英國(guó)自來(lái)水業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的變遷路程.docx

民營(yíng)化是解決一切經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的靈丹妙藥嗎？ 英國(guó)自來(lái)水民營(yíng)化背后的得與失英國(guó)的民營(yíng)化被視為近代自由經(jīng)濟(jì)體制蔓延全球半個(gè)世紀(jì)以來(lái)最為著名的范例，提到民營(yíng)化我們不由得就會(huì)想到英國(guó)這個(gè)以個(gè)人主義、新自由主義、去管制化為市場(chǎng)發(fā)展基調(diào)的國(guó)家。從1979年撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府上臺(tái)到1997年保守黨任期結(jié)束，英國(guó)的民營(yíng)化進(jìn)入尾聲，全國(guó)幾乎所有的國(guó)有企業(yè)都已民營(yíng)化，而這只是短短20年不到。英國(guó)自來(lái)水行業(yè)民營(yíng)化改革的徹底和完善已經(jīng)成為了自來(lái)水行業(yè)民營(yíng)化的典型案例，其背后的過(guò)程以及得失究竟是怎樣還需要我們進(jìn)一步了解。英國(guó)自來(lái)水業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的變遷路程工業(yè)革命后到19世紀(jì)末的私人經(jīng)營(yíng)模式在1875年前，英國(guó)的的自來(lái)水供給機(jī)制仍然是私人部門供給。但是工業(yè)革命帶來(lái)了環(huán)境污染，社會(huì)進(jìn)步所以人們對(duì)水質(zhì)的要求也進(jìn)一步提高，而此時(shí)政府對(duì)自來(lái)水的監(jiān)管還是屬于弱管理，私人供水部門提供的服務(wù)也滿足不了人們的需求，于是飲用水供應(yīng)和自來(lái)水衛(wèi)生以及河流污染問(wèn)題漸漸演變成了一種嚴(yán)重的公共問(wèn)題。在1845年，英國(guó)內(nèi)閣組織了一次調(diào)研活動(dòng)，在這次調(diào)研活動(dòng)的報(bào)告中，官方第一次提出了在各地設(shè)立衛(wèi)生主管機(jī)構(gòu)以負(fù)責(zé)有關(guān)的供水、凈水、排水事務(wù)的建議。這個(gè)建議表示英國(guó)政府開(kāi)始承擔(dān)水務(wù)方面的一系列責(zé)任。但是當(dāng)時(shí)英國(guó)政府并沒(méi)有立即接手水服務(wù)和水務(wù)管理事項(xiàng)，水務(wù)經(jīng)營(yíng)還是由私人承擔(dān)。英國(guó)二戰(zhàn)后初期的自來(lái)水行業(yè)國(guó)有化第二次世界大戰(zhàn)后，英國(guó)為了快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，英國(guó)工黨實(shí)行了民主社會(huì)主義改革，在其執(zhí)政期間，將煤炭、電力、水務(wù)等基礎(chǔ)公共服務(wù)收歸了國(guó)有，簡(jiǎn)單來(lái)看，這是二戰(zhàn)后國(guó)家壟斷資本主義的新發(fā)展，實(shí)際上，這時(shí)出現(xiàn)的國(guó)有化是多種因素的作用。1875年，英國(guó)頒布了公共衛(wèi)生法，開(kāi)始建立真正的自來(lái)水行業(yè)市政所有制，地方政府擔(dān)負(fù)起了提供優(yōu)質(zhì)水服務(wù)的責(zé)任。自此，政府接管了私人供水公司。撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府推動(dòng)自來(lái)水行業(yè)民營(yíng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的低效率漸漸地使民眾對(duì)工黨吹捧的國(guó)有化失去了信心，1979年保守黨上臺(tái)后面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國(guó)有企業(yè)虧損嚴(yán)重為政府帶來(lái)了很大的包袱，當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)每年帶來(lái)的負(fù)債和虧損就高達(dá)30億英鎊，這樣的重?fù)?dān)是保守黨選擇推行減稅計(jì)劃的重要原因。由于自來(lái)水行業(yè)是很特殊的，它的私營(yíng)化很有可能造成私人壟斷，私有化之后的高盈利目的有可能使服務(wù)質(zhì)量下降但是價(jià)格卻被抬高。因此，當(dāng)時(shí)的Gallop民意調(diào)查顯示，有72%的民眾反對(duì)自來(lái)水業(yè)民營(yíng)化；Harris民意調(diào)查顯示，有79%的民眾認(rèn)為自來(lái)水業(yè)還是應(yīng)該有公共部門經(jīng)營(yíng)。