地方人大及其常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)研

1、.頁眉.地方人大及其常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)研 地方人大及其常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)研地方人大及其常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置問題及建議 我國人民代表大會制度確立后，從1954年憲法產(chǎn)生至1979年在這25年間沒有地方人大常委會。20多年的實(shí)踐證明，縣級以上地方各級人大不設(shè)常委會，不僅不利于經(jīng)常性地發(fā)揮地方各級人大代表作用，而且地方各級人代會基本一年召開一次，地方各級人民委員會既是地方各級人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，又是地方各級人民政府，自己監(jiān)督自己，不利于“一府兩院”發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，更談不上“一府兩院”接受人大的監(jiān)督；人代會閉會期間，政府領(lǐng)導(dǎo)人員、組成人員缺員時(shí)由上級政府任命、本級政府決定任命，也不利于地方各級政府干部培養(yǎng)憲法法

2、律意識和民主意識。為了防止這些不利現(xiàn)象的產(chǎn)生，1979年7月，五屆全國人大二次會議通過修正1978年憲法的決議，規(guī)定縣級以上地方人大設(shè)立常委會，并將此規(guī)定寫入同日通過的地方組織法。從1979年下半年起，縣級以上地方人大陸續(xù)建立了常委會。1982年憲法確認(rèn)了這一決策，并明確規(guī)定了縣級以上地方人大常委會的組成和職權(quán)。然而，我國的地方各級人大及其常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和名稱五花八門,從而使人們對地方各級人大及其常委會的機(jī)構(gòu)名稱表述不正確的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這不僅反映人們對憲法法律和人大知識的不熟悉，而且也反映地方各級人大及其常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置和名稱存在不規(guī)范的問題，極大地影響了地方各級人大及其常委會職權(quán)正確行使。

3、當(dāng)下要建設(shè)社會主義法治國家及和諧社會，有必要對地方各級人大及其常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和名稱進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一。 一、主要問題 （一）機(jī)構(gòu)規(guī)格不統(tǒng)一。地方組織法第三十條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制（政法）委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會。各專門委員會接受本級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)?！钡胤浇M織法第五十三條規(guī)定：“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)?！钡诰唧w實(shí)施過程中，情況則大不一樣。有的地方按照這些規(guī)定設(shè)立了由人民代表大會選舉產(chǎn)生的有關(guān)專門委員會，而有的卻只設(shè)立了由人大常委

4、會任命的有關(guān)工作委員會（室），如我市12個(gè)縣區(qū)沒有一個(gè)縣區(qū)設(shè)專門委員會，全都只設(shè)人大常委會工作委員會（室）。這與專門委員會相比，無論是產(chǎn)生形式、人員組成，還是職能范圍等方面，都有著明顯的區(qū)別。另外，由于受編制等因素的限制，有的地方人大尤其是縣一級人大的專門委員會或常委會的工作委員會（室），雖有成員多名，但駐會或日常工作的只有一兩個(gè)人，實(shí)際上成了空架子，工作處于被動應(yīng)付狀態(tài)，其結(jié)果不僅弱化了地方人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)督力度，而且也影響了各國家機(jī)關(guān)辦事機(jī)構(gòu)之間的正常工作聯(lián)系。 （二）機(jī)構(gòu)設(shè)置不協(xié)調(diào)。法律規(guī)定地方人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大常委會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，它與行政、

5、司法、檢察機(jī)關(guān)相比的一個(gè)最明顯的特點(diǎn)就是工作機(jī)制運(yùn)行上的程序性和規(guī)范化。而其工作機(jī)制運(yùn)行的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置不協(xié)調(diào)不統(tǒng)一。究竟哪一級該設(shè)哪些機(jī)構(gòu)，怎樣確定其名稱，怎樣確立其工作職能，一直缺乏一個(gè)明確具體的、統(tǒng)一的、規(guī)范的、具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，不像行政、司法、檢察機(jī)關(guān)那樣上下一致、左右協(xié)調(diào)。例如，目前我國縣級人大常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置，有的設(shè)常委會辦公室、選舉任免與代表聯(lián)絡(luò)工作委員會、農(nóng)村農(nóng)業(yè)城建環(huán)保工作委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生工作委員會、內(nèi)務(wù)司法工作委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會、預(yù)算工作委員會、信訪室、規(guī)范性文件備案審查室等9個(gè)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，有的設(shè)常委會辦公室、法制工作委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)

