農(nóng)村土地制度變遷

1、農(nóng)村土地制度變遷 按農(nóng)民與土地的關(guān)系血濃于水、唇齒相依，須臾不可分。土地既是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民最重要和最可靠的生存保障，是農(nóng)村長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。新農(nóng)村建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、社會事業(yè)、國土整治等方方面面，需要一整套完備的土地政策體系作支撐。經(jīng)過二十多年的改革探索，我國已經(jīng)建立了一系列經(jīng)實(shí)踐證明行之有效并需要繼續(xù)堅(jiān)持的農(nóng)村土地政策，但也有一些政策并不能完全適應(yīng)新形勢新變化的要求，面臨著人口與土地的矛盾、土地平均分配與規(guī)模效益的矛盾、保障農(nóng)民基本生活和限制農(nóng)民發(fā)展之間的矛盾。在農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以至城鄉(xiāng)一體化背景下，進(jìn)行土地制度創(chuàng)新已經(jīng)勢在必行。農(nóng)村土地制度的歷史

2、變遷 農(nóng)村改革發(fā)端于土地承包，土地承包調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村和整個經(jīng)濟(jì)的繁榮。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地制度采取農(nóng)民集體所有的形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表該組織的全體農(nóng)民占有農(nóng)民集體所有的土地，并對該集體所有的土地行使經(jīng)營管理權(quán)。這種模式是新中國成立后幾經(jīng)變革而成，大體可分為四個時期： 1.自耕農(nóng)所有制時期。從1950年6月中華人民共和國土地改革法頒布到20世紀(jì)50年代中期的“公社化”，是中國土地自耕農(nóng)所有制時期。這一時期，農(nóng)民不僅獲得了土地，而且擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”。新中國頒布的土地改革法真正賦予了農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但這個時期比較短暫。 2.集體所有制形成時期。20

3、世紀(jì)50年代中期到70年代末，新中國通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會主義履行和人民公社運(yùn)動，逐步使得個體農(nóng)民私有的土地改造為人民公社所有、以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的集體所有制，使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)弱化，使土地所有權(quán)虛置，土地在運(yùn)動當(dāng)中逐步歸集體所有，個體農(nóng)民與土地不再存在法律上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。所以在這個時期，“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”的流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)不可能實(shí)施，農(nóng)村土地也就沒有實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的可能。 3.“大包干”時期。20世紀(jì)70年代末到21世紀(jì)初，“大包干”正式揭開了中國農(nóng)村土地改革的新時期，中國農(nóng)村土地制度從單純集體所有向集體所有、家庭經(jīng)營的兩權(quán)分離模式轉(zhuǎn)變。在這個時期，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)開始松動。一是到1983年底，9

4、8%左右的基本核算單位都實(shí)行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地面積的97%左右，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。這種模式在保證農(nóng)地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上保證了農(nóng)戶的獨(dú)立經(jīng)營權(quán)，并對農(nóng)村土地的經(jīng)營收益分配關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，“交足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”。二是1987年，國務(wù)院批復(fù)了某些沿海發(fā)達(dá)省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行試驗(yàn)，使得土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)突破了家庭承包經(jīng)營的限制，中國土地流轉(zhuǎn)制度開始進(jìn)入新的試驗(yàn)期。三是1999年頒布的中華人民共和國土地管理法雖然對于農(nóng)村土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓依然有比較多的限制，但2003年實(shí)施的中華人民共和國農(nóng)村土地承包法卻從法律層面體現(xiàn)了對于合法土地承包經(jīng)營

5、權(quán)的保護(hù)。該法規(guī)定，通過家庭承包取得的土地經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。這部法律的頒布，被稱為中國土地制度的第三次創(chuàng)新。 4.集體所有制突破時期。2005年7月，廣東省政府下發(fā)了廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理(草案)，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可于2005年10月1日起上市流轉(zhuǎn)。這意味著廣東全省包括農(nóng)村的經(jīng)營性用地全部走向市場，并可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌和上網(wǎng)競價四種方式進(jìn)行“陽光交易”。管理辦法的出臺意味著農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化的階段，這是廣東農(nóng)村集體用地管理制度的重大創(chuàng)新突破，同時更是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破。農(nóng)村土地制度現(xiàn)存問題 隨著黨和國家

6、一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施，特別是免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村土地的比較收益有了明顯提高，農(nóng)民種糧的積極性空前高漲，對占有使用土地的欲望和訴求也隨之更加強(qiáng)烈，使得在長期農(nóng)村土地管理中積累的各種矛盾和問題暴露無遺，農(nóng)村土地糾紛日益突出。 一、農(nóng)村土地權(quán)屬主體的虛擬化 我國憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定，我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，是社會主義公有制的一種基本形式，集體享有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但經(jīng)過多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐，在土地集體所有制的具體實(shí)現(xiàn)方式上越來越面臨一些矛盾和問題。 1.農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊。我國現(xiàn)行憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”；“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外