然而，保守黨面對(duì)的負(fù)債太多了，而且當(dāng)時(shí)英國(guó)自來(lái)水已經(jīng)不符合歐盟的水質(zhì)規(guī)定，改善水質(zhì)情況所需要的資金政府已經(jīng)負(fù)擔(dān)不起，于是，撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府不顧民眾的反對(duì)，毅然開(kāi)始進(jìn)行了英國(guó)史上第一波國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化改革。撒切爾主張有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效的一系列措施，例如經(jīng)濟(jì)自由、分散持股等，基于這些，英國(guó)政府于1986年公布了一份白皮書，建議在維持原有的流域一體化管理原則、水務(wù)局業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的情況下，對(duì)水務(wù)局進(jìn)行民營(yíng)化改革，并同時(shí)公布了一份對(duì)民營(yíng)化之后的水務(wù)局進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的報(bào)告。1987年，英國(guó)政府組建了國(guó)家河流管理局，并把地區(qū)水務(wù)局的一些職能移交給了國(guó)家河流管理局，例如水質(zhì)污染監(jiān)督和控制職能、取水許可證的發(fā)放等，地區(qū)水務(wù)局的職能只剩下了提供商業(yè)性服務(wù)。這標(biāo)志著英國(guó)政府對(duì)水務(wù)行業(yè)的統(tǒng)一管理模式初步形成，也為接下來(lái)的民營(yíng)化改革做了一個(gè)很好的鋪墊。1989年，英國(guó)將10個(gè)RWAs（risk-weighted asset:風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)）變更組織形態(tài)成立了10家自來(lái)水及污水處理公司，設(shè)備和資產(chǎn)一并轉(zhuǎn)移，同時(shí)政府撤資僅保留了黃金股，將價(jià)值37.4億英鎊的水公司分別出售給了私人企業(yè)。政府也給29家私營(yíng)水公司頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)許可證。上述公司都可以在證券市場(chǎng)上市，這擴(kuò)大了全民持股的效果，全國(guó)有270萬(wàn)人成為了水公司的股東；86%的自來(lái)水從業(yè)人員也成為了公司股東。自此，英國(guó)水務(wù)民營(yíng)化已初步實(shí)現(xiàn)。自來(lái)水民營(yíng)化改革過(guò)程中中央對(duì)水資源管理模式的建立1991年后，英國(guó)國(guó)會(huì)頒布了8部關(guān)于水務(wù)的法律，這些法律構(gòu)成了英國(guó)政府對(duì)水行業(yè)的新的管理模式。新的監(jiān)管體系包括了以下這些監(jiān)管主體：一，是環(huán)境國(guó)務(wù)大臣和威爾士事務(wù)大臣。他們?cè)谠谒畡?wù)監(jiān)管方面的職能任命水服務(wù)辦公室、水務(wù)公司及環(huán)境署負(fù)責(zé)人；制定和修訂水行業(yè)管理的法律框架；提出河流水質(zhì)分類標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)防污染的要求；批準(zhǔn)和審定各類實(shí)施細(xì)則；對(duì)供水及排污服務(wù)機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。二，中央政府中的環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)事務(wù)特別委員會(huì)和黃精、糧食和鄉(xiāng)村事務(wù)部。前者全面負(fù)責(zé)制定全國(guó)水政策、有關(guān)水的法律法規(guī)，保護(hù)和改善水資源， 最終裁定有關(guān)水事矛盾，監(jiān)督取水許可制度的執(zhí)行，邀請(qǐng)全國(guó)與水行業(yè)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府組織的代表共同審查取水許可制度、水費(fèi)水平等。 后者與水有關(guān)的責(zé)任主要是調(diào)控農(nóng)業(yè)用水、管理防洪等事宜。三，是指一批非部級(jí)政府部門作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及一些獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是：1990 年成立的飲用水監(jiān)察署；1991年成立的水服務(wù)辦公室、消費(fèi)者服務(wù)委員會(huì)、壟斷和兼并委員會(huì) ；1995年新成立的環(huán)境署，并把國(guó)家河流管理局并入了環(huán)境署，同時(shí)也將其所有的水資源規(guī)劃和管制職責(zé)并入環(huán)境署。