完善規(guī)劃程序建立健全存量空間政策法規(guī)體系.docx

1、完善規(guī)劃程序，建立健全存量空間政策法規(guī)體系COMPLETINGPLANNINGPROCEDURESTOESTABLISHANDIMPROVESTOCKBASEDSPATIALPOLICIESANDLEGALSYSTEM尹稚YINZhi93【文章編號(hào)】1002-1329(2015)12-0093-03【中圖分類號(hào)】1984.11*4【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】Adoi1O.l1819/cpr2O151214a【作者簡(jiǎn)介】尹稚.男，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授?！臼崭迦掌凇?015-1105我國(guó)的城鎮(zhèn)化自建國(guó)以來(lái)，經(jīng)歷了起步發(fā)展和快速發(fā)展兩個(gè)歷史階段。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化速率顯著提升的同

2、時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放利用所引發(fā)的城市建設(shè)問(wèn)題也與日俱增。與此同時(shí)，受外向型經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)以及“土地有償使用”、"中央和地方分稅”等一系列制度設(shè)計(jì)的影響，依靠新征土地作為主要空間資源.以壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)獲得土地溢價(jià)作為主要資金來(lái)源，同時(shí)通過(guò)廉價(jià)生產(chǎn)要素和非均等化基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施壓低成本，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。然而，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率跨過(guò)50%拐點(diǎn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，伴隨著國(guó)內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和資源條件的變化，前30年高速城鎮(zhèn)化所依賴的傳統(tǒng)路徑已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的需求°"中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議"的召開(kāi)和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)的頒布對(duì)我國(guó)未來(lái)一段時(shí)

3、期內(nèi)的城市建設(shè)提出了新方向與要求。以土地粗放消耗為基礎(chǔ)的城市發(fā)展模式難以為繼，亟需尋求適應(yīng)未來(lái)我國(guó)城市發(fā)展需求的全新模式。而作為下一階段我國(guó)城市建設(shè)的核心資源存量土地及存量空間，無(wú)疑具有至關(guān)重要的作用.1我國(guó)存量空間資源規(guī)劃利用現(xiàn)狀面對(duì)新型城鎮(zhèn)化對(duì)于未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)城市建設(shè)的新要求，存量空間資源的合理規(guī)劃利用對(duì)于緩解城市現(xiàn)狀問(wèn)題及推動(dòng)城市進(jìn)入良性可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。對(duì)于存量空間資源而言，不同職能定位的城市對(duì)其價(jià)值的理解和應(yīng)用方式不盡相同。經(jīng)歷過(guò)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及土地粗放消耗的城市.對(duì)存量空間資源的需求更加迫切。而區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是影響人口流動(dòng)及人口城市化的重要因素。因此，對(duì)于存量空間資源

4、的規(guī)劃利用，必須建立在明確我國(guó)現(xiàn)階段城市發(fā)展根本矛盾的前提上，以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步梳理出未來(lái)我國(guó)存量空間規(guī)劃利用的核心目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)存量空間資源的合理利用，減少規(guī)劃建設(shè)誤區(qū)，避免對(duì)城市造成難以修復(fù)的后果.因此，首先從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次，具體分析我國(guó)存量空間資源利用的現(xiàn)狀情況和面臨問(wèn)題。1.1宏觀國(guó)家層面問(wèn)題伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)城市逐步進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期。與不斷增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)人口總量相悖，近年來(lái)我國(guó)城市建成區(qū)常住人口密度呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢(shì)，這一現(xiàn)象源于改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)建設(shè)用地的粗放擴(kuò)張的發(fā)展模式。2000-2011年期間，中國(guó)城鎮(zhèn)的建成區(qū)面積增長(zhǎng)了76.4%,而城市常住人口僅增長(zhǎng)了

5、50.5%；與此同時(shí)，1995-2011年期間，農(nóng)村常住人口以年平均1100萬(wàn)的速度在減少，而農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻增加了約27萬(wàn)hm2(400余萬(wàn)畝).由此可見(jiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的速率遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化的速率。同時(shí)，集體建設(shè)用地并沒(méi)有隨著農(nóng)村常住人口減少而有所收縮。因此，就我國(guó)宏觀層面而言，存量空間資源利用的問(wèn)題在于建設(shè)用地的粗放擴(kuò)張與人口流動(dòng)不相匹配.1.2中觀區(qū)域?qū)用鎲?wèn)題我國(guó)幅員遼闊，建國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)形成了差異較為明顯的城市發(fā)展格局。其中，東部沿海地區(qū)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)不斷增長(zhǎng)，城市擴(kuò)張最為迅猛。由于各地區(qū)城市處于不同的發(fā)展階段，存量空間資源利用的