7、，屬于集體所有”；“宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”。從該規(guī)定不難看出，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體”，這里的“集體”一般是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。然而，結(jié)合土地管理法第十條的規(guī)定，卻共有“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”三種主體?？梢姡砻嫔洗_定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但其“集體”概念的虛化和多樣性導(dǎo)致了農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的嚴(yán)重現(xiàn)象，使所有權(quán)關(guān)系處于不確定狀態(tài)，致使土地集體所有制成了“空有制”或一些人借此隨意處置和不公平分享利益的“唐僧肉”。 2.農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)屬享有者的權(quán)利義務(wù)不對稱。一是集體土地所有者的主體地位

8、缺失。從理論上講，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但在客觀事實(shí)上，這種集體所有權(quán)卻是一種不完全的權(quán)利。國家作為超級經(jīng)濟(jì)主體，在集體土地所有權(quán)之上控制處置權(quán)，影響著土地所有者的收益權(quán)。國家以法律、行政手段廣泛而深入的介入農(nóng)村地權(quán)關(guān)系，如在農(nóng)村建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、向農(nóng)民征地等，操持著土地用途轉(zhuǎn)換的大權(quán)，而土地用途轉(zhuǎn)換的收益分配卻不合理。致使“集體所有”的主體地位無從體現(xiàn)。二是農(nóng)村土地各權(quán)屬主體混同。土地所有者對土地管理者、經(jīng)營者的監(jiān)督制度沒有建立，土地管理者享有廣泛的自由裁量權(quán)及對所有權(quán)主體、使用權(quán)主體的侵權(quán)，使土地集體所有成為管理者所有，行使土地的經(jīng)營權(quán)，繼而又

9、導(dǎo)致了管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的合二為一。 3.農(nóng)村土地權(quán)屬狀態(tài)不穩(wěn)定。一是與物權(quán)法定原則的矛盾。農(nóng)村土地承包法已明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是新型的用益物權(quán)，根據(jù)物權(quán)法定原則，當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)與物權(quán)法定的內(nèi)容相異的物權(quán)類型。而事實(shí)上，民法通則、農(nóng)業(yè)法、土地管理法都明確規(guī)定土地承包方與發(fā)包方可以訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，顯然這與物權(quán)法定要求相違背。同時農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動尚未建立登記制度，使其缺乏物權(quán)公示法定要求。這些都將導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度內(nèi)容的不確定、效力的不穩(wěn)定、權(quán)屬的不穩(wěn)定和交易安全無保障等問題，使土地承包權(quán)不能很好的成為土地流轉(zhuǎn)和土地市場運(yùn)作的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。二是土地承包期限與人口增減變

10、化的矛盾。依據(jù)土地承包法，在至少30年不變的承包期限內(nèi)不調(diào)整土地，為穩(wěn)定承包制度出現(xiàn)了“生不增田，死不減田”的現(xiàn)象，致使農(nóng)村新增人口和新增勞動力基本生活來源的難以解決，使土地承包關(guān)系的穩(wěn)定變得較為困難。 二、征用制度和征用工作的失范性 近些年，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，不僅為工業(yè)和城市發(fā)展提供了土地資源，而且通過土地征用和出讓，為城市建設(shè)籌集了大量資金，這是一些地方所以能快速發(fā)展的原因。但這也是以對農(nóng)民補(bǔ)償偏低、讓農(nóng)民做出犧牲為代價的。如果不清醒地看到這一點(diǎn)，就會導(dǎo)致盲目圈占農(nóng)地，使投資規(guī)模膨脹和投資結(jié)構(gòu)失衡，并產(chǎn)生大量種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無農(nóng)民”，給農(nóng)村和整個經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展

11、和穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的問題。 1.擴(kuò)張征用，缺乏限制。強(qiáng)調(diào)以公共利益為目的對土地實(shí)行征收或用地，是世界各國對國家行使財產(chǎn)征用權(quán)進(jìn)行法律限制的通用做法。我國的憲法和土地管理法對征地問題也都做出了明確規(guī)定，但我國目前對征地中“公共利益”概念缺乏嚴(yán)格界定，導(dǎo)致征地中公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地不分，征地范圍模糊不清，濫征亂占耕地現(xiàn)象大量發(fā)生。全國僅開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積就已達(dá)3.5萬平方公里，圈占的耕地有43%閑置。1986年2000年全國每年約有16.84萬頃的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地。2000年2005年全國耕地減少幅度在0.2%0.25%左右。而通過征用帶來的豐厚利益，也促使了土地征用規(guī)模的無序擴(kuò)張和征地過程中

