爭(zhēng)議與反思：行政手段是否應(yīng)該退出宏觀調(diào)控體系.docx

1、2015年第5期（總第152期）黑龍江社會(huì)科學(xué)SocialSciencesInHeilongjiang經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐探索爭(zhēng)議版思:行政手醍否應(yīng)涎出宏觀調(diào)控體系?張勇（中共北京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，北京100044）摘要：在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政手段是指令性計(jì)劃得以貫徹實(shí)施的重要手段。改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在宏觀調(diào)控中屢屢被運(yùn)用的行政手段飽受質(zhì)疑，甚至被斥為向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的倒退。行政手段是否應(yīng)該退出宏觀調(diào)控體系？不能理想化、烏托邦式地理解這一問(wèn)題，而應(yīng)實(shí)事求是。在社會(huì)主義初級(jí)階段，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政手段仍然有發(fā)揮作用的空間和土壤，在短期內(nèi)難以完全退出

2、。關(guān)鍵詞：行政手段;宏觀調(diào)控體系；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中圖分類(lèi)號(hào):F123文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1007-4937（2015）05-0071-06在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政手段是指令性計(jì)劃得以貫徹實(shí)施的重要手段。改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的方向是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,市場(chǎng)一直被強(qiáng)調(diào)是配置資源的基礎(chǔ)性手段，因此，在宏觀調(diào)控中屢屢被運(yùn)用的行政手段飽受質(zhì)疑，甚至被斥為向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的倒退。十八屆三中全會(huì)后,市場(chǎng)被界定為資源配置的決定性手段，雖然同時(shí)強(qiáng)調(diào)更好地發(fā)揮政府作用,但卻使行政手段處于更為尷尬的境地。對(duì)此,值得思考的是，在社會(huì)主義初級(jí)階段,在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政手段是否應(yīng)該退出宏觀調(diào)控體系,

3、行政手段是否仍然有發(fā)揮作用的空間和土壤？對(duì)此問(wèn)題不能理想化、烏托邦式地理解，而應(yīng)實(shí)事求是。本文希冀對(duì)這一問(wèn)題做淺顯解答。一、源于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政手段所謂行政手段，是指國(guó)家憑借政治權(quán)力，通過(guò)頒布命令、指示、文件等形式,按行政系統(tǒng)、行政層次和行政區(qū)劃來(lái)直接調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的手段，其實(shí)質(zhì)在于通過(guò)非市場(chǎng)化的規(guī)制或行政監(jiān)督,直接影響市場(chǎng)主體的供需活動(dòng)或政府各級(jí)職能部門(mén)的政收稿日期:2015-06-16基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義的宏觀調(diào)控理論范式研究”（12CKS012）作者簡(jiǎn)介：張勇（1974-），男，北京人，副主任、副教授，從事理論經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。策執(zhí)行活動(dòng)，以平抑經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的異常

4、波動(dòng)，求得宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)性手段，行政手段具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是權(quán)威性，行政手段以權(quán)威和服從為前提，行政命令接受率的高低在很大程度上取決于行政主體的權(quán)威大小，提高領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威有助于提高行政手段的有效性;二是強(qiáng)制性,上級(jí)發(fā)出的命令、指示、決定等,下級(jí)必須堅(jiān)決服從和執(zhí)行；三是垂直性，行政指示、命令是按行政組織系統(tǒng)的層級(jí)縱向直線(xiàn)傳達(dá),強(qiáng)調(diào)上下級(jí)的垂直隸屬關(guān)系，橫向結(jié)構(gòu)之間一般無(wú)約束力；四是具體性，一定的行政命令、指示只在特定時(shí)間對(duì)特定對(duì)象起作用;五是非經(jīng)濟(jì)利益性,行政主體與行政對(duì)象之間的關(guān)系不是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，而是行政統(tǒng)轄關(guān)系，兩者之間不存在經(jīng)濟(jì)利益利害關(guān)系的紐帶;六是封閉性,行政方

