淺談人口生態(tài)“人口政策與國際移民

1、淺談人口生態(tài)“人口政策與國際移民 摘要：人口政策的第一大特性是必須具有充足的提前量和科學(xué)的前瞻性。如何從世界其他國家人口政策中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，應(yīng)對我國迫在眉睫的人口結(jié)構(gòu)失衡問題，是筆者對世界人口政策2007進行評述的主旨所在。通過對世界人口政策2007所提供數(shù)據(jù)進行再統(tǒng)計與分析，筆者以為，當今世界人口生態(tài)及人口政策關(guān)注的三大問題依次為：人口增速減緩；老齡化加速；國際移民成為相關(guān)國家化解人口生態(tài)矛盾的一大重要對策。關(guān)鍵詞：人口生態(tài)；人口政策；國際移民人口政策的第一大特性，是必須具有充足的提前量和科學(xué)的前瞻性。因為，每個人一旦出生，就有生存、成長的權(quán)利，這已經(jīng)是國際社會公認的*理念。按照目前人口壽命

2、預(yù)測，全世界人口平均預(yù)期壽命為67.2歲，也就是說，新出生人口的生存期平均長達六七十年，當下人口政策及其影響下的出生率，對社會勞動生產(chǎn)力供給及社會結(jié)構(gòu)的潛在影響，一般要大約20年后才會顯現(xiàn)，并且在那之后還將延續(xù)數(shù)十年。因此，雖然中國目前仍為世界第一人口和勞動力大國，但眾所周知，目前中國人口結(jié)構(gòu)的不合理現(xiàn)象已經(jīng)開始顯現(xiàn)，如何從世界其他國家人口政策中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，應(yīng)對我國迫在眉睫的人口結(jié)構(gòu)失衡問題，是筆者對世界人口政策2007(World Population Polcies)進行評述的主旨所在。世界人口政策2007于2008年春由聯(lián)合國秘書處經(jīng)濟及社會事務(wù)部人口司出版。該書以數(shù)字量化的方式，對近

3、30年來全球總計195個國家的人口生態(tài)及相關(guān)政府的人口政策進行了分類統(tǒng)計，為我們了解世界人口生態(tài)與各國政府人口政策的動向，提供了難得的全面數(shù)據(jù)。該書以時間、類別形成兩個縱橫交錯的坐標系，對世界各國政府的人口政策進行分類評價。其中，時間量度為四(1975、1985、1995、2007年)；類別組合為六，依次對相關(guān)政府的政策取向進行分類評價(如表1)。通過對世界人口政策2007所提供數(shù)據(jù)進行再統(tǒng)計與分析，筆者以為，當今世界人口生態(tài)及人口政策關(guān)注的三大問題依次為：人口增速減緩；老齡化加速；國際移民成為相關(guān)國家化解人口生態(tài)矛盾的一大重要對策。一、世界人口增長率減緩，地區(qū)性差異凸顯20世紀上半葉的兩次世

4、界大戰(zhàn)令主戰(zhàn)場歐洲生靈涂炭，人口損失慘重。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的五六十年代，出現(xiàn)了所謂人口出生率驟然高漲的“嬰兒潮”，伴隨著大規(guī)模經(jīng)濟復(fù)蘇、世界重建中對勞動力的迫切需求，多兒多女受到推崇。在中國，民間羨慕“多子多?！保辉谇疤K聯(lián)，養(yǎng)育多子女的女性被冠以“英雄母親”的榮耀。反之，“家庭計劃生育”在聯(lián)合國機構(gòu)中“幾乎成了一句罵人的話”。充裕的人力資源被視為國力強盛的標志之一。然而，進入上世紀70年代之后，全球人口增長趨勢明顯分化。在發(fā)展中國家，人口增長仍然保持其強勁的增長勢頭，反之，在歐美等發(fā)達國家，“嬰兒潮”卻在人們尚未知曉其影響力時就開始減退。70年代中期，全世界人口平均總和生育率是4.47，其

5、中較發(fā)達地區(qū)是2.13，最不發(fā)達國家則高達6.61。發(fā)達國家與不發(fā)達國家之間在生育率上拉開了距離。進入80年代后，人口基數(shù)的高速攀升與經(jīng)濟的有限增長，尤其自然資源的過量消耗與不可再生的矛盾，使眾多國家政府感到了發(fā)展的沉重壓力。面對人口生態(tài)與環(huán)境危機，越來越多政府認識到實行計劃生育、控制人口增長的必要性。大約到了90年代中期，國際社會已經(jīng)達成基本共識：現(xiàn)在已經(jīng)不是要不要推行計劃生育，而是如何讓全球育齡人口都能夠享受全面、安全、方便的計劃生育服務(wù)。全世界人口的自然增長率開始相對減緩。在發(fā)展中國家，總?cè)丝趶?9701975年年均增長24下降到2000-2005年的14，降幅可謂不低，但即便如此，20