12、的農(nóng)民利益不斷受損。研究表明，到2020年，在90%和95%兩種糧食安全保障水平下，考慮到工業(yè)化進(jìn)程和生態(tài)安全與環(huán)境保護(hù)等占用耕地的需求，預(yù)計(jì)全國對耕地的總需求分別為20.01億畝和20.31億畝，耕地總供給比總需求虧缺9795萬畝和1.28億畝。 2.土地征用補(bǔ)償法定標(biāo)準(zhǔn)過低。依據(jù)土地管理法，我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采用按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算并限定倍數(shù)確定征地補(bǔ)償?shù)霓k法，無法保障對失地農(nóng)民的補(bǔ)償。一是未考慮土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的變化。現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值來計(jì)算的，但如果市場上農(nóng)產(chǎn)品價格嚴(yán)重偏低、現(xiàn)出“賣難”的狀況，按法定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會過低，從而不能解決失地農(nóng)民的生計(jì)。

13、二是未考慮種植結(jié)構(gòu)的變化。在部分城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟(jì)作物的種植取代了傳統(tǒng)的糧食作物(如附加值較高的蔬菜)，收入相對較高。顯然，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值平均值為依據(jù)的土地征用價格必然會偏低。三是未考慮地區(qū)地價差異。一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，而耕地的產(chǎn)值與區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件沒有明顯的相關(guān)性，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法反映地區(qū)地價差異。四是未考慮土地的增值部分。農(nóng)地轉(zhuǎn)用后通常會導(dǎo)致地價的上升，農(nóng)民應(yīng)該享有部分增值，而事實(shí)上恰恰是使農(nóng)民喪失了獲取這種潛在收益的權(quán)利和能力。根據(jù)有關(guān)專家估算，20多年來通過低價征用農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。 3.土地補(bǔ)償費(fèi)的分配不合

14、理。據(jù)中國土地勘測研究院統(tǒng)計(jì)，僅2002年，全國由土地使用權(quán)有償出讓獲得的土地收入為2419.79億元。土地使用權(quán)有償出讓面積12.423萬公頃，占總征地面積的58.52%，其中招標(biāo)拍賣掛牌的為1.81萬公頃，收入968.55億元，其余主要是協(xié)議出讓。2002年，使用權(quán)出讓的收入全國平均為12.97萬元/畝，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為23.47萬元/畝，招標(biāo)拍賣的收入平均為35.67萬元/畝。與此豐厚收益形成巨大反差的是，擁有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民并沒有成為土地收益的主要承擔(dān)者。依據(jù)現(xiàn)行土地管理法，對土地的補(bǔ)償和對農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的1016倍，最多不超過30倍。并且據(jù)調(diào)查，在土

15、地收益分配中，由于各利益主體的社會經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，在參與土地收益分配時所獲得的收益大小自然存在差異。一般而言，農(nóng)民只得到土地收益的5%10%，村集體得到25%30%，村級以上政府及部門得到土地收益的60%70%，按照這個標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民的補(bǔ)償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬3.5萬元之間，加之分配機(jī)制缺乏有效的約束，有些地區(qū)農(nóng)民得到的安置補(bǔ)償僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)一成的現(xiàn)象也時有發(fā)生。極低的補(bǔ)償便割斷了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，不得不面臨新的生計(jì)和基本生活保障等問題，由此產(chǎn)生了大量“三無”農(nóng)民，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定性。 4.土地征用的監(jiān)管不到位。法律賦予了農(nóng)民對承包的土地?fù)碛挟a(chǎn)權(quán)，然而由于

16、土地制度的不完善，對侵權(quán)行為如何處罰、由誰處罰尚無明確規(guī)定，這就為利益驅(qū)使下的侵權(quán)行為提供了方便，一些基層干部搞硬性流轉(zhuǎn)、“圈地”等現(xiàn)象時有發(fā)生。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)、用途管制制度，在一定意義上成為限制農(nóng)民的一種措施，也給亂占耕地、侵害農(nóng)民權(quán)益提供了方便。加之農(nóng)民自我保護(hù)能力弱，社會有效保護(hù)途徑少，他們失去土地、失去生計(jì)，但往往求告無門，處于無助和無能為力狀態(tài)。 三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對資源配置高效率阻礙性 近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢。實(shí)際上，隨著城市化進(jìn)程加快，許多農(nóng)村集體建設(shè)用地，尤其是城市近郊建設(shè)用地，包括農(nóng)民宅基地在內(nèi)的市場流