6、現(xiàn)狀與目標(biāo)也不盡相同。而不同規(guī)模、不同發(fā)展階段的城市，由于產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力不同，人口吸納能力和城鎮(zhèn)化水平也有所差別.對(duì)于同一城鎮(zhèn)群來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)城市的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象往往更為突出；核心城市雖然地快于人"的現(xiàn)象相比之下稍好一些，但是建成區(qū)面積占城市規(guī)劃面積的比例一般偏大，存量空間資源的利用較其他城市更加迫切；相比較而言，中小城市建成區(qū)面積與城市規(guī)劃面積比值一般較低，因此存量空間資源利用的動(dòng)力稍顯不足，但是從城市空間資源發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，同樣應(yīng)堅(jiān)持并加強(qiáng)土地集約利用程度，普及并推廣存量空間資源利用觀念。從中觀區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，我國(guó)城市存量空間資源利用面臨的主要問(wèn)題是城市集群內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)發(fā)

7、展，大中小.東中西各類城市的產(chǎn)業(yè)、人口和城市化水平分布不均衡。94苒斗漕絲CITYPLANN一NGREV_EW2CH5#掖篇用12圣VOL.39NOL2DEP2251.3個(gè)體城市層面問(wèn)題就我國(guó)個(gè)體城市而言，存量空間資源規(guī)劃利用的基本矛盾是與城市自身的發(fā)展結(jié)構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)的。在城市由中心逐漸向外擴(kuò)張的過(guò)程中，人口密度會(huì)隨之降低。因?yàn)橐环矫娉鞘薪紖^(qū)的人口聚集度與中心城相比較低，郊區(qū)土地低效擴(kuò)張現(xiàn)象更為嚴(yán)重。此外，由于公共服務(wù)設(shè)施配套與人口聚集度相關(guān)，現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施往往集中于城市中心地區(qū)。加之我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行的戶籍管理制度，在公共服務(wù)設(shè)施總量測(cè)算時(shí)往往以戶籍人口為依據(jù)，同時(shí)，我國(guó)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)較

8、發(fā)達(dá)國(guó)家普遍偏低.因此，我國(guó)大部分城市的現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足常住人口的需求。與此同時(shí)，基于地租理論可知，低收入的外來(lái)人口多聚集于城市邊緣低地價(jià)區(qū)域，致使以戶籍人口為依據(jù)的公共服務(wù)設(shè)施配套由于外來(lái)人口的增多而愈加緊缺?？傮w來(lái)講，隨著城市由內(nèi)向外擴(kuò)展，公共服務(wù)設(shè)施供給量、人口密度以及土地資源緊缺程度會(huì)相應(yīng)降低即距離城市中心區(qū)域越遠(yuǎn)，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的速度越高于人口城鎮(zhèn)化的速度，人口城鎮(zhèn)化的速度也越高于公共服務(wù)設(shè)施配套的完備程度。因此，對(duì)于我國(guó)個(gè)體城市而言，存量空間資源規(guī)劃與利用的問(wèn)題在于人、地及公共服務(wù)供給之間不匹配。2出現(xiàn)上述問(wèn)題的原城市存量空間資源的合理利用對(duì)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化至關(guān)重要，其

