土地管理學(xué)課程論文關(guān)于我國土地用途管制的研究(共11頁)

1、山東(shn dn)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地(td)管理學(xué)課程(kchng)論文題目：關(guān)于我國土地用途管制的研究學(xué) 院：專 業(yè)：姓 名：學(xué) 號：班 級：指導(dǎo)老師：2014年5月12日關(guān)于我國土地用途管制(gunzh)的研究摘要(zhiyo)：土地用途(yngt)管制，是中國借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，于九十年代初提出并開始探索實(shí)施的一種管理模式。該管理模式1998年寫入現(xiàn)行中華人民共和國土地管理法，成為中國土地管理的一項(xiàng)基本制度。其核心思想是：通過編制土地利用總體規(guī)劃，將土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地；嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量；對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。這一制度實(shí)施以來，在中國耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)發(fā)展

2、、環(huán)境保護(hù)等諸多方面取得了顯著成效，但實(shí)施過程中也遇到一些突出問題，主要是技術(shù)支撐體系研究深度不足，影響到其效能的充分發(fā)揮。關(guān)鍵詞：土地，用途管制，支撐體系，規(guī)律，制度引言:土地是一切生產(chǎn)不可缺少且無法代替的生產(chǎn)資料，同時(shí)又是土地關(guān)系的客體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最根本的特點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)相結(jié)合。要使一切具有自然肥力的土地迅速轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)肥力較高的土地，必須具備先進(jìn)的物質(zhì)技術(shù)條件。如同任何一門科學(xué)一樣，土地利用規(guī)劃學(xué)的產(chǎn)生有其歷史的和現(xiàn)實(shí)的客觀基礎(chǔ)。土地利用是人類最基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。土地面積有限性和土地需求的增長之間不協(xié)調(diào)性就產(chǎn)生了對土地資源合理分配和利用布局的客觀必要性，就構(gòu)成了土地利用規(guī)劃學(xué)

3、的研究對象。土地利用規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是人類對未來土地利用及其發(fā)展趨勢所作的預(yù)先估計(jì)的過程。土地利用規(guī)劃的目的在于維持人類生存，優(yōu)化組織土地利用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。 土地用途管制(gunzh)概述1.1 土地用途(yngt)管制的含義土地用途(yngt)管制制度指各級政府編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，土地所有者和使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地。是我國土地管理制度的核心。1.2土地用途管制的特點(diǎn)1.2.1強(qiáng)制性當(dāng)人們認(rèn)識到一種資源出現(xiàn)供不應(yīng)求，且這種資源作為一種資產(chǎn)存在其固有價(jià)值時(shí)，就需要通過立法形式進(jìn)行管理，干預(yù)和調(diào)節(jié)市場需求；依靠法律、法規(guī)

4、和行政管理來扼制市場運(yùn)行過程中出現(xiàn)的有害傾向，保證資源的持續(xù)利用。土地是一種稀缺和不可再生的寶貴資源，土地用途管制正是基于土地的特性、我國的土地國情、市場失靈及人口、資源、環(huán)境、發(fā)展的關(guān)系而提出的，通過強(qiáng)有力的行政、法律、經(jīng)濟(jì)技術(shù)等措施確保其實(shí)施，帶有明顯的強(qiáng)制性。1.2.2系統(tǒng)性土地利用系統(tǒng)是典型的自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)，要保證其連續(xù)利用，需要采取多種手段、從多個(gè)角度加以管制，并需多部門協(xié)作。要保證土地用途管制制度的順利實(shí)施，還需農(nóng)業(yè)、水利、交通、城建、財(cái)政等諸多部門的協(xié)作配合。只有加強(qiáng)系統(tǒng)管制，才能增加土地利用系統(tǒng)的自組織性和有序性。1.2.3層次性我國土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、地（

5、市、盟、州）、縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級5個(gè)層次。前三個(gè)層次屬宏觀控制性規(guī)劃，注重管制區(qū)域的劃分和管制指標(biāo)的確定，是用途管制的基礎(chǔ)；后三個(gè)層次屬實(shí)施性規(guī)劃，注重確定各用地區(qū)具體地塊的主導(dǎo)用途、利用原則、限制條件、適宜方向(fngxing)、管理措施等，是土地用途管制的主要依據(jù)，也是前一層次內(nèi)容的具體落實(shí)。只有上下層次的有機(jī)協(xié)調(diào)銜接，才能保證用途管制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。1.2.4優(yōu)化性土地用途管制的目標(biāo)是，在堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)規(guī)劃原則的基礎(chǔ)上，依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量；對耕地實(shí)行特殊保護(hù)(boh)，落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)；實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向