17、轉(zhuǎn)需求量非常大，其流轉(zhuǎn)趨勢不可阻擋?？梢哉f，集體建設(shè)用地隱性市場是客觀存在的，但在完全市場經(jīng)濟(jì)條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在很多障礙。 1.受讓主體身份限制。目前農(nóng)村土地承包的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。 2.土地制度限制?；煜恋爻邪鼨?quán)與處置權(quán)的關(guān)系構(gòu)成了土地流轉(zhuǎn)中的主要問題。土地承包法明確規(guī)定了農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，然而在現(xiàn)實(shí)中這種經(jīng)營權(quán)卻是一種不完整的權(quán)力：既缺乏明確的租賃、抵押權(quán)，也沒有建立承包經(jīng)營權(quán)變動登記制度，致使市場交易的靈活性、安全性沒有保障。有的地方在農(nóng)戶出

18、讓土地使用權(quán)后，變相取消了農(nóng)戶對土地的承包權(quán)；有的雖然名義上保留了承包權(quán)，但實(shí)際上已演變成了有限的租用關(guān)系。例如，遼寧省某縣一些地區(qū)強(qiáng)行將農(nóng)戶承包的土地以地頂債的名義收回轉(zhuǎn)包他人，造成了土地管理制度和市場秩序的混亂，使農(nóng)民產(chǎn)生了恐慌心理，對國家土地政策產(chǎn)生疑慮，致使對土地流轉(zhuǎn)工作關(guān)切度低，支持率不高。 3.土地價值的實(shí)現(xiàn)受到限制。隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán)力，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能，然而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信托機(jī)制目前還只是在少數(shù)地區(qū)試行，抵押、拍賣等流轉(zhuǎn)方式也沒有形成規(guī)范的市場運(yùn)作，往往由“穴頭”操縱，難免存在商業(yè)欺詐或金融詐騙的風(fēng)險。我國擔(dān)保法規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，所以

19、在農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行或其他商業(yè)銀行的監(jiān)管體系中，還沒有建立農(nóng)戶直接信貸擔(dān)保機(jī)制，金融服務(wù)空位、不健全，影響了土地流轉(zhuǎn)，從而抑制了農(nóng)地的價值擔(dān)保功能，限制了土地承包價值的最大化。 4.市場建設(shè)和服務(wù)缺位的限制。一是土地市場建設(shè)緩慢。目前，無論是市場管理主體，還是市場運(yùn)作程序都不規(guī)范，農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，多以“口頭協(xié)議”為主，很少通過合同或契約規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，其協(xié)議缺乏法律依據(jù)。即便是簽訂了合同，也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備的問題，不僅容易導(dǎo)致承包關(guān)系混亂，也容易引起糾紛。二是服務(wù)體系不健全，工作滯后。雖然有的地方成立了土地流轉(zhuǎn)中介組織，但總體上缺少由上而下的網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的服務(wù)體系

20、，使得供求雙方信息輻射面窄，流動不暢，有買家找不到賣家，有賣家找不到買家，這不僅使土地流轉(zhuǎn)受到局限，也使土地流轉(zhuǎn)的交易成本提高。我國農(nóng)地制度的“六種”類型 1.農(nóng)戶經(jīng)營加“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。這是最普遍的一種類型，被中等發(fā)達(dá)地區(qū)廣泛采用。在多數(shù)情況下，這種農(nóng)地制度是在農(nóng)民自發(fā)要求下形成的。產(chǎn)生這一制度安排的動因既可能是農(nóng)民在成員權(quán)保障下對公平的訴求，也可能是為保證集體生存而做的一種集體理性選擇。 2.由山東平度縣發(fā)起的“兩田制”。它的核心思想是通過土地招租的形式來模擬市場的土地交易。平度的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，一些農(nóng)戶因此愿意放棄部分或全部土地。當(dāng)?shù)卣疀]有放開手腳，聽任農(nóng)民通過土地租賃市場轉(zhuǎn)讓土地

21、，而是將口糧田以外的土地全部收回，然后招租。招租實(shí)際上是一個顯示農(nóng)戶生產(chǎn)能力和愿望的過程；因此，在一定時期內(nèi)，這種辦法基本上可以達(dá)到完善的市場配置所能達(dá)到的效果。但是，經(jīng)過三五年之后，由于人口和其它經(jīng)濟(jì)因素的變化，重新招租勢在必行，使農(nóng)戶對其所擁有的地塊的權(quán)利缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。 3.以機(jī)械化集體耕作為特點(diǎn)的蘇南模式。這一模式比平度走得更遠(yuǎn)，到了放棄家庭生產(chǎn)的地步，但這一特點(diǎn)并不一定是蘇南模式的弊病。從生產(chǎn)的組織和分配角度來看，它與土地股份制相近。這一模式的主要問題在于模糊了農(nóng)戶與土地之間的權(quán)屬關(guān)系；同時，大規(guī)模以工業(yè)補(bǔ)貼為支撐的機(jī)械化作業(yè)與中國目前的比較優(yōu)勢不相適應(yīng)。 4.以貴州湄潭縣為代表的“