5、法依靠行政組織和行政機(jī)構(gòu)，以行政區(qū)劃和行政系統(tǒng)的條塊為基礎(chǔ)實(shí)施，具有系統(tǒng)的內(nèi)化約束力，由此產(chǎn)生封閉性。行政手段成為中國(guó)宏觀調(diào)控體系的組成部分源于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政命令體制。新中國(guó)成立初期，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)所迫和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的要求，中國(guó)選擇了以提高政府資源動(dòng)員能力、實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為目的的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為了保障中央政府行政性命令和計(jì)劃配置資源在全國(guó)暢通，中國(guó)實(shí)施了一系列的制度安排:首先,在制度環(huán)境層面，通過(guò)實(shí)行低利率政策保障重工業(yè)獲得低成本資金,實(shí)行金融壟斷集中了資金;通過(guò)壓低外匯價(jià)格的外匯管理體制減少進(jìn)口的資金成本;通過(guò)壓低物價(jià)的物資管理體制滿(mǎn)足重工業(yè)低價(jià)獲得物資資源的要求;通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)

6、的農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)政策保障國(guó)家對(duì)于農(nóng)副產(chǎn)品的計(jì)劃管理,人為擴(kuò)大工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)“剪刀差”的程度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)對(duì)于工業(yè)的支持;通過(guò)開(kāi)展社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，逐步消滅了以利潤(rùn)為動(dòng)機(jī)的私人企業(yè),構(gòu)建起國(guó)有經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位的所有制結(jié)構(gòu),形成了在企業(yè)層面由上而下實(shí)行層級(jí)管理的生產(chǎn)組織；在農(nóng)村的人民公社化旨在消滅小自耕農(nóng),形成計(jì)劃決策者對(duì)土地?fù)碛姓加袡?quán)、對(duì)社員具有調(diào)動(dòng)權(quán)的農(nóng)村生產(chǎn)單位。通過(guò)以上制度設(shè)計(jì)，以宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源配置方式和微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制三位一體為特點(diǎn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制得以確立。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的各項(xiàng)制度安排，其操作要點(diǎn)就是計(jì)劃者與生產(chǎn)者之間的上下級(jí)關(guān)系。經(jīng)過(guò)多年的制度建設(shè)，中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成了以單位為節(jié)點(diǎn)的上下級(jí)體

7、系，單位之間和單位內(nèi)部形成了層級(jí)眾多的連續(xù)的委托代理關(guān)系，例如，在工業(yè)部門(mén)實(shí)行全民所有制的工廠,層級(jí)的順序由上而下分別為主管局、企業(yè)、車(chē)間、員工;在農(nóng)村，集體所有制中農(nóng)業(yè)部門(mén)的層級(jí)順序由上而下分別為人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)、社員。這些生產(chǎn)單位沒(méi)有獨(dú)立的利益目標(biāo)，不自負(fù)盈虧,也無(wú)法自主經(jīng)營(yíng)，他們的目標(biāo)和任務(wù)就是服從上級(jí)的計(jì)劃安排和行政命令,從事與國(guó)家建設(shè)目標(biāo)完全一致的活動(dòng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)幾乎沒(méi)有任何具有獨(dú)立利益的組織，目標(biāo)的一致性保障了計(jì)劃和行政命令的暢通，保障了重工業(yè)發(fā)展所需資金和較快速度的發(fā)展，建立了比較完備獨(dú)立的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系,為國(guó)家獨(dú)立和主權(quán)完整奠定了必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，傳統(tǒng)

8、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制依靠行政命令維系經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的方式存在著自身無(wú)法克服的矛盾:計(jì)劃者無(wú)法把握日益龐大的經(jīng)濟(jì)體的各種信息來(lái)源,在計(jì)劃者具有資源掌控權(quán)、缺乏民主決策的條件下,決策的失誤難以避免，在生產(chǎn)單位不必對(duì)經(jīng)營(yíng)成果擔(dān)負(fù)責(zé)任的體制下，投資饑渴和投資效率低下同在，“短缺”成為與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相伴相生的固有現(xiàn)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的上述弊端和長(zhǎng)期頻繁的政治運(yùn)動(dòng)共同作用下，中國(guó)在十年“文革”后,國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于非常危險(xiǎn)的境地，于是，從1978年黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始了以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為方向的改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大的活力和長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)和管理方式也在轉(zhuǎn)