6、07年時仍然有半數(shù)以上發(fā)展中國家政府認為本國人口增長太快，需要進一步加以控制。在當今世界最不發(fā)達的50個國家中，1986年時，大約有半數(shù)國家政府認為本國人口增長過快，到了2007年，同一比例上升到78。在非洲，1976年時，僅有35的國家政府認為本國人口增長過快，但到2007年，該比例上升到66。在亞洲，人口出生率在過去30年明顯下降，但仍然有45的亞洲國家政府認為本國人口增長過快，必須控制。2007年，47的發(fā)展中國家和70的最不發(fā)達國家實施了降低人口出生率的干預(yù)政策，其中以非洲增加比例最快。1976年，25的非洲國家實施降低人口出生率的政策，該比例1986年上升到39，1996年60，20

7、07年再上升到64。反之，未采取任何干預(yù)人口增長措施的非洲國家比例，則從1976年的60下降到2007年的21。許多發(fā)展中國家政府都認識到，必須降低人口的增長速度，才有可能進一步促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)為全體人民提供體面工作和基本社會服務(wù)的目標。然而，幾乎與此同時，眾多發(fā)達國家卻出現(xiàn)了與發(fā)展中國家相反的人口政策走向。自上世紀90年代中期以來，在聯(lián)合國界定為發(fā)達國家的49個國家中，認為需要采取措施以提高本國人口出生率的國家比例從1986年的18猛增到2007年的45。在22個認為人口增長過慢的國家中，21個是歐洲國家。2000到2005年，全世界已有19個國家人口出現(xiàn)負增長。拉美與加勒比地區(qū)是另一個因

8、人口增長下降過快而引起政府改變?nèi)丝谡叩牡貐^(qū)。在該地區(qū)國家中，古巴人口增長率從1975年的16銳減到2007年的0，同期墨西哥人口增長率從31下降到11，巴西從24下降到13，巴拿馬從27下降到16。因此，該地區(qū)對于本國人口出生率基本滿意的國家政府比例從1976年的37上升到2007年的73；認為出生率太高的國家政府比例則從48下降到24，61的國家政府的人口政策以“不干預(yù)”為基本原則。由于發(fā)展中國家與發(fā)達國家人口增長率的差距拉大，世界人口地區(qū)性失衡現(xiàn)象明顯。根據(jù)聯(lián)合國2007年公布的數(shù)據(jù)，1950年欠發(fā)達地區(qū)人口占世界總?cè)丝诘?7.9，1975年增加到74.3，2007年又增加到81.7，其

9、中最不發(fā)達地區(qū)人口比例從7.9上升到12.1。反之，同期發(fā)達地區(qū)人口則從32.1下降到18.3。而且，按照人口中等增長率的預(yù)測，到2050年，欠發(fā)達地區(qū)人口所占比例將進一步上升到占全球總?cè)丝诘?6.5，其中最不發(fā)達地區(qū)人口比例上升到19.0，而較發(fā)達地區(qū)人口比例則再度下降到13.5。雖然科技的發(fā)展已經(jīng)使人口總量在各國政治、經(jīng)濟、軍事實力競爭中的作用下降，甚至在一定程度上可以說人口已經(jīng)成為一種經(jīng)濟負擔。但是，當欠發(fā)達地區(qū)人口在全球總?cè)丝谥兴急壤^80而成為壓倒多數(shù)時，如此態(tài)勢對世界政治、經(jīng)濟乃至軍事格局已經(jīng)并且還將進一步產(chǎn)生的重大影響，決不能低估。二、世界人口老齡化加速，人口年齡結(jié)構(gòu)失衡 盡

10、管不同國家人口增長率不同，但自上世紀70年代以來全球人口發(fā)展的基本趨勢是全世界人口普遍從高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率過渡，其結(jié)果是全世界人口年齡構(gòu)成明顯提高。近一二十年來，所有發(fā)達國家及包括中國在內(nèi)的一批發(fā)展中國家，都面對前所未有的老齡化浪潮，這是全球各國政府不得不面對的一大挑戰(zhàn)。國際人口學(xué)界通行的老齡社會標準是：當一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7，或人口中位年齡達到30歲，即意味著這個國家或地區(qū)處于老齡化社會；如果65歲以上人口比例在總?cè)丝谥羞_到14，即為老齡型社會；而如果65歲以上人口達到20以上，即為超老齡型社會。國際勞工組織