22、生不增、死不減”制度。除1984年進(jìn)行過一次調(diào)整以來，湄潭十幾年來沒有再進(jìn)行過土地調(diào)整。這種制度目前已在貴州全省推廣，并以地方法規(guī)的形式確定耕地承包期五十年不變，非耕地承包期六十年不變。此項(xiàng)法規(guī)的影響是深遠(yuǎn)的。如此之長的承包期已經(jīng)接近永佃制，是在集體所有制下最具個人化特征的農(nóng)地制度。 5.以浙南為代表的溫州模式。盡管沒有政府的干預(yù)，溫州地區(qū)的土地調(diào)整微乎其微；同時，土地租賃市場非?；钴S，土地集中程度不亞于蘇南地區(qū)。同為發(fā)達(dá)地區(qū)，浙南和蘇南所走的道路卻完全不同。一方面，與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南不同，長期的私人經(jīng)濟(jì)使得溫州人習(xí)慣并相信了市場的運(yùn)作能力；另一方面，兩地的非農(nóng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的差異也是導(dǎo)致它們走上

23、不同的道路的重要原因。 6.以廣東南?？h為代表的土地股份制。在土地股份制下，每個農(nóng)戶擁有一定的集體土地的股份，但此股份并不具體對應(yīng)某一相應(yīng)的地塊。這樣一來，集體所有制被個人化了，但個人化之后的產(chǎn)權(quán)并沒有對經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大形成約束，因?yàn)榧w可以將土地統(tǒng)一發(fā)包給當(dāng)?shù)鼗蛲獾氐霓r(nóng)民。因此，土地股份制是解決土地的法律所有與土地的占有和經(jīng)營之間矛盾的一次成功的嘗試。蘇格蘭土地征用的主要做法 一、強(qiáng)制購買 為了公益事業(yè)，蘇格蘭政府難免要征用土地；如果土地所有者不愿意出售土地，就不免發(fā)生“強(qiáng)制”征用的做法。但事實(shí)上，政府的強(qiáng)制購買是很少的。強(qiáng)制購買在法律上也有嚴(yán)格規(guī)定。 從程序上看，要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制購買，必須有下面幾

24、個步驟：第一，特別授權(quán)的土地征用局(acquiring authority)要起草發(fā)布強(qiáng)制購買通知(compulsory purchase order)，通知必須描述所購買的地產(chǎn)情況。第二，在地方報紙上連續(xù)兩周發(fā)布廣告，將購買信息送達(dá)有關(guān)方面。第三，要將購買通知遞交國務(wù)大臣(Secretary of State)確認(rèn)。第四，在國務(wù)大臣收到文件以后，要征詢反對意見；如果反對意見很廣泛，國務(wù)大臣還要舉行公開聽證會。在這些工作的基礎(chǔ)上，國務(wù)大臣做出決定。第五，土地征用局再發(fā)布強(qiáng)制購買的決定。如果任何人認(rèn)為這個購買使自己的利益受到傷害，他都可以在6周之內(nèi)采取法律行動即向蘇格蘭土地法庭提出訴訟(Land

25、 Tribunal For Scotland)。 二、土地購買價格 為公眾利益對土地進(jìn)行征購，價格如何決定？這是一個很重要的問題，在這方面，英國當(dāng)局在蘇格蘭議會成立之前，就有嚴(yán)格的立法，并在文件中體現(xiàn)了價格決定的基本精神。 盡管價格決定是一個復(fù)雜的問題，但英國政府認(rèn)為其基本精神應(yīng)該是這樣的：征購價格應(yīng)該是所有者(或求得補(bǔ)償者)得到一個貨幣量，這個貨幣量對于所有者來說，就好像征購沒有發(fā)生一樣。換句話說，征購行為對土地當(dāng)事人的利益獲取不應(yīng)該發(fā)生影響。為了在理論上說清楚這個道理，英國法學(xué)家使用了一個概念，叫做“無計(jì)劃世界”(no scheme world)。這是一個虛構(gòu)的世界，在這個世界里，土地征用

