我國村民自治存在的問題與對策探討

1、我國村民自治存在的問題與對策探討內容提要村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個問題：大力發(fā) 展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉(xiāng)村關系，解 決過度自治化和附屬行政化問題；理順村黨組織與村民自治組織的關 系，解決基層黨組織不適當?shù)馗深A村民自治和村民自治組織動搖黨的 領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，解決村民自治缺少經驗 和各地工作不平衡問題；大力發(fā)展農村文化教育，解決農民文化水平 低、民主素養(yǎng)差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治 環(huán)境差問題。關鍵詞中國農村 /村民自治/民主政治/問題/對策* 同志 1998年 7 月在安徽考察工作時指出：包產到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治

2、都是在黨 的領導下我國億萬農民的偉大創(chuàng)造。尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創(chuàng)新。 村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制 度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。一、堅持和完善以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎、統(tǒng)分結合的雙層 經營體制，大力發(fā)展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題， 增強村民自治的吸引力和凝聚力中國農村村民自治的一大特點就是村 民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時 集體經濟愈發(fā)達，愈需要通過村民自治，擴大村民群

3、眾的政治參與， 保證集體經濟規(guī)范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會 服務。從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難 以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦 理公共事務和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的失控村，大多是集體經濟 的空殼村。相反，在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和 鄉(xiāng)政府要求農戶提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集 體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信， 具有較強的凝聚力和吸引力

4、可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發(fā)展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農村集體經濟，增強村委會 服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方 式，解決村民自治中的過度自治化和附屬行政化問題，促進鄉(xiāng)政村治 格局的長期穩(wěn)定和規(guī)范化運行現(xiàn)階段我國農村社會管理體制中有兩種 相對獨立的權力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權和村民自治權，它們構 成了在中國共產黨領導下的農村社會鄉(xiāng)政村治的總格局。應當說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的 上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng) 鎮(zhèn)

5、的行政管理。但在實際工作中，二者又經常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為過度自治化 和附屬行政化兩種傾向。所謂過度自治化的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍， 村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非 法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府布置的國家各項任務。所謂附屬行政化的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領導 方法進行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會的人事權，對經村民民主選舉 產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經 營等村務活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令。從目前的情況看，過度自

6、治化的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn) 了一些苗頭和若干典型事例；附屬行政化的傾向在一些地方則具有一 定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉(xiāng)村關系進行 適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進 工作方式、方法，依法履行鄉(xiāng)政職責。政府主動推進是我國村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要動力， 也是農村基層民主發(fā)展的一個重要特點。因此，在鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導方面。解決鄉(xiāng)政與村治的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面說，主要是提高認識和 改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導與被指導 的關系。這是村委會的性質決定的

7、。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村 委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外，應更多 地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相 對獨立性的基礎上實現(xiàn)有效管理。(1)當前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導村委會工作時特別要注意以下幾點： 指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部， 也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把 那些政治素質好、組織能力強、威信高、群眾信得過的人選到村委會 領導崗位上來。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊黑社會勢力的操縱。（2）指導村委會獨立負責

8、地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權 利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下 級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持 村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、 疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的 方法。（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某 些需要村委會協(xié)助完成的工作任務，應當在法律規(guī)定它所承擔的范圍 之內，并通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一向村委會布置，再由村委會組織群眾 協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。（4）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括 健全完善村委會自治

9、組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會干 部、開展競賽評比活動、幫助村委會協(xié)調與村黨支部的關系、解決工 作中遇到的各種實際困難，等等。第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增 強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做 好各項工作。由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強， 村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封 建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把 村民自治同國家法律和鄉(xiāng)政管理對立起來。因此，解決鄉(xiāng)政與村