6、工作委員會、代表聯(lián)絡(luò)工作委員會、科教文衛(wèi)工作委員會、信訪室等6個(gè)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，有的只設(shè)常委會辦公室、內(nèi)務(wù)司法教育科學(xué)文化衛(wèi)生工作委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)建設(shè)工作委員會、代表聯(lián)絡(luò)工作委員會、信訪辦公室等5個(gè)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，上下不對應(yīng)，名稱不統(tǒng)一，左右不協(xié)調(diào)，顯得十分凌亂，毫無章法。特別是信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置，目前存在著不規(guī)范和規(guī)格低的問題，例如有的市、縣把它作為常委會某一辦事機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門，以我市本級為例，20xx以前就是把它有作為常委會辦公室一個(gè)部門，名稱叫做“百色市人大常委會辦公室信訪室”，只確定一個(gè)人兼管這項(xiàng)工作。長期存在的這種不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，與國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的地位

7、和職權(quán)極不相稱。當(dāng)前，隨著地方人大及其常委會職權(quán)的行使和對“一府兩院”監(jiān)督力度的不斷加大，以及錯(cuò)案責(zé)任追究等一些新的監(jiān)督形式的出現(xiàn)，致使人大信訪工作的地位和作用顯得越來越重要。但是機(jī)構(gòu)規(guī)格低、人員少的現(xiàn)狀使得信訪工作陷入對外協(xié)調(diào)難、督辦力度跟不上、疲于應(yīng)付的境地，許多反映到人大常委會的申訴和控告以及司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的案1 2 地方人大及其常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)研第2頁件得不到及時(shí)查處和糾正，嚴(yán)重影響了國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的形象和地位。 （三）機(jī)構(gòu)名稱不規(guī)范。隨著人民代表大會制度逐步完善，目前，全國人民代表大會已設(shè)立民族委員會、法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教科文衛(wèi)委員會、外事委員

8、會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會等9個(gè)專門委員會。全國人大常委會下設(shè)辦公廳、法制工作委員會、預(yù)算工作委員會、香港基本法委員會、澳門基本法委員會等工作機(jī)構(gòu)。從全國人大及其常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出，機(jī)構(gòu)是根據(jù)形勢發(fā)展需要逐步設(shè)置的，人大專門委員會與人大常委會工作委員會，兩者在具體性質(zhì)和地位上有所區(qū)別。全國人大專門委員會是全國人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，由全國人民代表大會產(chǎn)生，受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，對全國人民代表大會負(fù)責(zé)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分。在全國人民代表大會閉會期間，全國人大各專門委員會受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。全國人大常委會工作委員會則是全國人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)，直接受全國人大

9、常委會領(lǐng)導(dǎo)。然而，地方各級人大及其常委會機(jī)構(gòu)名稱五花八門，讓人不得要領(lǐng)，加之目前地方各級人大及其常委會處于一種相對獨(dú)立、封閉的境地，橫向聯(lián)系不夠，確實(shí)存在著機(jī)構(gòu)名稱不一、各自為政的問題。就以地市一級為例，有的稱××專門委員會，有的稱××工作委員會，還有的稱××工作室。即使同是專門委員會，其名稱也不盡相同，如法制委員會，有的稱內(nèi)務(wù)司法委員會，有的則稱政法委員會，等等。另外，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱也不規(guī)范。目前，我國各級人大常委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱不盡相同，全國人大常委會稱委員長、副委員長，?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（州）、縣（區(qū)）三級人大常委會稱主