6、集約型轉(zhuǎn)變(zhunbin)；促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和土地的持續(xù)利用，達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益的最優(yōu)化。1.3我國土地用途管制的必要性長期以來，我國實(shí)行的是分級限額審批的用地管理制度，這種制度在特定的歷史時(shí)期對于加強(qiáng)我國的土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，發(fā)揮了積極的作用，但隨著改革的深化，市場機(jī)制的建立和完善，人口、資源與環(huán)境問題的日益尖銳，其弊端已充分顯現(xiàn)。1.3.1土地管理上的弊端(1)缺乏保護(hù)耕地(gngd)的意識，在土地利用和管理上只考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不考慮全局和長遠(yuǎn)的利益，尤其是普遍存在“犧牲耕地，犧牲農(nóng)業(yè)(nngy)，犧牲農(nóng)民利益”。(2)縣違

7、反(wifn)耕地限額審批權(quán)，用“化整為零”、“下放土地審批權(quán)”等辦法非法批地。19911994年，地方應(yīng)報(bào)國務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目應(yīng)為1080件，實(shí)際只有202件，僅占18.7%。(3)計(jì)劃外用地。雖然國家每年下達(dá)建設(shè)用地計(jì)劃，對耕地實(shí)行指令性控制，但多項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的建設(shè)需求決定土地供應(yīng)，投資項(xiàng)目決定土地計(jì)劃的問題十分嚴(yán)重，計(jì)劃外用地大量存在。(4)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不能很好地銜接，使土地利用總體規(guī)劃對非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模和布局不能形成有效的控制。(5)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，普遍存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”的問題，把城鎮(zhèn)近郊和交通沿線的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、穩(wěn)定糧田劃作城鎮(zhèn)建設(shè)預(yù)

8、留地。(6)否定了土地資本的存在，忽略了土地資源與資產(chǎn)的有效配置，使土地這一最基本的生產(chǎn)資料，長期置于無償、無限期、無流動(dòng)使用的狀況。1.3.2耕地資源的嚴(yán)峻形勢人均數(shù)量少。我國人均耕地面積僅為0.11hm2,遠(yuǎn)低于世界平均水平（0.278hm2）；耕地大量減少，特別是耕地減少主要集中在東南沿海地區(qū)，區(qū)域性的人地矛盾更加尖銳；后備土地資源不足等。要想從根本上解決這些問題，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的戰(zhàn)略目標(biāo)，樹立土地憂患意識，促進(jìn)我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須建立新型的用地管理制度土地用途管制制度。2 我國土地用途(yngt)管制存在的問題及解決方法2.1土地用途(yngt)管制的技術(shù)支撐體系

9、土地用途管制屬于現(xiàn)代管理學(xué)范疇，遵循管理學(xué)理論的基本規(guī)律，是一個(gè)確立目標(biāo)方案、組織實(shí)施落實(shí)、控制調(diào)整優(yōu)化的循環(huán)過程。在這一過程中，科學(xué)確立目標(biāo)方案是基礎(chǔ)，組織實(shí)施落實(shí)是關(guān)鍵，而控制調(diào)整優(yōu)化是必不可少的保障環(huán)節(jié)?？茖W(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，確立不同功能用地區(qū)富有效率的總量控制方法，并要求建立(jinl)迅速可靠的信息反饋機(jī)制。這三個(gè)方面實(shí)際構(gòu)成了土地用途管制的技術(shù)支撐體系，只有確保這一支撐體系有效運(yùn)行，才能最終保證實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的根本目的。不同功能用地區(qū)總量控制方法，屬于目標(biāo)實(shí)施過程中的技術(shù)形式，根據(jù)國內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)包括三個(gè)功能部分：一是農(nóng)業(yè)用地功能區(qū)的確界和保護(hù)管理，主要是對耕地特別是基本農(nóng)田