11、的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達國家早在上世紀80年代就已經(jīng)成為老齡社會。1980年發(fā)達國家65歲以上老齡人口在總?cè)丝谥械谋壤鸵呀?jīng)達到11.6，2000年上升到14.3，2020年將再度上升到19。從人口角度反映人口與經(jīng)濟發(fā)展基本關(guān)系的另一重要數(shù)據(jù)是“撫養(yǎng)比”，或曰“負擔系數(shù)”。在“撫養(yǎng)比”中，又分“兒童撫養(yǎng)比”及“老年撫養(yǎng)比”，前者一般以15年為限，其后即從被撫養(yǎng)者進入撫養(yǎng)者。但“老年撫養(yǎng)比”則不然，隨著發(fā)達國家人口預(yù)期年齡不斷延長，“老年撫養(yǎng)比”也不斷上升。在歐洲，目前每100名勞動人口需撫養(yǎng)36名老年人口，到2025年，這一比例將增加到每100名勞動力人口需要撫養(yǎng)52名老年人口。而且，如果再加上未

12、成年被撫養(yǎng)人口，總撫養(yǎng)比將高達1.1，即非勞動人口將超過勞動人口的總和，到2050年，將會出現(xiàn)每2名老人面對1名未成年人的情況。相應(yīng)地，在眾多經(jīng)濟發(fā)展水平仍然低下的發(fā)展中國家，老齡化趨勢也開始出現(xiàn)。2005年，發(fā)展中國家60歲以上人口已達8.1，預(yù)計2050年將增加到20.1。由于未富先老，在一定意義上，發(fā)展中國家政府所面對的老齡化問題，將更為嚴峻。世界人口政策2007的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2007年時，高達81的發(fā)達國家將老齡化列為國家人口政策“非常關(guān)注”的重點；在發(fā)展中國家，同一比例也高達45，其中，在拉美和加勒比國家，該比例則高達70。為減輕老齡化帶來的巨大社會經(jīng)濟壓力，歐洲、日本等國在國內(nèi)主

13、要采取三方面的對策。其一，增加勞動力隊伍總量，具體包括鼓勵更多女性參加工作，提高法定退休年齡，不提倡甚至不允許提早退休；其二，減緩社會福利系統(tǒng)壓力，具體包括建立更全面的強制性參保制度，提高享受社會福利的門檻，收緊保障范圍；其三，鼓勵本國國民多生育子女，具體包括提高對嬰幼兒的補貼標準，使年輕的父母們能夠?qū)B(yǎng)育子女與維持或提高生活水準相互結(jié)合。在2002年至2006年期間，全世界共有41個國家提高了法定的退休年齡。在發(fā)達國家中，60的國家將男性退休年齡提高到65歲以上，40的國家也將女性能夠享受老齡人口福利的年齡標準提高到65歲以上。俄羅斯、法國、德國等也都采取了提高嬰幼兒補助金等刺激生育的措施。

14、然而，相關(guān)調(diào)查顯示，以上對策迄今為止并未取得預(yù)期效果，在發(fā)達國家，年輕人的生育意愿不僅沒有明顯提高，還出現(xiàn)了相當一部分的不婚族和不育族。而任何試圖減少老年人社會福利的政策。都會激起公眾的強烈不滿甚至公開抗議，推遲退休年齡的政策也得不到老年人的認可。在歐洲，半數(shù)以上男性仍然希望在61歲之前退休，半數(shù)以上女性希望在60歲之前退休。在美國，半數(shù)以上接受調(diào)查的男性和女性都選擇在62歲以前退休。中國60歲以上的老齡人口已經(jīng)從1975年的7上升到2007年的11，中國已經(jīng)進入老齡化社會。按照中等增長率估計，中國到2050年時，60歲以上老齡人口將占總?cè)丝诘?1，屆時也將出現(xiàn)每2名60歲以上老人面對1名未成

15、年人的狀況?！敝袊绾螐陌l(fā)達國家應(yīng)對老齡化的人口政策中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，已為當務(wù)之急。三、人口生態(tài)制約下的國際移民政策由于人口增減具有自身強大的慣性，政府采取鼓勵或限制人口出生率的政策，可以對人口的未來增長施加影響，卻絕對無法應(yīng)對當下勞動力市場的需求。因此，進入21世紀以來，發(fā)達國家為應(yīng)對國內(nèi)勞動力短缺而不得不實施的一項重要政策，就是通過不同方式接納國際移民。二次大戰(zhàn)結(jié)束初期，由于經(jīng)濟復(fù)蘇對于勞動力的迫切需求，西歐國家曾在上世紀五六十年代實施過從南歐、北非及西亞的土耳其引入大量“客工”(guest workers)的政策。但是，自戰(zhàn)后70年代中期石油危機爆發(fā)后，西歐各國應(yīng)對經(jīng)濟衰退采取的緊急措施之