上述機(jī)構(gòu)都是政府管理水行業(yè)的重要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它們不受其他政府部門的干預(yù)和支配，獨(dú)立地行使監(jiān)管職權(quán)；水服務(wù)辦公室，是水行業(yè)民營(yíng)化后代表政府對(duì)水服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的最重要的機(jī)構(gòu)，其主要職能是；1. 確定水價(jià)，頒布費(fèi)率。每一年一次確定水價(jià)水平和結(jié)構(gòu)，監(jiān)督水公司的財(cái)務(wù)和投資情況，監(jiān)測(cè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，檢查服務(wù)質(zhì)量。每5年一次審查和調(diào)整水價(jià)。2. 保證水務(wù)公司履行法律所規(guī)定的職責(zé)，為水公司制定效率目標(biāo)；同時(shí)，保證水務(wù)公司能夠有效地運(yùn)營(yíng)，尤其是保證其投資能夠獲得合理的回報(bào)率。3. 保護(hù)水消費(fèi)者的利益，保證消費(fèi)者享受的水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)限價(jià)政策保證水費(fèi)的合理性；保證水公司在確定和收取水費(fèi)時(shí)不因地區(qū)差異而出現(xiàn)偏袒和歧視現(xiàn)象，從而保護(hù)偏遠(yuǎn)地區(qū)的消費(fèi)者的利益；調(diào)查投訴，解決爭(zhēng)端等等。飲用水監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)是評(píng)估和保護(hù)英格蘭和威爾士的飲用水質(zhì)量， 提出飲用水的水質(zhì)參數(shù)， 制定飲用水水質(zhì)政策和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，檢查供水公司的水質(zhì)檢測(cè)系統(tǒng)，提供有關(guān)技術(shù)咨詢。它有權(quán)在供水公司的水質(zhì)沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)供水公司采取強(qiáng)制行動(dòng)。壟斷和兼并委員會(huì)主要負(fù)責(zé)裁決水公司與水服務(wù)辦公室就有關(guān)水價(jià)調(diào)整問(wèn)題、水公司之間的合并問(wèn)題所發(fā)生的矛盾。除了上述監(jiān)管組織外，由水服務(wù)辦公室建立的水行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)也發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。水服務(wù)辦公室根據(jù)1991年的水工業(yè)法 所建立的消費(fèi)者服務(wù)委員會(huì)就是這樣一個(gè)組織2003年的水法對(duì)該組織的職責(zé)進(jìn)行了修正，并改稱為“水之聲委員會(huì)”。該機(jī)構(gòu)隸屬于水服務(wù)辦公室， 但又保持相對(duì)獨(dú)立。它由當(dāng)?shù)卣缛耸亢推胀ㄓ脩舸斫M成，代表所有水公司的消費(fèi)者的利益， 在價(jià)格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面促進(jìn)消費(fèi)者的利益，受理并調(diào)解消費(fèi)者與供水公司之間的糾紛，當(dāng)糾紛無(wú)法協(xié)調(diào)解決時(shí)，移交水服務(wù)辦公室處理。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)還向水務(wù)辦公室提供消費(fèi)者的信息，水務(wù)辦公室則通過(guò)咨詢和列席消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)大會(huì)來(lái)聽(tīng)取消費(fèi)者意見(jiàn)。到2000年時(shí)，英格蘭和威爾士共有29家水公司，其中10家較大的是供水和污水處理公司，其業(yè)務(wù)范圍包括供水和排污及污水處理，其余19家規(guī)模較小的是供水公司，只單純提供供水業(yè)務(wù)。這9家供水公司是由原來(lái)的29家私營(yíng)供水公司合并而成的。 所有的水公司在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下，在獲得水權(quán)的基礎(chǔ)上，把水作為資產(chǎn)，進(jìn)行一體化經(jīng)營(yíng)和管理，提供水商品服務(wù)即供水、污水處理等，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，并通過(guò)在金融和資本市場(chǎng)融資獲得自身發(fā)展。