10、明確保護(hù)范圍，落實(shí)保護(hù)責(zé)任；二是建設(shè)用地功能區(qū)的轉(zhuǎn)用與使用管理，主要針對城鎮(zhèn)建設(shè)用地和能源、交通、水利建設(shè)用地轉(zhuǎn)用管理；三是生態(tài)用地功能區(qū)的確界和保護(hù)管理，主要是對劃定的林業(yè)保護(hù)區(qū)、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)落實(shí)相關(guān)的保護(hù)責(zé)任，實(shí)施有效的保護(hù)管理措施等內(nèi)容。土地利用信息反饋機(jī)制，是管理系統(tǒng)組織調(diào)控優(yōu)化的基礎(chǔ)，主要涉及兩方面的管理機(jī)制：一是土地的權(quán)籍變更管理，二是土地的執(zhí)法監(jiān)察。這兩方面的機(jī)制，既是對組織實(shí)施效果的檢驗(yàn)和保障，又是對目標(biāo)方案調(diào)整優(yōu)化的信息來源，是目標(biāo)體系與執(zhí)行體系的循環(huán)聯(lián)接鏈。2.2目前(mqin)土地用途管制技術(shù)支撐體系的問題分析2.2.1土地利用總體規(guī)劃應(yīng)依據(jù)的上位戰(zhàn)略研究不足，最主要(

11、zhyo)的是城鎮(zhèn)體系發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境治理規(guī)劃研究不足1996年全國(qun u)啟動(dòng)編制上一輪土地利用總體規(guī)劃時(shí)，國家和地方的國土發(fā)展規(guī)劃是空缺的，致使土地利用總體規(guī)劃對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和布局的把握欠準(zhǔn)確，執(zhí)行過程中存在許多尖銳矛盾。國家“十一五”規(guī)劃注意到這一問題，突出了上位戰(zhàn)略的導(dǎo)向性作用，提出在全國設(shè)立國土空間的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，這將為中國土地資源的科學(xué)配置、集約高效利用提供戰(zhàn)略性指導(dǎo)，但城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)境治理規(guī)劃中的一些問題，仍然制約著土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地資源、生態(tài)用地資源的科學(xué)配置。2.2.2總量控制的方法機(jī)械效率低通過土地利用總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)

12、發(fā)展用地、農(nóng)業(yè)用地“劃圈”控制，是用途管制實(shí)施建設(shè)用地、耕地保有“總量控制”的基本方法。但相對于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡特點(diǎn)，明顯暴露出目前管理方法的機(jī)械性，進(jìn)一步加大了規(guī)劃控制與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的矛盾沖突。以山東省為例，截止2004年底城鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦用地現(xiàn)狀，與2010的規(guī)劃數(shù)據(jù)相比，似乎沒有很大矛盾，但由于平均化的“劃圈”控制，熱點(diǎn)城鎮(zhèn)地區(qū)被“基本農(nóng)田不能調(diào)整”控制，撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整合的村莊和現(xiàn)實(shí)中發(fā)展不起來的城市，占有了大量的指標(biāo)資源而無法作相應(yīng)調(diào)整，客觀上加劇了社會(huì)發(fā)展與用地需求的矛盾，土地管理法規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)(jinsh)用地，要實(shí)施“占補(bǔ)平衡(pnghng)”，但多數(shù)(dush)熱點(diǎn)發(fā)展省

13、份土地后備資源不足，耕地后備資源更是缺乏，“占一補(bǔ)一”在一些地區(qū)存在質(zhì)量下降的問題，同時(shí)過分強(qiáng)調(diào)占補(bǔ)平衡，缺乏科學(xué)的開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃，一定程度上也會(huì)對環(huán)境破壞構(gòu)成潛在威脅。 2.2.3土地利用信息反饋機(jī)制時(shí)效性、可靠性不足從土地權(quán)籍變更登記系統(tǒng)看，一是土地的分類數(shù)量、權(quán)籍關(guān)系缺乏準(zhǔn)確可靠的普查統(tǒng)計(jì)，同時(shí)由于制度設(shè)計(jì)、地方利益方面的原因，有些地區(qū)的政府和部門存在瞞報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象，造成全國土地利用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性較差；二是地籍信息的動(dòng)態(tài)更新滯后，管理工作量巨大，技術(shù)支持不足，時(shí)效性難以滿足。 準(zhǔn)確定位用途管制的目標(biāo)因素3.1土地資源配置關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)性是用途管制的首要特征。其一要體現(xiàn)對民生安全