16、一，就是不僅立刻關(guān)上了引入移民的大門，而且采取種種措施將業(yè)已進入本國的外來移民“禮送”回國。進入后冷戰(zhàn)時期，隨著前蘇東集團解體，中國改革開放，原先嚴格限制人口外遷的國家打開了人口流動的大門，西方國家更是建立起了極為嚴格、繁瑣的審核接納移民的新體系。回首上世紀八九十年代國際學(xué)術(shù)界關(guān)于國際移民的大量著述，基本觀點普遍認為：面對當代從發(fā)展中國家流向發(fā)達國家的滾滾移民潮，發(fā)達國家控制國際移民的政策勢必步步趨緊。然而，世界人口政策2007所提供的進入21世紀之后的相關(guān)數(shù)據(jù)，卻為我們展現(xiàn)了一個與上世紀末專家預(yù)測不一樣的圖景。事實是，近十多年來，希望減少國際移民的國家政府比例從1996年的40下降到2007

17、年的22，降幅近一半；反之，希望增加移民接納的國家比例則從4增加到6，雖然絕對比例仍然很低，但就相對比例而言，卻增加了50；尤其是希望維持現(xiàn)有移民規(guī)模及不對移民進行特別干預(yù)的國家政府比例從55上升到72(見圖1)。應(yīng)當說，過去十多年間，國際政治經(jīng)濟形勢對國際移民流動是不利的。美國“911事件”后反移民勢力增強，法國、英國先后發(fā)生與移民相關(guān)的動亂事件，亦形成對外來移民有增無減的巨大政治壓力；而發(fā)展中國家與發(fā)達國家勞動力成本的巨大差別，則促成發(fā)達國家資本源源流向發(fā)展中國家，勞動力密集型企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，再加上發(fā)達國家資本實施的各種各樣的勞務(wù)外包方式，實際上已經(jīng)將大量就業(yè)機會轉(zhuǎn)移到了發(fā)展中國

18、家。倘若僅限于此，發(fā)達國家國際移民政策從拒絕向接納的轉(zhuǎn)向，是得不到解釋的。換言之，筆者以為，近數(shù)十年來世界人口生態(tài)變化所產(chǎn)生的深層影響，及其對于人口流動形成的潛在的、持久的推動力，才是國際移民政策發(fā)生變化的根本原因。筆者根據(jù)世界人口政策2007提供的數(shù)據(jù)，對當今世界主要移民輸出國的基本情況做了一個統(tǒng)計。根據(jù)該資料集給出的數(shù)據(jù)，目前全世界明確制定了支持本國人民對外遷移政策的國家共有13個，其中亞洲國家有10個，即孟加拉、印尼、約旦、巴基斯坦、尼泊爾、斯里蘭卡、泰國、越南、也門、烏茲別克斯坦；另3個國家為：拉美的洪都拉斯、北非的突尼斯、西太平洋島國圖瓦盧。該資料集同時還標明，另一個非洲國家埃及政府

19、也希望增加本國移民外出，但尚未采取有效政策推動人口外移。另外，據(jù)筆者多年搜集的資料，在以上14國之外的印度、菲 律賓和墨西哥，是當今世界的三個移民輸出大國。在該資料集中，印度政府和菲律賓政府對目前本國人口輸出情況基本滿意，其基本政策以維持現(xiàn)狀為要；墨西哥政府則認為人口外遷太多，希望減少移民外遷。筆者以為，無論這三個國家的政策取向如何，作為當今世界重要的移民輸出國，與其他移民輸出國存在若干共性，因此將這17個國家的人口構(gòu)成及移民情況一并制成表2，以便分析。表2的17個國家中，圖瓦盧的情況較為特殊。圖瓦盧陸地面積僅26平方公里，總?cè)丝趦H1.1萬，是一個由一些小珊瑚島群組成的小國。近二三十年來，由于