9、型，宏觀調(diào)控取代了單純的行政命令，而行政手段也帶有一定慣性地成為宏觀調(diào)控體系的組成部分之一。二、中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中飽受質(zhì)疑的行政手段中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，行政手段作為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理經(jīng)濟(jì)的主要手段屬于改革的對(duì)象,在市場(chǎng)在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的背景下，經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)成為政府管理經(jīng)濟(jì)的主要手段，行政手段也應(yīng)逐步退出。但是，改革開(kāi)放30多年以來(lái)的多次宏觀調(diào)控中，行政手段卻一直沒(méi)有退出，導(dǎo)致行政手段飽受理論界的質(zhì)疑,甚至導(dǎo)致了理論界對(duì)于宏觀調(diào)控本身的質(zhì)疑。對(duì)此，有研究者曾經(jīng)提出這樣的觀點(diǎn)，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)30多年經(jīng)歷的宏觀調(diào)控總結(jié)會(huì)產(chǎn)生一種誤解:因?yàn)槊枯喌暮暧^調(diào)控都是由中

10、央政府發(fā)動(dòng)的,都是采用了包含行政手段在內(nèi)的各項(xiàng)手段，并且在經(jīng)濟(jì)手段不能很快見(jiàn)到調(diào)控成效時(shí)候,往往會(huì)通過(guò)一系列行政手段達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)。因此,宏觀調(diào)控被看作是以行政手段為主的國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理行動(dòng)。簡(jiǎn)而言之,宏觀調(diào)控甚至被認(rèn)為是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方式的復(fù)活。在改革開(kāi)放早期實(shí)施的那幾輪宏觀調(diào)控中，盡管行政性的在調(diào)控手段體系中占據(jù)了主要地位，但由于政府缺乏運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn),加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善,以及經(jīng)濟(jì)性手段缺失發(fā)揮效力的足夠條件，因此，理論界關(guān)于行政手段的質(zhì)疑雖然一直不絕于耳，但并沒(méi)有表現(xiàn)得十分激烈。在2003年后開(kāi)始的一輪宏觀調(diào)控中，由于這時(shí)中國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，中共十六屆三中全會(huì)

11、做出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立的論斷,形成了關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定，因此，理論界普遍認(rèn)為宏觀調(diào)控中經(jīng)濟(jì)性手段應(yīng)該在較大程度上發(fā)揮作用,行政性手段應(yīng)該逐漸退出。但是這一輪宏觀調(diào)控過(guò)程中中央政府仍然聲勢(shì)浩大地運(yùn)用了行政手段這一輪宏觀調(diào)控運(yùn)用行政手段的高峰是對(duì)“鐵本事件”的調(diào)查和處理，因而受到了理論界空前激烈的質(zhì)疑，其中更不乏激烈的批評(píng)意見(jiàn)。例如,趙曉在宏觀調(diào)控:在復(fù)雜沼澤地中的前行中，尖銳地批評(píng)行政手段對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的危害:在對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的投資，如通過(guò)匯率、利率調(diào)節(jié)的辦法令其自生自滅，應(yīng)該說(shuō)屬于公平的市場(chǎng)調(diào)控方式，也不會(huì)有額外的傷害和代價(jià)。但是，如果采取行政

12、調(diào)控的辦法，則有可能首先就變成一個(gè)“毀約行為”（比如說(shuō)原先政府答應(yīng)給的地不再給了，國(guó)有銀行答應(yīng)給的貸款不再給了）對(duì)于以產(chǎn)權(quán)變革為發(fā)展動(dòng)力，以誠(chéng)信建設(shè)為市場(chǎng)根本的中國(guó)來(lái)說(shuō)，已經(jīng)越來(lái)越付不起“毀約”的代價(jià)在宏觀調(diào)控中，調(diào)控者亦必須清楚,私人的工廠，風(fēng)可以進(jìn)來(lái)，雨可以進(jìn)來(lái)，整頓小組是不可以輕易進(jìn)來(lái)的。除非如此，否則宏觀調(diào)控將對(duì)最弱勢(shì)的民營(yíng)企業(yè)造成額外的傷害，并帶來(lái)額外的不可承受的民間對(duì)于政府的巨大的信任成本。針對(duì)行政手段的質(zhì)疑和批評(píng)一直持續(xù)。2010年7月31日，在南方周末、東方衛(wèi)視主辦的“中國(guó)夢(mèng)踐行者致敬盛典”上，吳敬璉作為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的代表人物成為“中國(guó)夢(mèng)踐行者”而接受致敬,而后在南方周末專(zhuān)