9、根本上要求將以增量為主通過(guò)不斷擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)模式轉(zhuǎn)向以提質(zhì)增效為主的內(nèi)涵式建設(shè).但由于這兩種城鎮(zhèn)化模式在機(jī)制上的差異，現(xiàn)階段尚存在一定制度障礙。同時(shí)，城市存量空間資源利用與增量空間資源的利用相比，具有方式多樣、任務(wù)多線、主體多元、機(jī)制復(fù)雜等一系列特征，因此，在具體實(shí)踐過(guò)程中，常常產(chǎn)生諸多問(wèn)題和誤區(qū)，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：2.1 發(fā)展背景發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與思維慣性的沖突一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市雖然不必再完全依靠增量經(jīng)濟(jì)，面對(duì)城市存量空間資源利用的復(fù)雜問(wèn)題時(shí)卻仍然片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而未能給社會(huì)公平、傳統(tǒng)文化、生態(tài)環(huán)境等其他方面留以足夠的空間。2.2 認(rèn)識(shí)層面對(duì)存量空間資源利用的目標(biāo)和任務(wù)缺乏統(tǒng)籌研究由

10、于對(duì)城市化動(dòng)力、空間資源約束、城市精明增長(zhǎng)的誤讀，導(dǎo)致對(duì)城市存量空間資源利用的目標(biāo)任務(wù)簡(jiǎn)單理解為提高單位用地的容積率、單純圍繞物質(zhì)空間建設(shè)，忽視其他人居環(huán)境和社會(huì)文化問(wèn)題。2.3實(shí)施層面政策制度體系不完善、規(guī)劃技術(shù)方法不適用、實(shí)施過(guò)程協(xié)作協(xié)商不夠在快速城市化背景下，中國(guó)城市建設(shè)管理大量采用的是農(nóng)地征用一一級(jí)土地整理一二級(jí)上市、國(guó)有劃撥一開(kāi)發(fā)建設(shè)的開(kāi)發(fā)管理流程。當(dāng)面對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)不被重視的建設(shè)管理和存量更新工作時(shí)，因相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、制度、流程的欠缺和缺失而帶來(lái)的制約和問(wèn)題就顯得尤為突出.上述情況反映出當(dāng)前在城市存量空間資源利用的各個(gè)層面都存在一定的誤區(qū)和問(wèn)題。但是，應(yīng)該看到，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著政治體制改革、

11、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市存量空間資源利用需要逐步納入更加規(guī)范、有序、常態(tài)化的管理和運(yùn)行軌道。未來(lái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)城市規(guī)劃提出了創(chuàng)新和變革的要求。3新型城鎮(zhèn)化背景下城市存量空間資源規(guī)劃利用的對(duì)策建議3.1 建立健全城市存量空間資源規(guī)劃利用的政策法規(guī)體系從各城市對(duì)存量資源利用的情況來(lái)看，除少數(shù)幾個(gè)走在前列的城市（如深圳）外，大部分城市存在政策和管理權(quán)限的多頭和分散問(wèn)題，一方面不利用于從城市發(fā)展的宏觀層面對(duì)城市存量空間資源的利用進(jìn)行自上而下的統(tǒng)籌。另一方面，公眾和市場(chǎng)面對(duì)分散的政策和復(fù)雜的程序，因無(wú)法獲得準(zhǔn)確指引而影響參與存量空間資源利用的積極性。對(duì)此，可通過(guò)地方立法的方式建立健全城市存量

12、空間資源規(guī)劃利用的政策法規(guī)體系。目前，很多城市都根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制定了具有本地特色的地方性法規(guī).但是，應(yīng)當(dāng)注意到，地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例只是地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的主干法，依然需要相關(guān)配套的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件來(lái)與其配合，所以，“地方立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)適時(shí)更新，完善其他法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等，建立以地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例為主體的完整的地方城鄉(xiāng)規(guī)劃"。完善的制度設(shè)計(jì)是推動(dòng)存量空間資源利用的有力保障。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，面對(duì)城市建設(shè)中相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)關(guān)系，我國(guó)城市規(guī)劃立法的普遍特征之一是重實(shí)體性內(nèi)容的規(guī)范，輕行為程序的約束.即主要通過(guò)實(shí)體性內(nèi)容進(jìn)行社會(huì)關(guān)系的調(diào)控。今天，面對(duì)城市存量空間資源利用