英國(guó)自來(lái)水民營(yíng)化背后的得與失自來(lái)水公司的績(jī)效評(píng)價(jià)民營(yíng)化的支持者一般都認(rèn)為民營(yíng)化帶來(lái)的是技術(shù)的革新、成本的降低、服務(wù)質(zhì)量的提高，那么英國(guó)的水務(wù)民營(yíng)化帶來(lái)的結(jié)果是不是這樣的呢？評(píng)價(jià)水務(wù)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)有很多，主要是這些方面：生產(chǎn)效率、獲利率、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等，英國(guó)的自來(lái)水行業(yè)民營(yíng)化在服務(wù)質(zhì)量和生產(chǎn)效率方面確實(shí)取得了很大的成就。第一，生產(chǎn)效率提高，水價(jià)穩(wěn)定。從1995年以來(lái)，英國(guó)水價(jià)調(diào)幅每年不超過(guò)1%。而且英國(guó)水價(jià)在歐洲范圍屬于較為便宜的。第二，水質(zhì)得到提高并且穩(wěn)定。民營(yíng)化初期，1989年，英國(guó)政府在水法中規(guī)定了不同用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。1992年的50476件水質(zhì)不合格案件到了1999年降到了5148件；而水質(zhì)合格率也由1992年的98.7%提升到了1999年的99.82%。英國(guó)的水質(zhì)與河流一直保持著歐洲最佳質(zhì)量。第三，服務(wù)質(zhì)量提高。從整體來(lái)看，根據(jù)Ofwat（Ofwat：在英國(guó)擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)管制者的機(jī)構(gòu)）在2002年所做的同級(jí)，英國(guó)從自來(lái)水民營(yíng)化以來(lái)，在誰(shuí)呀、供水質(zhì)量、用戶申訴服務(wù)以及漏水量等方面都有明顯的改善，尤其在水資源保護(hù)和飲水健康方面，績(jī)效取得了明顯的改善。自來(lái)水民營(yíng)化帶來(lái)的就業(yè)不穩(wěn)定問(wèn)題在英國(guó)自來(lái)水民營(yíng)化調(diào)整過(guò)程中，從前的那些公營(yíng)公司實(shí)行了強(qiáng)化的商業(yè)政策，政府所謂的“社會(huì)可接受的裁員”帶來(lái)的后果就是延長(zhǎng)工作時(shí)間，增長(zhǎng)加班時(shí)間，有時(shí)還會(huì)減少工資。政府還通過(guò)發(fā)包和取消公務(wù)員法，削弱了就業(yè)立法這樣的保護(hù)性命令。英國(guó)自來(lái)水民營(yíng)化之后，由于私營(yíng)水公司人事精簡(jiǎn)，使員工人數(shù)劇減90%，到1999年員工總數(shù)減少到8559人，這對(duì)員工及其家屬都造成了很大沖擊。大規(guī)模的裁員也帶來(lái)了不少社會(huì)問(wèn)題。自來(lái)水民營(yíng)化造成的公共部門高成本從表面上看來(lái)，民營(yíng)化帶來(lái)的是高效益和低成本，但是實(shí)際中并不如此。比如說(shuō)民營(yíng)化后的自來(lái)水公司對(duì)于不能及時(shí)繳費(fèi)的用戶實(shí)行了中斷供水，或者給負(fù)擔(dān)不起水費(fèi)的人安裝了一種事先付費(fèi)的水表，然后把是否可以用水的決定權(quán)交給了用戶手中。這樣的事實(shí)背后其實(shí)體現(xiàn)出了私營(yíng)企業(yè)通過(guò)篩選用戶最終實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，而那些路程太遙遠(yuǎn)、供水成本太高、支付不了水費(fèi)的用戶，則還是由政府來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)服務(wù)的提供。這樣的話就又導(dǎo)致了公共預(yù)算支出的增加和收入的減少。由于自來(lái)水民營(yíng)企業(yè)挑揀用戶來(lái)降低成本這一做法，導(dǎo)致邊緣服務(wù)地區(qū)以及成本密集型基礎(chǔ)設(shè)施被放棄并且拋回到了公共部門手中。有的供應(yīng)商胃口越來(lái)越大，他們放棄了供水系統(tǒng)和成本密集型維修，轉(zhuǎn)而從事沒(méi)有多少風(fēng)險(xiǎn)、成本不那么密集的管理活動(dòng)。民營(yíng)化對(duì)勞資關(guān)系的影響這一點(diǎn)是最為現(xiàn)實(shí)的影響，民營(yíng)化進(jìn)程中百姓和勞工并沒(méi)有權(quán)力去干預(yù)政策，但最后帶來(lái)的后果承受大部分的仍然是這些最普通的人們。在民營(yíng)化之后，談判桌上具有壟斷性決斷力量的是資方或管理者，以致于公會(huì)被邊緣化。