13、訪(fǎng)中，吳敬璉重申了他對(duì)行政手段的一貫批評(píng)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的特點(diǎn)，是自由的、自主的交換，如果上面始終有行政力量在控制，如果強(qiáng)勢(shì)政府強(qiáng)化到主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源配量的程度，那就不叫市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而叫權(quán)貴資本主義了回顧1990年代初期,那時(shí)我們太天真了，以為只要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái),政府就會(huì)自動(dòng)退出，就可以很平滑地過(guò)渡到自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，不知道這里有一個(gè)路徑依賴(lài)的問(wèn)題。如果政府有很大的配置資源的權(quán)力、干預(yù)企業(yè)的權(quán)力，就會(huì)相應(yīng)產(chǎn)生一個(gè)尋租空間。所以，你要政府退出它應(yīng)該退出的領(lǐng)域，就觸及到許多官員的利益了,做起來(lái)就很難。后來(lái)的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。從近期看,2003年第四季度經(jīng)濟(jì)開(kāi)始出現(xiàn)過(guò)熱,于是用行政手段加強(qiáng)'宏觀

14、調(diào)控就是開(kāi)單子，哪幾個(gè)行業(yè)過(guò)熱,就用各種行政辦法去'壓縮產(chǎn)能'，這個(gè)單子越開(kāi)越長(zhǎng),政府的手也越伸越長(zhǎng)，宏觀調(diào)控就變成了微觀干預(yù)。本來(lái)1990年代最后幾年政府審批有少的趨勢(shì)，雖然減少得不夠快，中間還有好多貓膩。比如說(shuō)把一個(gè)項(xiàng)目分解成十個(gè)項(xiàng)目，然后就報(bào)告砍掉了多少個(gè)項(xiàng)目，其實(shí)沒(méi)砍掉那么多，原來(lái)就有這樣的問(wèn)題。2003年以后，加強(qiáng)所謂'宏觀調(diào)控'實(shí)際上是加強(qiáng)了審批制度，比原來(lái)的審批還要厲害,這就擴(kuò)大了政府權(quán)力，擴(kuò)大了尋租的基礎(chǔ)，引起腐敗的蔓延和貧富差距的擴(kuò)大?！卞谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，這些質(zhì)疑當(dāng)然是合理的。因?yàn)樾姓允侄未_實(shí)有太多的弊端，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)手

15、段在宏觀調(diào)控中發(fā)揮主要作用，而不是行政手段;行政手段是一種跳過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的直接性調(diào)控，因而很難區(qū)別區(qū)域差異、部門(mén)差異、產(chǎn)業(yè)差異以及企業(yè)個(gè)體差異，有著“一刀切”的弊端，忽略了微觀主體的自我調(diào)節(jié)，因此，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的沖擊是巨大的;并且因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，以及決策者遠(yuǎn)離市場(chǎng)等原因，決策者對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的判斷可能出現(xiàn)失誤，一旦調(diào)控方向選擇錯(cuò)誤，將使經(jīng)濟(jì)遭受?chē)?yán)重后果。另外，隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入,市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，更多的企業(yè)、家庭等主體被逐漸構(gòu)造成為具有自身利益追求和理性判斷能力的微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為主體。在這種情況下，運(yùn)用行政手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為不可避免地將對(duì)相關(guān)利益主體的自身利益產(chǎn)生負(fù)面影響，從而