26、局沒有發(fā)布過土地征用通知，有關(guān)土地的發(fā)展計(jì)劃沒有發(fā)生，甚至沒有提出。這個設(shè)想的根據(jù)很清楚，因?yàn)檫@些“計(jì)劃”行動會影響到土地的價值。這樣，土地價格決定的基本精神就清楚了，就是說，土地價格的決定應(yīng)該以“無計(jì)劃世界”為基本前提。價格決定具體考慮以下幾個方面的因素： 1.市場價值規(guī)則(market value rules)。運(yùn)用這個規(guī)則具體考慮以下幾個原則。一是對強(qiáng)制征用不進(jìn)行額外補(bǔ)貼。1919年之前，政府考慮到強(qiáng)制購買忤逆了所有者的意愿，會在征購價之外再給一些補(bǔ)貼，但1963年的立法取消了這個做法。二是在決定價格時，設(shè)想被征購?fù)恋卦诠_市場上自愿出賣時可能獲得的收益，這是定價的基本準(zhǔn)則。三是不因?yàn)楸?/p>

27、征購?fù)恋氐奶厥庥猛径o當(dāng)事人以價格補(bǔ)貼。四是如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發(fā)生的收益在征購價格中也不予考慮。五是在特別情形下，土地法庭會不考慮市場價格，而考慮一個“重置等價”(the cost of equivalent to reinstatement)。例如，一座教堂，如果按市場價出售，所有者所獲得的款項(xiàng)難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個時候，土地征用局只能考慮教堂的重置費(fèi)用了。六是考慮打攪(disturbance)補(bǔ)償。 2.合法的計(jì)劃假設(shè)。土地的市場價格只反映其當(dāng)下用途的市場價格，但它還可能有潛在的發(fā)展價值，例如，某一天農(nóng)場主有可能在將土地賣給房地產(chǎn)商而獲

28、得更高的價格。在這里，有的發(fā)展計(jì)劃還是要考慮的。一塊地方，已經(jīng)被政府規(guī)劃為住宅發(fā)展區(qū)，那么，土地所有者在公開市場上出售土地時，政府的規(guī)劃就是影響因素，出售土地的收益必然包括這個因素。所以，這種合理的計(jì)劃假設(shè)應(yīng)該對征購價格發(fā)生影響?！盁o計(jì)劃世界”只是針對還未發(fā)生的但隨著土地購買就要發(fā)生的狀況而言的。 3.增值或貶值的后果。正在執(zhí)行的計(jì)劃可能使得所征購的土地的價值發(fā)生增值或貶值，但這種因素不應(yīng)該在征購價格中予以考慮。英國的法律對此有明確規(guī)定。 4.外部有害(或有益)影響。一整塊土地，如果只征用了一部分，而征用的結(jié)果給其余的土地的價值造成了損害，那么，土地征用價格應(yīng)該包含對這種損害的補(bǔ)償。如果征用了

29、一部分土地，剩下的那部分土地因此變得毫無用處，那么，所有者也可以提出補(bǔ)償要求，土地法庭應(yīng)該做出裁決；如果理由可靠，補(bǔ)償就應(yīng)該確認(rèn)。 如果土地的部分征用給未征用的其余部分帶來了增值，那么，土地補(bǔ)償價格就應(yīng)該將這種增值從價格中扣除，就是說，如果補(bǔ)償1萬元，可能變成補(bǔ)償8000元了。但如果補(bǔ)償價格是1萬元，而給其余未征用的土地帶來的收益增值是1.5萬元，通常也就是不再補(bǔ)償，而不會要土地所有者向土地征用局倒交5000元。農(nóng)村土地制度的完善和創(chuàng)新 中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見明確提出：“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)

30、營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這將作為全面深化農(nóng)村改革，健全社會主義新農(nóng)村建設(shè)的體制保障之一。毋庸置疑，土地問題已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的核心問題，為合理利用土地、保護(hù)耕地、達(dá)到土地資源配置的最大效率、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展、切實(shí)保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)力，需要完善的農(nóng)村土地制度和法制化的管理體制。明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立科學(xué)規(guī)范的地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)化規(guī)?；?jīng)營，消除二元土地制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕，需要農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與新農(nóng)村建設(shè)相協(xié)調(diào)的農(nóng)村土地制度，勢在必行。 1.堅(jiān)持土地承包經(jīng)營制不動搖，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法，穩(wěn)定

31、已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系，切實(shí)保護(hù)已經(jīng)賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。特別是，對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的管理，要從合同管理向登記管理轉(zhuǎn)變，逐步建立包括初始登記和變更登記、專業(yè)化屬地化規(guī)范化的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一登記管理體系，并完善土地承包經(jīng)營權(quán)續(xù)期制度或者實(shí)行無限期的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，按照物權(quán)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行更為徹底的保護(hù)。 2.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，確立農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)的同等地位。一是必須加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，確立農(nóng)村集體所有權(quán)和國有土地所有權(quán)的同等地位。例如，農(nóng)村集體土地可以上市流轉(zhuǎn)，可以直接進(jìn)入建設(shè)用地市場，國有土地不再在土地市場上形成壟斷，形成競爭性的土地市場。對于統(tǒng)籌