10、任、副主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大稱主席、副主席，缺乏統(tǒng)一性，因而也缺少了規(guī)范性和嚴(yán)肅性。 （四）主要領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置不科學(xué)。地方各級人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)職位，目前各級各地的設(shè)置也不相同，缺乏科學(xué)性和統(tǒng)一性。省、自治區(qū)一級的人大常委會主任一般都由同級的黨委書記兼任，主持日常工作的副主任的行政級別定為副省級，在同級黨委的黨內(nèi)職務(wù)上，一般只任省(自治區(qū))委委員，個(gè)別省(自治區(qū))任常委。市一級的人大常委會主任一般由同級黨委書記兼任，主持日常工作的副主任的行政級別一般定為正廳長級，在同級黨委的黨內(nèi)職務(wù)上，一般只任委員?？h(區(qū))一級的人大常委會主任均為專職，行政級別定為正處級，在同級黨委內(nèi)任委員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席均為專職，在同

11、級黨委內(nèi)任副書記。從上述可知，地方各級人大常委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要領(lǐng)導(dǎo)，有的是專職，同時(shí)在同級黨委任副書記;有的是專職，但在同級黨委中只任委員;有的是同級黨委書記兼任，主持日常工作的副主任的行政級別，有的確定為同級四家班子的主要領(lǐng)導(dǎo)的那一級，而有的只是確定為副職。地方各級人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)的職位這樣設(shè)置，不僅顯得十分凌亂，沒有章法，不規(guī)范，不權(quán)威，而且也不利于開展工作，不利于調(diào)動任職人員的工作積極性。 二、對策及建議 當(dāng)前，由于地方各級人大及其常委會的機(jī)構(gòu)名稱和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱各式各樣，五花八門，難怪人們對地方各級人大及其常委會的機(jī)構(gòu)名稱和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱表述不正確的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而影響了地方各級

12、人大及其常委會職權(quán)的行使。為了消除影響地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)職權(quán)的行使，筆者建議有必要對地方各級人大及其常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)名稱、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)名稱進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一。 （一）通過立法進(jìn)行規(guī)范。通過立法進(jìn)行規(guī)范，是從根本上解決問題的最好辦法。地方組織法對地方人大及其常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然作了一些規(guī)定，但過于原則，容易使人形成模糊認(rèn)識，造成實(shí)際工作中的隨意性。因此，本著堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)，組織機(jī)構(gòu)、人員規(guī)模與職能職責(zé)和諧統(tǒng)一的原則，建議全國人大常委會對地方各級人大、地方各級人大常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置、名稱、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)名稱加以立法規(guī)范，以達(dá)到上下基本

13、統(tǒng)一對應(yīng)、左右基本協(xié)調(diào)的目的。為什么領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱也要統(tǒng)一呢？這是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性等特點(diǎn)，因此需要認(rèn)真對待，認(rèn)真設(shè)置，規(guī)范使用。各省、自治區(qū)、直轄市和凡是有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會可以采取制定地方法規(guī)的辦法，對本轄區(qū)內(nèi)地方人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱作出規(guī)定，為國家立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以從根本上解決目前存在的問題?？傊?，人大工作的程序性、規(guī)范性，就應(yīng)該從統(tǒng)一地方各級人大常委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)的名稱做起，省（自治區(qū)）、市（州）、縣人大常委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大班子的正副職領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該統(tǒng)一稱之為主任、副主任。另外，要通過立法確定主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對地方各級人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

14、，更好地發(fā)揮地方各級人大常委會對地方“一府兩院”工作的監(jiān)督作用。建議全國人大常委會通過立法確定地方各級人大常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即省(自治區(qū))、市(州)、縣(區(qū))人大常委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一設(shè)置為專職，并在同級黨委中擔(dān)任副書記。 （二）通過改革予以加強(qiáng)。各級各地在機(jī)構(gòu)改革中，要從講政治的高度，對地方人大及其常委會機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)行必要的傾斜，以充分體現(xiàn)出國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)在社會政治生活中的重要地位。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門，要把重視和加強(qiáng)人大及其常委會建設(shè)落到實(shí)處，真正使人大及其常委會，即國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的地位得以體現(xiàn)，使其在全面深化改革、實(shí)施依法治國、加快社會主義民主法制建設(shè)，以及全面建成小康社會中發(fā)揮出更大的作用。 （三）通過健全工作機(jī)制進(jìn)行完善。自上而下，要像開展執(zhí)法檢查那樣，采取上下聯(lián)動的方式，對人大及其常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置名稱和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱規(guī)范情況開展檢查，糾正不