16、遭到微觀行為主體的反對(duì)并引起理論界的批評(píng)、質(zhì)疑。所以，在實(shí)施宏觀調(diào)控過(guò)程中，應(yīng)小心謹(jǐn)慎地使用行政手段,避免大量、頻繁使用行政手段而帶來(lái)嚴(yán)重的消極后果。三、行政手段難以完全退出的邏輯反思與個(gè)案觀察:以宏觀調(diào)控中的央地博弈為例如何理解針對(duì)行政手段的批評(píng)意見(jiàn)？在充分肯定其合理性的同時(shí)，也應(yīng)該看到一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí)、一個(gè)令人尷尬的現(xiàn)象:從改革開(kāi)放后的多次宏觀調(diào)控中，越是運(yùn)用行政性手段實(shí)施宏觀調(diào)控,就越是能夠取得比較明顯的宏觀調(diào)控成效;相反，越是猶豫不決地對(duì)待必要的行政干預(yù),就越是不能取得明顯的宏觀調(diào)控成效，就越是無(wú)法消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的異動(dòng)現(xiàn)象。例如，有研究者指出，2003年以來(lái)的宏觀調(diào)控中經(jīng)濟(jì)性手段效果不

17、佳,而行政手段效果明顯：“2003年以來(lái)的宏觀調(diào)控具有鮮明的階段性特征，在2004年4月以前，調(diào)控手段主要以貨幣信貸政策為主,行政性措施以勸告、警示等柔性手段為特征;2004年4-5月間以行政性手段、法律手段為主，密集程度高、針對(duì)性強(qiáng)、密度大的行政性手段成為鮮明特征,并取得了立竿見(jiàn)影的效果”。這種愿望與現(xiàn)實(shí)的反差現(xiàn)象是不應(yīng)忽視的,如何看待這種現(xiàn)象？為什么應(yīng)該淡出的行政手段還在歷史舞臺(tái)上發(fā)揮作用而且總是長(zhǎng)袖善舞？透過(guò)這種尷尬現(xiàn)象，我們應(yīng)該能夠得到這樣的思想啟示:在社會(huì)主義初級(jí)階段，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍不完善的背景下,在中國(guó)所具有的特殊政治體制框架和經(jīng)濟(jì)體制框架下,行政性手段仍有其存在并發(fā)揮作用的

18、土壤和空間。分析宏觀調(diào)控中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段效果不佳而行政手段效果明顯的現(xiàn)象不能離開(kāi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本面，或者說(shuō)微觀基礎(chǔ)。相對(duì)于西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,或者說(shuō)傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)，宏觀調(diào)控涉及的利益主體包括中央政府、地方政府、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)和居民，這些主體的利益是多元化的。就某類(lèi)利益主體而言，不同的宏觀調(diào)控手段對(duì)其利益造成的影響是不同的。對(duì)于那些市場(chǎng)化程度較高的利益主體，經(jīng)濟(jì)類(lèi)手段在宏觀調(diào)控中對(duì)其利益影響較大，而市場(chǎng)化程度較低的利益主體,經(jīng)濟(jì)類(lèi)手段對(duì)其就不起作用。中國(guó)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是漸進(jìn)式的，中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),政府特別是地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

19、過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，就地方政府而言，經(jīng)濟(jì)手段是相對(duì)不敏感的，而對(duì)行政手段是相對(duì)敏感的。在改革開(kāi)放后，中央和地方政府分權(quán)的背景下，地方政府對(duì)企業(yè)的利益有事實(shí)上的影響力，導(dǎo)致了企業(yè)在地方政府的影響下也可能對(duì)經(jīng)濟(jì)手段不敏感。另外，與西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同的另一點(diǎn)是中國(guó)仍有為數(shù)不少的國(guó)有企業(yè),這些國(guó)有企業(yè)控制了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著主導(dǎo)作用，國(guó)有企業(yè)與其他企業(yè)相比，對(duì)經(jīng)濟(jì)手段也是相對(duì)不敏感的，而對(duì)行政手段是相對(duì)更為敏感的。正是在上述邏輯基礎(chǔ)上形成了經(jīng)濟(jì)手段效果不佳而行政手段效果明顯的事實(shí)。2003年以來(lái)的宏觀調(diào)控中的中央地方博弈現(xiàn)象就是我們理解上述邏輯的現(xiàn)實(shí)個(gè)案:這一輪宏觀調(diào)控出現(xiàn)了