32、規(guī)劃的建設(shè)用地，可以不再通過征用的方式改變土地所有權(quán)再批租給土地使用者，而是直接通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)，通過還權(quán)于民，來保障農(nóng)民的土地權(quán)益。二是創(chuàng)新土地集體所有的組織形式，確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體?，F(xiàn)行法律雖然規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰，“集體產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊。因此從長遠(yuǎn)看，要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，就必須明確界定農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民。然而，從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，要通過法律規(guī)定農(nóng)民的土地所有權(quán)是比較困難的，比較可行的是對現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制進(jìn)行創(chuàng)新，將土地的農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共

33、有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每個成員都有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權(quán)利可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈送。目前，可以通過股份制或股份合作制改革的辦法，加快推進(jìn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，以此作為代表農(nóng)民利益的主體資格行使土地所有權(quán)，解決現(xiàn)行體制下村集體行使土地所有權(quán)不到位的問題。 3.改革征地制度，縮小征地范圍。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤俪鲎屖褂脵?quán)，顯然，這一在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地制度與目前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，需要進(jìn)行改革。在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這是一種必然的趨勢，但這并不等于土地用途的轉(zhuǎn)變都要經(jīng)

34、過國有化這一階段。事實(shí)上，現(xiàn)行的“征用批租”模式下的土地配置效率是很低的，大量的土地都處于閑置狀態(tài)，因而，必須改進(jìn)這一土地利用模式。一是明確界定“公共利益”的內(nèi)涵和外延，從而對政府動用征地權(quán)的項(xiàng)目范圍做出嚴(yán)格的限制，將土地征用真正限定在公益性的公共設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上，縮小政府征地的范圍，控制土地的征用規(guī)模，從根本上摒棄侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。二是從法律上規(guī)定集體土地所有權(quán)和國家所有權(quán)在地位上是平等的，集體土地可以上市流轉(zhuǎn)。這樣，就為經(jīng)營性建設(shè)用地來源提供了制度保證，土地使用者可以不再僅僅依賴于國有土地，使用土地的公司、企業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營者可以直接與土地所有者農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織交

35、易，真正由市場來調(diào)控土地的供求平衡，這一制度安排，可以同時實(shí)現(xiàn)公平和效率雙重目標(biāo)。一方面從制度上保證了農(nóng)民在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的平等市場主體地位，使他們能夠分享土地非農(nóng)化后的級差收益，保障了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。另一方面由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與土地使用者直接進(jìn)行市場交易，由市場配置土地資源，大量減少土地用途變更的中間環(huán)節(jié)，降低被征土地的閑置率，提高土地資源的配置效率。 4.改進(jìn)征地程序，形成合理的利益分配機(jī)制。一是改進(jìn)征地程序。在征地的過程中，要建立和實(shí)施土地征用聽證會制度，充分聽取村集體和農(nóng)民的意見，賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。建議將農(nóng)村稅費(fèi)改革中“一事一議”的方式引入征用土地程序，

36、讓農(nóng)民直接參與土地交易過程，以保證農(nóng)民的土地使用權(quán)和處置權(quán)得到充分尊重。征用土地方案、征地補(bǔ)償及安置方案都應(yīng)通過村民會議或村民代表會議討論通過，并形成書面決定，張榜公布，以此來進(jìn)一步規(guī)范征用土地工作，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民及其他權(quán)利人的合法權(quán)益，尊重農(nóng)民的知情權(quán)和選擇權(quán)。二是合理確定被征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償是征地問題的核心，也是征地制度改革的難點(diǎn)。征地補(bǔ)償費(fèi)不能再簡單地以被征地的年產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，要在確定農(nóng)民集體土地的財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定。土地價格不僅要考慮區(qū)位、市場供求、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和轉(zhuǎn)用后的收益等市場因素，還要考慮由于農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地所造的環(huán)境價值損失和土地

37、因規(guī)模變小而降低的價值。因此，可以借鑒國有建設(shè)用地地價評估技術(shù)手段，根據(jù)被征地在土地市場中的供地價格，合理測算出區(qū)域平均土地取得成本，再以該成本結(jié)合被征地的區(qū)位、環(huán)境等個別因素差異最終確定被征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。三是制定明確的土地補(bǔ)償金分配計(jì)劃。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體所有，分配和使用必須征得全體農(nóng)民同意后方可實(shí)施。承包地補(bǔ)償全部支付給被征地農(nóng)戶，用于發(fā)展生產(chǎn)或就業(yè)安置，任何單位和個人不得侵占、挪用或截留。此外，青苗、地上物等實(shí)物損失補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償，也要通過評估確定，全部足額支付給被征地農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。 5.建立農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)管理法。土地流轉(zhuǎn)涉及國家、集體、農(nóng)民三者間的利益重新分配，是一項(xiàng)復(fù)

