)規(guī)定，而土地劃界成果或土地證頒發(fā)不符合有關(guān)規(guī)定的，以林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果或林權(quán)證為準(zhǔn)確認(rèn)其權(quán)屬；對(duì)土地劃界成果或土地證頒發(fā)符合有關(guān)規(guī)定，而林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果或林權(quán)證頒發(fā)不符合有關(guān)規(guī)定的，以土地劃界批復(fù)文件或土地證為準(zhǔn)確認(rèn)其權(quán)屬；對(duì)林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果或林權(quán)證、土地劃界成果或土地證均不符合規(guī)定的，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定確認(rèn)其權(quán)屬。采取上述復(fù)查辦法仍不能解決的土地爭(zhēng)議則依據(jù)實(shí)際占有年限和規(guī)劃的地類確定其權(quán)屬。 （二）制定依據(jù)實(shí)際占有年限和規(guī)劃的地類確權(quán)的具體政策 1、對(duì)于權(quán)屬有爭(zhēng)議不超坡已開墾或使用的土地，凡屬縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)開墾使用或已納入第二輪土地承包的耕地仍由開墾單位及現(xiàn)使用單位繼續(xù)耕種；凡在1994年以前開墾并已使用達(dá)20年且在此期間對(duì)方?jīng)]有提出過權(quán)屬要求的，將國(guó)有土地使用權(quán)確定為開墾使用單位（我國(guó)民法通則第137條明確規(guī)定：“從權(quán)利被侵害起超過20年的，人民法院不予保護(hù)?！痹瓏?guó)家土地管理局1995年頒布的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第二十一條中規(guī)定：“農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有）；凡屬未經(jīng)縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)開墾使用，且未納入第二輪土地承包和使用不滿20年（或雖滿20年但期間對(duì)方提出過權(quán)屬要求）的土地或1994年以后開墾的土地，依當(dāng)時(shí)的法律政策處理后，根據(jù)雙方的生存發(fā)展境況以及規(guī)劃的地類等具體情況確權(quán)。 2、林業(yè)部門劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)場(chǎng)的“兩荒”土地，要依據(jù)當(dāng)?shù)卣婪C發(fā)的林權(quán)證或土地證確認(rèn)其權(quán)屬；尚未頒發(fā)林權(quán)證或土地證的要依據(jù)符合規(guī)定要求的劃“兩荒”成果進(jìn)行登記發(fā)證；“