20、典型的中央地方博弈現(xiàn)象，中央政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的效果不佳，而最終使用了保守爭(zhēng)議的行政手段,取得了一定效果。2003年以來(lái)，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)一直高位運(yùn)行,20032007年分別增長(zhǎng)27.7%.26.6%、26%、23.9%和24.8%。為防止出現(xiàn)全面過(guò)熱，中央政府進(jìn)行了緊縮性宏觀調(diào)控，實(shí)施了穩(wěn)健的財(cái)政政策和適度從緊的貨幣政策，以信貸和土地兩道閘門(mén)為政策抓手,但是調(diào)控效果不佳。對(duì)此，人們普遍認(rèn)為是地方政府的行為所致。2004年以來(lái)，如果把各年固定資產(chǎn)投資按照中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分,那么地方項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資規(guī)模占全社會(huì)固定資產(chǎn)規(guī)模的比重均在80%以上。對(duì)于上述現(xiàn)象，理論界對(duì)地方政府多持批評(píng)的態(tài)度

21、，認(rèn)為地方政府缺乏大局觀念，對(duì)中央政策的抵制和博弈影響了宏觀調(diào)控效果。例如，齊建國(guó)認(rèn)為,20052006年的宏觀調(diào)控政策沒(méi)有充分落實(shí)，地方政府對(duì)中央政府的決策響應(yīng)度不高，甚至逆向行動(dòng)，是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策效果不理想的重要原因。武少俊認(rèn)為,2003年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱源于地方政府主導(dǎo)下固定資產(chǎn)投資膨脹，一方面是地方政府的投資規(guī)模擴(kuò)大很快，另一方面是地方政府不擇手段招商引資?？疾斓胤秸诠潭ㄙY產(chǎn)投資上的大干快上和土地使用上的違規(guī)操作等博弈宏觀調(diào)控的行為,我們能夠發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)中央政府的經(jīng)濟(jì)手段相對(duì)不敏感而對(duì)行政手段相對(duì)敏感的基本邏輯。地方政府作為具有獨(dú)立利益或者相對(duì)獨(dú)立利益的主體,如果與中央進(jìn)行博弈

22、,其動(dòng)機(jī)之一是政績(jī)顯示和職務(wù)晉升。在當(dāng)前的中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，職務(wù)晉升無(wú)疑對(duì)官員具有最大的吸引力。官階和職務(wù)的晉升,對(duì)于各級(jí)官員而言不僅僅意味著獲得更高的社會(huì)地位和更強(qiáng)的榮譽(yù)感、成功感，更是對(duì)社會(huì)資源控制力的提高。地方政府官員的職務(wù)要晉升,需要有政績(jī)，而且政績(jī)要顯示出來(lái)，讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)看得見(jiàn)、感受得到。政績(jī)的創(chuàng)造與政府職能的行使密切相關(guān)。在轉(zhuǎn)型期，地方政府一方面是中央政府和上級(jí)政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的延伸機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)不折不扣地執(zhí)行中央的相關(guān)政策和方針;但另一方面，又是本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的管理者，擔(dān)負(fù)著重大的建設(shè)職能和發(fā)展任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上仍然是趕超戰(zhàn)略，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略

23、思路下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與稅收的規(guī)模和增長(zhǎng)成為政府（組織部門(mén)）考察干部的主要標(biāo)準(zhǔn)。所以,快速提升反映政績(jī)的GDP成為地方政府拉動(dòng)投資沖動(dòng)的主要?jiǎng)恿?。政府是有任期的，為了在有限的任期?nèi)做出政績(jī)，特別是超越前任，就必須早出、快出、大出政績(jī)。所以，凡是有利于擴(kuò)大地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，對(duì)政績(jī)貢獻(xiàn)顯著的投資項(xiàng)目都爭(zhēng)先恐后地爭(zhēng)取。因此，基于地方政府強(qiáng)烈的政績(jī)創(chuàng)造和顯示需求，能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收的固定資產(chǎn)投資、招商引資自然會(huì)受到地方政府的青睞,于是投資膨脹和對(duì)土地的占用變得不可避免,地方政府也就有了博弈中央宏觀調(diào)控政策的原始動(dòng)機(jī)。地方政府官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)加劇了地方政府的這種動(dòng)機(jī)。周黎安在地方官員