自來(lái)水民營(yíng)化雖然表面上用員工持股計(jì)劃使員工持有公司股份成為股東，但實(shí)際上員工并不能參與公司管理，而且這對(duì)于公會(huì)也并沒(méi)有什么明顯好處。公會(huì)與管理者在民營(yíng)化后多了很多互動(dòng)合作，這只是助長(zhǎng)了公司的管理霸權(quán)。在民營(yíng)化沖擊下，英國(guó)的國(guó)營(yíng)事業(yè)公會(huì)逐漸失去了工人的認(rèn)同，于是出現(xiàn)了會(huì)員大量流失、公會(huì)密度和集體協(xié)商涵蓋率的大幅下滑等不良狀況。英國(guó)公會(huì)的輝煌年代在撒切爾執(zhí)政后逐漸走向了落寞。公會(huì)是代表工人表達(dá)其訴求爭(zhēng)取其利益的重要集體力量，如果公會(huì)收到了沖擊，那么整個(gè)國(guó)家的勞資關(guān)系必會(huì)受到牽連。民營(yíng)化削弱了公會(huì)力量，排擠公會(huì)參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些最后造成的結(jié)果都是勞苦的工人們?cè)诔袚?dān)。案例點(diǎn)評(píng)從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，民營(yíng)化成了歐洲及南半球一些國(guó)家解決一切政治和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的靈丹妙藥。支持者認(rèn)為，民營(yíng)化能提高服務(wù)效率和質(zhì)量；反對(duì)者認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)的性質(zhì)需要公共部門進(jìn)行二次分配，而公共部門的投資成本依然會(huì)很高，最終有可能造成兩級(jí)分化嚴(yán)重。根據(jù)自由主義理論，一個(gè)關(guān)心效益和盈利的政治環(huán)境能夠促進(jìn)改革，這就導(dǎo)致了人們普遍認(rèn)為改革只有搞私有化才能成功。但是不一定各行各業(yè)都適合搞私有化。自來(lái)水服務(wù)是一種特殊的公共服務(wù)，這一行業(yè)是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是關(guān)系到貧困、可持續(xù)發(fā)展乃至和平與安全的重大問(wèn)題。也許有些國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自來(lái)水民營(yíng)化，但這只是一種手段，真正承擔(dān)這種改革后果的仍然是公共部門。僅有民營(yíng)化而沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的話很有可能最終只是由國(guó)家壟斷變成了私人壟斷，治標(biāo)不治本。這樣的私人壟斷不會(huì)提高經(jīng)濟(jì)效率。所以說(shuō)，民營(yíng)化的目的不單單只是民營(yíng)化本身，而是要以民營(yíng)化來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，打破國(guó)有化的壁壘，提高經(jīng)濟(jì)效率。在民營(yíng)化過(guò)程中，完善的法律體系是其必要前提和保證。英國(guó)自來(lái)水民營(yíng)化改革這樣徹底很重要的一個(gè)原因就是英國(guó)對(duì)自來(lái)水行業(yè)法規(guī)制度的改革是有序的，并且制度透明，社會(huì)各界都有權(quán)利去監(jiān)督。市場(chǎng)化改革有法律依據(jù)并依法實(shí)施，各個(gè)部門權(quán)責(zé)劃分明確，違法行為可以受到公正嚴(yán)厲的處罰，一切都是以法律為標(biāo)桿。如果在改革前缺少健全的法律框架，那么造成的后果一定是民營(yíng)企業(yè)為了利潤(rùn)而濫用壟斷、哄抬價(jià)格、提供歧視性服務(wù)，甚至也許會(huì)為了降低成本而忽視環(huán)境保護(hù)。這些后果的嚴(yán)重性是不可估量的。除卻這些民營(yíng)化的優(yōu)缺點(diǎn)，還有研究顯示，民營(yíng)化并不是提高市場(chǎng)效率的唯一途徑，民營(yíng)化與績(jī)效之間的正相關(guān)因素還是需要更多證據(jù)來(lái)證明。一個(gè)企業(yè)，真正影響其績(jī)效的并不是它的所有權(quán)在誰(shuí)的手上，而是這個(gè)企業(yè)的自身經(jīng)營(yíng)管理水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力?？偠灾?，民營(yíng)化的議題不僅僅只局限于它的經(jīng)濟(jì)效率，這兩者的關(guān)系我們不能斷言，這兩者背后的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的交互作用才是我們應(yīng)該更加深入探究的。討論1.如果在我國(guó)實(shí)行自來(lái)