38、雜的工作。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)缺乏法律制約及其有效保護(hù)，有些地區(qū)流轉(zhuǎn)工作處于無序狀態(tài)，建議盡快建立農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)管理法。在沒有出臺有關(guān)法律法規(guī)之前，采取過去的辦法，在相關(guān)的法律法規(guī)條文中，增添土地流轉(zhuǎn)法的有關(guān)內(nèi)容。一是在民事法中，明確農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體。一要明確農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)出讓人只能是農(nóng)業(yè)土地承包人；二要明確受讓人可再次轉(zhuǎn)讓，但不能改變農(nóng)業(yè)用途。二是在有關(guān)財產(chǎn)法中，明確農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，并明確農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種物權(quán)行為。三是修改擔(dān)保法中關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定。四是制定土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范合同格式，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。對已簽訂的轉(zhuǎn)包合同，凡存在不規(guī)范、不完善的，

39、要盡快加以完善，廢除不合法的合同契約，確保土地政策落實(shí)到位。五是建立農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，科學(xué)評價農(nóng)用土地價值，確保農(nóng)業(yè)土地合理流轉(zhuǎn)，順利流轉(zhuǎn)。 6.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)等各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，建立不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)利益均衡機(jī)制。進(jìn)一步研究諸如收益分配的細(xì)則、對農(nóng)民(綜合考慮戶籍制度、社會保障、福利制度)及集體的補(bǔ)償辦法、集體土地流轉(zhuǎn)方式(出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、拍賣)及期限，比如土地使用權(quán)的讓渡期限可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會環(huán)境靈活協(xié)商確定，以形成與城鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平及要素比價相適應(yīng)的地產(chǎn)流轉(zhuǎn)規(guī)模。 7.加大農(nóng)村金融對土地流轉(zhuǎn)的支持。一是改革信貸管理體制，加大農(nóng)業(yè)信貸投入。對農(nóng)村信用社，要合理確定信貸規(guī)模，適

40、當(dāng)下放信貸審批權(quán)限，放寬審批限額，其審批限額要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求相適應(yīng)，貸款期限要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相一致。二是完善貸款方式，切實(shí)解決農(nóng)民貸款難問題。根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，一方面要積極支持和推廣農(nóng)戶聯(lián)保制度，另一方面建議組建貸款擔(dān)保中心，為農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保。三是調(diào)整信貸投向，加大對農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的投入傾斜度。四是適當(dāng)降低利率，減輕農(nóng)民還貸負(fù)擔(dān)。一方面加大對支農(nóng)貸款利率的優(yōu)惠力度，降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金成本；另一方面給予農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在稅收、融資等方面的優(yōu)惠政策，間接降低農(nóng)業(yè)貸款利率。 8.加大政策法規(guī)宣傳，提高農(nóng)民自我維權(quán)意識和能力。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2004年在河南省的調(diào)查，農(nóng)民、農(nóng)村基層干部對現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)

41、流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的認(rèn)知度較低。有56.4%的被調(diào)查農(nóng)戶不知道農(nóng)村土地承包法；有69%的農(nóng)村基層干部對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一知半解或不知曉。有些農(nóng)民確實(shí)并不完全了解自己所擁有的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，他們認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬于村委會。對國家法規(guī)的不熟悉，阻礙了農(nóng)民地自己的權(quán)益維護(hù)。因此，必須讓農(nóng)民知道自己擁有的土地權(quán)益，增加知情權(quán)，并通過法律手段和程序來進(jìn)行維權(quán)。資料鏈接農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式 轉(zhuǎn)包。這種模式是將自己承包期內(nèi)的部分或全部土地，經(jīng)發(fā)包方同意，以一定條件轉(zhuǎn)包給第三者，承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行權(quán)利和義務(wù)。該模式是新承包人向原承包人履行義務(wù)，原承包人再向發(fā)包人履行義務(wù)，由新承包人、原承包人共同承擔(dān)風(fēng)險。土地轉(zhuǎn)包后，由受讓人履行承包規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)表現(xiàn)形式和流轉(zhuǎn)程序，可分為委托轉(zhuǎn)包和自行轉(zhuǎn)包。這種模式運(yùn)作簡便，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有過高的要求。 反租倒包。這種模式是在農(nóng)戶自愿的前提下，村里向農(nóng)戶支付一定租金，將農(nóng)戶的土地使用權(quán)收