24、政治晉升競(jìng)爭(zhēng)博弈的理論模型中提出，同一行政級(jí)別的地方官員都處于政治晉升競(jìng)爭(zhēng)或者政治錦標(biāo)賽中。由于政治晉升競(jìng)爭(zhēng)的基本特征是一個(gè)官員的晉升直接降低了另一個(gè)官員的晉升機(jī)會(huì),使得同時(shí)處于政治和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競(jìng)爭(zhēng)空間則非常廣闊。由于地方官員的選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效指標(biāo)（特別是GDP增長(zhǎng)績(jī)效）聯(lián)系緊密，地方官員在“官場(chǎng)”上為晉升而競(jìng)爭(zhēng)，要在政治錦標(biāo)賽中獲勝，就必須拿出比其他地區(qū)官員更優(yōu)良的政績(jī)，即在經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)造更大的GDP和利稅9。中國(guó)的區(qū)域劃分是以行政原則為中心的，地區(qū)之間的速度攀比使得每個(gè)行政區(qū)域的官員都非常關(guān)心其他特別是相鄰區(qū)域的發(fā)展。在激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中，各地政府

25、官員特別是行政主管承受的加快發(fā)展的壓力很大，于是，出現(xiàn)了所謂的換屆效應(yīng):新官上任三把火，把把火都指向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也出現(xiàn)了地方對(duì)中央宏觀調(diào)控的博弈每當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào),經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著調(diào)整的時(shí)候,地方政府覺(jué)察到中央將出臺(tái)緊縮性調(diào)控政策的時(shí)候，其對(duì)策不是減速，而是加速?zèng)_刺、趕進(jìn)度，力爭(zhēng)項(xiàng)目早建成、早投產(chǎn)、早獲利，以規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。地方政府博弈中央宏觀調(diào)控政策的動(dòng)機(jī)之二是提高地方財(cái)政收入。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,地方政府的收入來(lái)源于中央政府的計(jì)劃撥款,在改革開(kāi)放后，隨著財(cái)政分權(quán)體制的建立，地方政府的稅收和預(yù)算外收入均來(lái)源于本轄區(qū)，客觀上使得地方政府有了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。對(duì)此,相關(guān)研究表明，地方政府的

26、可支配財(cái)政預(yù)算規(guī)模直接與本地區(qū)社會(huì)總產(chǎn)出水平正相關(guān)。地方政府的預(yù)算規(guī)模取決于兩個(gè)因素，一是與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的財(cái)政收人規(guī)模;二是中央和地方分享財(cái)政收入的比重，而后者在一定時(shí)期內(nèi)是剛性的口°,因此要提高預(yù)算規(guī)模,只能推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。顯然，在尋求政績(jī)和地方財(cái)政收入兩大動(dòng)機(jī)刺激之下，對(duì)于地方政府而言，任期是相對(duì)短暫的,而在短暫的任期內(nèi)謀求快速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提高地方財(cái)政收入,招商引資是最有效率的選擇,于是，投資的膨脹和對(duì)土地的占用變得不可避免。針對(duì)上述情況，經(jīng)濟(jì)手段能否收到期待的效果？與市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)主體不同，經(jīng)濟(jì)手段并不會(huì)對(duì)地方政府的行為形成實(shí)質(zhì)上的約束力，經(jīng)濟(jì)手段雖然在客觀上會(huì)抑

