促進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政政策研究

1、促進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政政策研究         摘要由于各種原因，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距日益明顯，教育資源的失衡已嚴(yán)重阻礙了教育事業(yè)的整體發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章從加大政府對義務(wù)教育的投入、完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度、落實(shí)國家義務(wù)教育財政“低?！闭摺⒏纳妻r(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件等幾個方面，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政政策。 關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)義務(wù)教育；均衡發(fā)展；財政政策 近年來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差異顯著，突出表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、師資水平和教

2、育質(zhì)量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡，阻礙了義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2005年5月25日，教育部下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見，要求各級教育行政部門把今后義務(wù)教育工作重心進(jìn)一步落實(shí)到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴(kuò)大的勢頭，逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。這表明我國義務(wù)教育政策將發(fā)生轉(zhuǎn)變，從忽視農(nóng)村教育發(fā)展轉(zhuǎn)為優(yōu)先向農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體傾斜；從集中優(yōu)質(zhì)資源打造重點(diǎn)學(xué)校、培育精英的教育轉(zhuǎn)向面向大多數(shù)人的教育，重視基礎(chǔ)教育的公共性、公平性。義務(wù)教育具有“公共產(chǎn)品”的特性，它作為一項(xiàng)公共支出，理應(yīng)由國家承擔(dān)，政府提供。本文從

3、財政的角度，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策。 一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性 (一)義務(wù)教育機(jī)會均等是實(shí)現(xiàn)社會公平的基本要求。教育公平是社會公平的基本組成部分，而義務(wù)教育的權(quán)利平等和機(jī)會均等，則是實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會里，人的基本教育權(quán)利，是人的生存和發(fā)展的基本條件之一。作為政府提供的最低標(biāo)準(zhǔn)的合格規(guī)范教育，保障的是人的基本*和發(fā)展權(quán)利。所以，為所有兒童提供平等的義務(wù)教育權(quán)利和機(jī)會，是實(shí)現(xiàn)社會公平的基本要求，是政府必須承擔(dān)的職責(zé)。為此，無論兒童出生于城市還是鄉(xiāng)村，政府都應(yīng)該為各地區(qū)提供均衡的經(jīng)費(fèi)，使他們接受相同條件和水準(zhǔn)的義務(wù)教育。 (二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)

4、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴(kuò)大，如果不加以有效遏制，必將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育的水平如何，關(guān)系到我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果對農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，必然造成農(nóng)村文盲增多、勞動力素質(zhì)下降，使其陷入“落后貧困教育水平低下更落后”的不良循環(huán)。人力資本理論認(rèn)為，教育投資就是生產(chǎn)投資，通過接受教育，人們的經(jīng)濟(jì)決策效率得到了提高，人們的獲利能力也相應(yīng)得到了提高。而且在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如農(nóng)村，初等教育的投資收益率是最高的。因此，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。 二、促進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政

5、政策 (一)加大政府對義務(wù)教育的投入力度，并明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國家教育財政性支出占GDP的比例達(dá)到4，并在2010年達(dá)到4.5左右。各地政府也要嚴(yán)格按照新修改的義務(wù)教育法的要求，教育投入要確實(shí)做到“三個增長”，年初看預(yù)算，年終查決算。人大要加強(qiáng)對同級人民政府落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個增長”的法律監(jiān)督。其二，各級教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。在教育資源的分配中，要對農(nóng)村義務(wù)教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小農(nóng)村義務(wù)教育財政投Adz的差距。 (二)進(jìn)一步完善“以縣為主”

6、的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，明確各級政府的財政分擔(dān)責(zé)任。我國現(xiàn)行的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制是實(shí)施“由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級財政為主體。從目前的情況來看，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)財政困難的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)僅依靠縣鄉(xiāng)的財力是很難保證的，進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，必須在強(qiáng)化縣級政府作為管理主體的管理責(zé)任的同時，進(jìn)一步明確各級政府的財政分擔(dān)責(zé)任，加大縣級以上各級政府財政對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主體責(zé)任，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制?？梢愿鶕?jù)各級政府的現(xiàn)實(shí)財政能力，對東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項(xiàng)經(jīng)

7、費(fèi)的初始來源和責(zé)任作出明確合理的分工，對教師工資、公用經(jīng)費(fèi)、危房改造等義務(wù)教育所需要的各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，分別由各級政府財政來分擔(dān)。建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主要責(zé)任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)部分責(zé)任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級政府也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費(fèi)。通過明確各級財政主體的投入責(zé)任，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)費(fèi)保障，真正將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政體系。         (三)同一區(qū)域內(nèi)，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度。有條件的地區(qū)可以不區(qū)分

8、城市和農(nóng)村，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行義務(wù)教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財政局重新修訂了北京市普通教育事業(yè)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)對滿足教學(xué)所必需的正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)做了明確規(guī)定，不再分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。市級財政還專門設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金，規(guī)定每年至少投入一億元重點(diǎn)支持農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整、改善辦學(xué)條件、消除危房、信息化建設(shè)、教師培訓(xùn)等項(xiàng)目，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)”提供了資金支持和制度保證。 (四)落實(shí)國家義務(wù)教育財政“低保”政策。確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。國家義務(wù)教育財政“低?！笔侵竾覍αx務(wù)教育階段學(xué)校完成國家規(guī)定教育目標(biāo)所需的辦學(xué)條件的最低經(jīng)