13、過(guò)程中復(fù)雜、多元化的規(guī)劃建設(shè)利益主體及其相互關(guān)系，必須建立規(guī)范規(guī)劃編制和管理的程序，從法定時(shí)序、時(shí)限和空間方式等程序內(nèi)容的角度，強(qiáng)化規(guī)劃管理的公開(kāi)、公正和公平。3.2 逐步推進(jìn)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型及規(guī)劃師角色轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃工作的本質(zhì)是協(xié)調(diào)：協(xié)調(diào)城市發(fā)展的多元目標(biāo)，協(xié)調(diào)城市建設(shè)投入的資源效率，協(xié)調(diào)城市建設(shè)中得失的公平分配。同時(shí)，規(guī)劃工作又與空間聯(lián)系緊密，其工作重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)城市建設(shè)中的不同利益，特別是空間利益.同時(shí)，伴隨著規(guī)劃轉(zhuǎn)型的過(guò)程，規(guī)劃師的角色身份同樣需要轉(zhuǎn)變.城市存量空間資源利用規(guī)劃最顯著的特點(diǎn)是與物權(quán)的廣泛聯(lián)系，相關(guān)利益者會(huì)積極主動(dòng)地參與到規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中，規(guī)劃面臨的利益博弈要現(xiàn)實(shí)復(fù)雜得多.這也將對(duì)傳

14、統(tǒng)的政府“指令式”的規(guī)劃方法和消極的公眾參與方式帶來(lái)變革。規(guī)劃師面對(duì)多元目標(biāo)、多方利益訴求，應(yīng)采用以關(guān)注公平和社會(huì)權(quán)利分布為目標(biāo)的協(xié)作式規(guī)劃方法，尊重相關(guān)權(quán)利人，并強(qiáng)調(diào)溝通的過(guò)程，規(guī)劃師有義務(wù)在這個(gè)過(guò)程中促進(jìn)各方平等對(duì)話，推動(dòng)參與者討論問(wèn)題，從而確定發(fā)展目標(biāo)，形成多方共識(shí)。推動(dòng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型和規(guī)劃師的角色轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程°除了規(guī)劃體制的變革外，規(guī)劃教育和人才培養(yǎng)是重要的影響因素。加強(qiáng)相關(guān)人才的培養(yǎng).完善規(guī)劃教育是推動(dòng)規(guī)劃、規(guī)劃師轉(zhuǎn)型的前提條件。3.3 盡快完善存量空間資源利用的規(guī)劃編制方法我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系仍停留在"大建設(shè)大發(fā)展”的時(shí)代，主要針對(duì)一般性的新增建設(shè)行為，

15、對(duì)城市存量空間資源利用的規(guī)劃尚未納入從城市總體規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃等各層次規(guī)劃中。因此，難以滿足現(xiàn)實(shí)中存量空間資源利用的規(guī)劃管理需求.因此，為了更有序、有效地推進(jìn)城市存量空間資源的利用，從根本上應(yīng)規(guī)范城市存量空間資源利用的規(guī)劃編制內(nèi)容、方法、流程，并使之與現(xiàn)行的法定規(guī)劃體系相銜接.隨著城市化的推進(jìn)，越來(lái)越多的城市將面臨存量建設(shè)用地逐步成為建設(shè)用地供應(yīng)的主要來(lái)源的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)這些城市來(lái)說(shuō)，這一工作則顯得更有必要。3.4 不斷加強(qiáng)存量空間資源利用的規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃體系要應(yīng)對(duì)城市存量空間資源利用的規(guī)劃管理要求，除了需要調(diào)整各層次城市規(guī)劃的編制內(nèi)容，還必須對(duì)城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行調(diào)整和完善。針對(duì)城

16、市存量空間資源的利用，城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾方面：(1) 建設(shè)條件的復(fù)雜化.城市建成區(qū)往往存在土地資源緊張、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺等問(wèn)題，建設(shè)活動(dòng)的條件較一般新區(qū)類型更多、苛刻程度更高.客觀上要求現(xiàn)有的規(guī)劃技術(shù)、規(guī)范進(jìn)一步細(xì)化，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的建設(shè)條件；并充分考慮土地集約利用的要求，增加對(duì)公益性設(shè)施配置的標(biāo)準(zhǔn)、用地性質(zhì)和建筑功能混合、地下空間集約利用的研究深度，提高規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可實(shí)施性.(2) 改造方式多元化.目前的城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范更多地是針對(duì)和適用于新建項(xiàng)目。而城市存量空間資源由于資源類型既包括存量土地資源也包括存量建筑資源，因此其利用的方式較為多元，具體可分為整建維修、功能改變、拆除