27、制地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能力,但無(wú)法在主觀上抑制其尋求快速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情。進(jìn)一步，地方政府具有動(dòng)員資金和土地資源的能力，能夠繞過(guò)中央政府的政策邊界，從而有能力成為固定資產(chǎn)投資過(guò)熱的主導(dǎo)力量。第一，地方政府可以通過(guò)變通的方式舉債融資。在當(dāng)前中國(guó)單一制的政治體制框架內(nèi)，地方政府沒(méi)有自行發(fā)行債券的權(quán)利,但國(guó)有企業(yè)有權(quán)發(fā)行債券，于是地方政府可以通過(guò)成立各種從事城市基礎(chǔ)項(xiàng)目投融資和經(jīng)營(yíng)管理的城市建設(shè)投資公司發(fā)行債券融資。這種公司目前來(lái)看包括兩類(lèi):一類(lèi)是由地方財(cái)政全資成立的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有投資公司，融資由財(cái)政擔(dān)保,償債依賴(lài)財(cái)政;另一類(lèi)是政府控股的經(jīng)營(yíng)性公司，有一定經(jīng)營(yíng)收入，但融資主要也靠財(cái)政擔(dān)保。盡管從法

28、律上講，這些地方政府擔(dān)保的債務(wù)是無(wú)效的，但在實(shí)踐中這種現(xiàn)象是很普遍的。第二，地方政府擁有一定的土地使用審批權(quán)限,于是在“經(jīng)營(yíng)城市”理念指導(dǎo)下，土地收入是近年來(lái)各地政府特別是城市政府的重要收入來(lái)源。事實(shí)上，由于信息不對(duì)稱(chēng)的影響，很多地方政府還經(jīng)常越權(quán)審批。第三，地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)擁有一定的影響力，從而能夠通過(guò)銀行一政府合作獲得銀行貸款或者為企業(yè)提供貸款擔(dān)保，提高投資能力。地方政府的這種影響力首先體現(xiàn)在能夠利用行政權(quán)力對(duì)國(guó)有銀行施加軟性影響地方政府對(duì)國(guó)有銀行和股份制銀行雖然沒(méi)有人事權(quán),但銀行系統(tǒng)的發(fā)展、用水用地用電都需要地方政府的關(guān)照,銀行系統(tǒng)員工家屬的生活工作也需要地方政府關(guān)照。另一方面，地方政

29、府對(duì)于近年來(lái)從城市信用社改制而來(lái)的城市銀行，以及從農(nóng)村信用社改制而來(lái)的農(nóng)村商業(yè)銀行的人事安排具有很強(qiáng)的影響力，能夠直接施加硬性的行政干預(yù)。如此，在中央地方博弈的格局中經(jīng)濟(jì)手段失靈了，就只能使用行政手段。2003年的這一輪宏觀調(diào)控中運(yùn)用行政手段有兩個(gè)典型案例:一是前文提到過(guò)的對(duì)常州“鐵本事件”的處理,2004年4月28日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,研究整頓土地市場(chǎng)治理工作，責(zé)成江蘇省和金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)江蘇鐵本項(xiàng)目涉及的有關(guān)責(zé)任人做出嚴(yán)肅處理。二是2004年5月中旬對(duì)寧波“建龍事件”的處理,這是繼“鐵本”被有關(guān)部門(mén)查處后，又一家鋼鐵企業(yè)違規(guī)事件。有關(guān)部門(mén)依法對(duì)寧波建龍鋼鐵公司違規(guī)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目

30、的有關(guān)問(wèn)題及責(zé)任人員做出嚴(yán)肅處理。寧波市計(jì)委副主任被處以行政撤職和撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分,其余相關(guān)人員被處以嚴(yán)重警告處分和行政警告處分等。但是，上述行政手段實(shí)施后，輿論界圍繞“鐵本事件”和“建龍事件”展開(kāi)了熱烈的討論，理論界也給予了尖銳的質(zhì)疑和批評(píng)。四、結(jié)論：行政手段暫時(shí)無(wú)法退出宏觀調(diào)控體系.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯-諾思曾經(jīng)指出：“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程度和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！焙暧^調(diào)控體系及其手段自然屬于制度范疇,而制度的意義在于能夠通過(guò)懲戒而約束個(gè)體行為，如果不能有效懲戒和約束，制度就名存實(shí)亡，這與實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的邏輯是一致的。衡量一種宏觀調(diào)控手段是否合理、是否應(yīng)該保留或者退出宏觀調(diào)控體系