淺析我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對策

1、    淺析我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對策    劉艷萍摘 要：在我國當前城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化必然伴隨著土地的城鎮(zhèn)化。作為農(nóng)業(yè)人口重要資產(chǎn)的宅基地的處理是農(nóng)民及國家都要考慮的問題。本文就目前我國宅基地流轉(zhuǎn)與退出存在的主要問題提出相應(yīng)解決對策，以探索農(nóng)村宅基地城鎮(zhèn)化之路。關(guān)鍵詞：宅基地；流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；對策1 宅基地及宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)定義和屬性1.1 宅基地的定義和主要法律屬性在宅基地的研究中，宅基地有廣義和狹義之分。廣義的宅基地是指所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括國家所有土地和集體所有土地上的住宅用地。而狹義的宅基地僅僅指的是集體所有土

2、地上的農(nóng)村居民住宅用地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為滿足本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而用于分配給其農(nóng)戶使用的住宅用地及附屬用地。而現(xiàn)在國內(nèi)學者對宅基地的研究一般使用狹義宅基地概念。根據(jù)狹義的定義，宅基地包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物而不能居住的土地和準備建房用的規(guī)劃地三種類型。根據(jù)現(xiàn)行關(guān)于宅基地的法律定義，我們可以看到宅基地有五種法律屬性：（1）嚴格的身份屬性。宅基地的使用權(quán)只能是限制在本集體經(jīng)濟成員內(nèi)部，而非本集體內(nèi)的成員不得申請宅基地，所以宅基地的使用權(quán)是與成員權(quán)聯(lián)系在一起的。（2）從屬權(quán)。宅基地的使用權(quán)是土地上附著的房屋的所有權(quán)來決定的，只能跟隨宅基地上的房屋

3、一起轉(zhuǎn)讓，也就是我們通常說的“地隨房走”原則。（3）福利性。宅基地的福利性主要是體現(xiàn)在農(nóng)民能夠基于集體經(jīng)濟成員的身份無償?shù)鼗蛘呤堑蛢r的獲得宅基地，獲得基本的生活條件保障。（4）長期性。宅基地使用權(quán)只要是建立在合法程序申請獲得的情況下，宅基地的使用權(quán)擁有者是可以長期使用的。（5）“一戶一宅”原則。根據(jù)我國2004年的土地管理法，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。此外、根據(jù)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”1.2 宅基地流轉(zhuǎn)的主要形式農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村宅基地所有權(quán)或使用權(quán)由一個權(quán)利主體過渡給另一個權(quán)利主體。農(nóng)村宅基地所有權(quán)流轉(zhuǎn)只有通過國家征收農(nóng)村集體土地

4、由集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)給國家，但由于各種因素影響，特別是經(jīng)濟利益誘惑，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的非法流轉(zhuǎn)大量存在，在城鄉(xiāng)結(jié)合部則更為普遍。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要通過出租、轉(zhuǎn)讓、置換、入股、國家征用等主要形式。在宅基地流轉(zhuǎn)的方式上，除宅基地可以隨房屋一起轉(zhuǎn)讓外，法律禁止宅基地單獨買賣、抵押、入股、贈與。2 現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)法律弊端和流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實問題由于城鎮(zhèn)化的不斷加劇和農(nóng)民工進城務(wù)工的人口遷移，農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)無法避免，更隨著制度空缺、私下流轉(zhuǎn)等灰色交易愈演愈烈。而現(xiàn)行的法律制度對農(nóng)民利益的維護和經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生了一定的限制，故對現(xiàn)行的法律規(guī)定我們總結(jié)如下的限制和所產(chǎn)生的問題進行分析：2.1 對農(nóng)民自身利益

5、的損害及對資產(chǎn)的閑置浪費宅基地嚴格的身份屬性使得農(nóng)民財產(chǎn)被固定化。農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)的不完整，即宅基地的所有權(quán)缺失使得農(nóng)民對自身僅有的財產(chǎn)-房屋不能作為資本來運作。這影響了金融資本在農(nóng)村市場的的發(fā)展，同時使得農(nóng)民的財產(chǎn)在交易中保持公平和保值增值，利益受到嚴重損害。另外當房主不想再占有此處宅基地時他不能將其作為資本流轉(zhuǎn)，既不能當做資產(chǎn)抵押貸款又不能將宅基地所附帶的福利轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村住房的供應(yīng)還在不斷擴張。只要有新的農(nóng)戶產(chǎn)生，該戶人家就有權(quán)得到一塊宅基地。加上農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理的混亂，基層政府對農(nóng)民建房缺乏正確引導和管理，采用的是無償、無期限的使用制度，出現(xiàn)了農(nóng)民超過標準建房，或