20、全球氣候變暖，海平面上升，該國可居住面積越來越小，有報道甚至認為，受害于溫室效應(yīng)和全球變暖，圖瓦盧的島嶼可能于50年內(nèi)被海水完全淹沒，該國將可能成為第一個必須舉國遷移的國家。近年來該國政府一直與鄰近的澳大利亞和新西蘭政府商談人口遷居之事。圖瓦盧鼓勵人口外遷的政策背景與其他16國有明顯不同。從人口構(gòu)成的角度看，上表除圖瓦盧之外16個國家的共同特點是人口增長率普遍較高，其中約旦和也門的年增長率高達3，數(shù)倍于當今全世界年均1，2的增長率。其次，以上16國總?cè)丝跇?gòu)成也相當年輕，尤其是15歲以下人口在總?cè)丝谥兴急壤﹪?、斯里蘭卡分別為21和23，其余14國都在28以上，高于或相當于全世界同一年齡組

21、28的平均水平，最高如也門達到45。反之,60歲以上老齡人口除泰國與斯里蘭卡為兩位數(shù)之外，其余均為個-位數(shù)，低于全世界同一年齡組平均10.3的水平，尤其是也門、約旦、巴基斯坦、尼泊爾、洪都拉斯、菲律賓等國60歲以上年齡組人口僅為總?cè)丝诘?6。龐大的年輕勞動力人口構(gòu)成，是這些國家鼓勵本國人口加入國際勞動力市場競爭的重要基礎(chǔ)。這些國家移民政策的一大共同點，是支持本國勞動力到國際勞動力市場上去競爭。因為，如此既能減輕本國勞動力市場的壓力，又能通過移民的勞務(wù)匯款增加本國的外匯收入。作為鼓勵本國勞動力向外流動之基本政策的重要組成部分，印度、菲律賓、泰國和越南政府都設(shè)立了主管本國勞動力人口向外遷移的部門，

22、通過與移民接納國簽訂雙邊條約等措施，保護移民工人的權(quán)利。如果將上述鼓勵移民輸出國的人口構(gòu)成，與當今主要移民接納國和明確表示將在未來增加移民接納國的人口構(gòu)成進行比較，兩者之間的人口基礎(chǔ)差異更為明顯。除了當今人們所熟知的移民接納大國加拿大、新西蘭、澳大利亞之外，根據(jù)世界人口政策2007提供的國別資料，芬蘭、德國、以色列、韓國、俄羅斯、新加坡和蘇里南等7國也制定并實施增加吸引外來移民的國策。雖然美國宣布的移民政策是維持目前的移民接納水平，但因為美國乃當今最大移民接納國。維持現(xiàn)有水平意味著維持最大接納國的水平，因此本文也將其列為移民接納國一并分析(見表3)。以上羅列的11個移民接納國中，蘇里南是唯一的

23、發(fā)展中國家。蘇里南礦產(chǎn)資源豐富，近年來又在近海發(fā)現(xiàn)了預(yù)計含量約3億桶的海底油田，石油工業(yè)伴隨著國際油價飚升而迅速發(fā)展。2007年，蘇里南國家石油公司的年產(chǎn)量、營業(yè)額及上交利稅都達到歷史最高水平。進入21世紀以來，蘇里南經(jīng)濟進入了高速發(fā)展的新時期，2001年蘇里南人均GDPl447美元，2006年即猛升至4150美元，五年增長286。吸引投資移民和勞動力移民，于是成為蘇里南促進國家經(jīng)濟進一步發(fā)展的國策?！碧K里南的情況與海灣石油國家的情況相似，而與人口構(gòu)成的關(guān)系較不明顯，是其中唯一的例外。如果將除蘇里南以外的10個移民接納國的人口構(gòu)成，與主要移民輸出國進行比較，移民接納國人口構(gòu)成主要特點正好與表1

24、所羅列的移民輸出國的情況相反。其一，在10個移民接納國中，除已經(jīng)實施長期接納移民政策的美國、澳大利亞、以色列、加拿大、新西蘭之外，新加入移民接納行列的都是人口增長率相當?shù)偷膰?，其中芬蘭、韓國2007年增長率僅0.3，而德國和俄羅斯則更是處于人口負增長狀態(tài)。其二，這些國家的老齡人口構(gòu)成都遠遠高于全世界平均水平，其中德國高達25，芬蘭高達23。反之，15歲以下年齡組比例除以色列之外，全都低于目前全世界28的平均水平，最低如俄羅斯僅為15。鑒于人口構(gòu)成無法在短期內(nèi)實現(xiàn)逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境，面臨人口減少困境的國家只能從接納國際移民得到彌補。目前發(fā)達國家接納國際移民的總體趨勢是：希望維持一定移民水準的政府數(shù)量明顯增加，而希望減少國際移民的國家數(shù)目則明顯下降。1996年時60的發(fā)達國家制定了減少移民的政策，