9、費(fèi)投入的保障，主要解決貧困地區(qū)、貧困人口義務(wù)教育辦學(xué)條件達(dá)到國家規(guī)定的最低要求。教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見明確提出了制定出臺各地義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件最低保障線，建立和完善義務(wù)教育學(xué)校的“基尼系數(shù)”等推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施。從義務(wù)教育均衡推進(jìn)與政府財政能力的關(guān)系來看，貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡僅依靠地方政府的財政能力是不可能實(shí)現(xiàn)的。中央政府對貧困地區(qū)義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中起著不可替代的積極作用。在義務(wù)教育“低?！敝贫认?，地方政府主要負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，尤其關(guān)注對本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。中央政府主要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的非均衡問題，負(fù)責(zé)協(xié)

10、調(diào)、均衡義務(wù)教育階段投入低于全國平均水平的地區(qū)，建立義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，以預(yù)算的形式確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。 (五)積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，著力改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件。農(nóng)村義務(wù)教育生均教學(xué)儀器設(shè)備值過低，城鄉(xiāng)差距過大，已經(jīng)成為教育資源配置不均衡的突出問題。2004年，小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值農(nóng)村167元，城鄉(xiāng)之比為2.9：1；初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值農(nóng)村為269元，城鄉(xiāng)之比為1.4：1。另外，農(nóng)村學(xué)校危房問題也十分突出。2002年全國普通中學(xué)、小學(xué)校舍危房面積中農(nóng)村校舍危房面積就占到總面積的49.86和82.73。以上因素，影響了農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)整體水平的提高。建議中央安排專項(xiàng)資金，改善農(nóng)村

11、中小學(xué)辦學(xué)條件，重點(diǎn)用于實(shí)施農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程和農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程。 (六)建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問責(zé)和績效責(zé)任制度。并把義務(wù)教育均衡發(fā)展列入政府主要責(zé)任考核內(nèi)容。為了提高資金的使用效率，要加強(qiáng)各級政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問責(zé)和績效考核制度。在教育資金的分配、使用上，要有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展，并以此作為評定各級政府績效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。不僅要把義務(wù)教育均衡發(fā)展列入政府主要責(zé)任考核內(nèi)容，更重要的是通過建立完善的政府問責(zé)制度，加大義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施力度。         (三)同一區(qū)域內(nèi)，以學(xué)生數(shù)為

12、標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度。有條件的地區(qū)可以不區(qū)分城市和農(nóng)村，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行義務(wù)教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財政局重新修訂了北京市普通教育事業(yè)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)對滿足教學(xué)所必需的正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)做了明確規(guī)定，不再分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。市級財政還專門設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金，規(guī)定每年至少投入一億元重點(diǎn)支持農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整、改善辦學(xué)條件、消除危房、信息化建設(shè)、教師培訓(xùn)等項(xiàng)目，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)”提供了資金支持和制度保證。 (四)落實(shí)國家義務(wù)教育財政“低?！闭?。確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。國家義務(wù)教育財政“低?！笔侵竾?/p>

13、對義務(wù)教育階段學(xué)校完成國家規(guī)定教育目標(biāo)所需的辦學(xué)條件的最低經(jīng)費(fèi)投入的保障，主要解決貧困地區(qū)、貧困人口義務(wù)教育辦學(xué)條件達(dá)到國家規(guī)定的最低要求。教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見明確提出了制定出臺各地義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件最低保障線，建立和完善義務(wù)教育學(xué)校的“基尼系數(shù)”等推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施。從義務(wù)教育均衡推進(jìn)與政府財政能力的關(guān)系來看，貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡僅依靠地方政府的財政能力是不可能實(shí)現(xiàn)的。中央政府對貧困地區(qū)義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中起著不可替代的積極作用。在義務(wù)教育“低?！敝贫认?，地方政府主要負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，尤其關(guān)注對本地區(qū)農(nóng)村義

14、務(wù)教育的投入。中央政府主要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的非均衡問題，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、均衡義務(wù)教育階段投入低于全國平均水平的地區(qū)，建立義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，以預(yù)算的形式確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。 (五)積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，著力改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件。農(nóng)村義務(wù)教育生均教學(xué)儀器設(shè)備值過低，城鄉(xiāng)差距過大，已經(jīng)成為教育資源配置不均衡的突出問題。2004年，小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值農(nóng)村167元，城鄉(xiāng)之比為2.9：1；初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值農(nóng)村為269元，城鄉(xiāng)之比為1.4：1。另外，農(nóng)村學(xué)校危房問題也十分突出。2002年全國普通中學(xué)、小學(xué)校舍危房面積中農(nóng)村校舍危房面積就占到總面積的49.86和82.73。以上因素，影響了農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)整體水平的提高。建議中央安排專項(xiàng)資金，改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，重點(diǎn)用于實(shí)施