6、建了新房也拒不交出閑置下來的老宅基地，一些鄉(xiāng)村干部憑借權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等現(xiàn)象嚴重導致“空心村”、人均宅基地面積嚴重超標、“一戶多宅”現(xiàn)象加劇，使得資源得不到充分利用，許多村落無限制擴展，導致資源浪費。2.2 缺乏規(guī)劃和管理，易引發(fā)社會矛盾由于宅基地房屋建設(shè)無詳細規(guī)劃作依據(jù)，隨意性大，布局不合理，在一些地方利用集體土地蓋起來的“集資房”基本上未辦理任何用地和報建手續(xù)，因此無法辦理房產(chǎn)證，形成了所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。而這類小資產(chǎn)房在市場不規(guī)范的運行下常常產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛和矛盾沖突。嚴重影響到了我國土地和房屋市場的正常運行。2.3 缺乏監(jiān)督機制，使得利益“灰色”分配集體經(jīng)濟組織作為宅基地的“真正”

7、擁有者，其在宅基地產(chǎn)生的利益上應(yīng)該使集體成員得到共享。但是在實際的情況中常常不是這樣。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查研究表明，目前在合法的房地產(chǎn)開發(fā)過程中，原集體所有土地的增值部分的收益，開發(fā)商要拿走40%50%，地方政府拿走20%30%，農(nóng)民拿走5%10%，剩余部分才歸集體。而在非法的宅基地交易過程中，由于很多宅基地的流轉(zhuǎn)都是私下進行的，土地流轉(zhuǎn)的收益直接進入了買賣雙方的手中，作為土地所有者的集體經(jīng)濟組織便不能取得分毫。3 宅基地流轉(zhuǎn)問題的解決建議根據(jù)宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的問題，我們可以看出主要是集中在兩方面，一是立法的規(guī)范和嚴謹上，二是在交易的規(guī)范和管理監(jiān)督上。所以根據(jù)這兩個主要問題我們提出了

8、以下幾個解決途徑：3.1 健全宅基地產(chǎn)權(quán)法律制度，明晰產(chǎn)權(quán)屬性和流轉(zhuǎn)規(guī)范要對宅基地的相關(guān)法律進行修改和完善，完善宅基地的審批制度，保證宅地基的資源效用高標；同時要完善宅基地使用權(quán)和對使用權(quán)的登記，明確流轉(zhuǎn)前宅基地使用權(quán)的所有者和流轉(zhuǎn)后的擁有者；最后要求要對土地流轉(zhuǎn)的條件進行規(guī)范，建立明確的流轉(zhuǎn)規(guī)范。對宅基地法律規(guī)范的完善是對宅基地流轉(zhuǎn)問題解決最強有力的主導力量，所以在立法和執(zhí)法上是解決流轉(zhuǎn)問題的重中之重。3.2 加強宅基地流轉(zhuǎn)的市場機制及其規(guī)則體系建設(shè)加強管理和監(jiān)督。加強宅基地市場機制和體系的建立主要是集中在：（1）建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時登記匯總發(fā)布信息，接受咨詢，為交易搭

9、建平臺。（2）形成合理的價格體系，把農(nóng)村土地分等定級，細化到集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和區(qū)外，每個規(guī)劃區(qū)再分到具體地塊，力爭達到一個村（居）委員會一個區(qū)片地價。（3）做好對每一份宅基地流轉(zhuǎn)的登記和記錄，確保其合法規(guī)范的流轉(zhuǎn)。（4）成立由國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、金融、工商、社保等部門組成的監(jiān)督機構(gòu)，嚴格監(jiān)督交易行為，確保交易的合理公正合法。3.3 對農(nóng)村宅基地的空間配置進行科學的規(guī)劃引導政府和相關(guān)部門必須在對農(nóng)村宅基地的空間配置上進行科學的規(guī)范引導。我國絕大部分的村居在房屋的規(guī)劃上基本屬于無規(guī)劃指導的自發(fā)建設(shè)狀態(tài)，所以農(nóng)村在宅基地的利用效能上存在著較大的問題。所以基于宅基地空間配置的新農(nóng)村和“大村莊制”等建設(shè)必須是以科學的、保護土地資源為目的的，要求每個村莊都做好建設(shè)、發(fā)展規(guī)