14、的保障，主要是國家糧食安全。國家土地利用總體規(guī)劃，首先必須根據(jù)中國人口發(fā)展的目標(biāo)，分時(shí)段設(shè)定必要的耕地保有量，特別是基本農(nóng)田保有量。在目前農(nóng)業(yè)科技水平?jīng)]有較大突破的前提下，必須堅(jiān)守全國1.2億hm2耕地“紅線”。其二要體現(xiàn)對國家環(huán)境安全的促進(jìn)。中國土地資源已呈現(xiàn)過度開發(fā)特征，環(huán)境破壞嚴(yán)重，約有180萬km2土地已經(jīng)荒漠化，占國土總面積的19。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)盡可能地保護(hù)原生態(tài)用地、擴(kuò)展林木用地，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的自我平衡。其三要體現(xiàn)對國家經(jīng)濟(jì)安全的協(xié)從。國家經(jīng)濟(jì)安全指的是規(guī)模合理、結(jié)構(gòu)合理的投資強(qiáng)度。土地利用管理協(xié)從保障國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全，主要是合理安排建設(shè)用地資源的時(shí)空分布，有保有壓，控制總量，

15、通過建設(shè)用地資源的有序投放，配合國家實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的投資發(fā)展戰(zhàn)略，這是近年來國務(wù)院采取的重大措施。3.2總量控制特別是建設(shè)用地配置要充分尊重(znzhng)生產(chǎn)力發(fā)展的“非均衡”規(guī)律(gul)當(dāng)今世界城鎮(zhèn)化發(fā)展，一個(gè)突出特點(diǎn)是集聚。城市首位度擴(kuò)大，特大城市、大城市、城市群（或稱都市連綿帶）成為(chngwi)全球最具發(fā)展活力的地區(qū)。到2000年，世界100萬人口以上的城市162座，其人口規(guī)模占世界城市人口的比重達(dá)42.6。根據(jù)有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)的研究，中國已初步形成了15大城市群的雛形，城鎮(zhèn)人口向宜居地區(qū)適度集聚，符合人本主義精神，同時(shí)有利于集約用地和環(huán)境保護(hù)。3.3實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制下的動(dòng)態(tài)可置換

16、制度15個(gè)城市集中發(fā)展帶，東部地區(qū)居多，但東部地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，完全可以避免耕地總量的減少。用地標(biāo)準(zhǔn)，將可承載4.8億的城鎮(zhèn)人口，未來完全可以承載國家50左右的城鎮(zhèn)居民，將極大地緩解因人口分散居住給環(huán)境帶來壓力，同時(shí)切實(shí)提高城鎮(zhèn)集約用地的水平。因此，建議國家推行實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤制度，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)置換，緩解東部城市建設(shè)用地緊張矛盾，并切實(shí)提高中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平3.4加大地籍信息管理的工作力度和技術(shù)支持地籍管理面廣量大，時(shí)效性、準(zhǔn)確性要求高。首先，應(yīng)加強(qiáng)管理力量，建議借鑒歐洲、香港等地做法，設(shè)立直屬國家的田土(tin t)登記管理部門，實(shí)行垂直管

17、理，以確保田土登記不受干擾。其次，應(yīng)建立全國定期普查制度，通過專業(yè)組織、專業(yè)力量實(shí)施定期調(diào)查，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。三是提高資金投入，強(qiáng)化技術(shù)支持，使地籍管理工作能夠充分利用現(xiàn)代衛(wèi)星、遙感和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立動(dòng)態(tài)的變更登記信息系統(tǒng)。3.5強(qiáng)化土地用途管制的法制保障措施。要從社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法(sf)救濟(jì)三種渠道，切實(shí)強(qiáng)化土地用途管制的執(zhí)法監(jiān)察和法制保障能力首先要提高公眾對規(guī)劃的認(rèn)知、參與度，讓多數(shù)人的意志保護(hù)規(guī)劃，規(guī)劃一旦經(jīng)過公民全體的評議并取得多數(shù)人的認(rèn)可，應(yīng)上升為地方法律來保證實(shí)施；其次發(fā)揮地方人大(rnd)對行政部門實(shí)施規(guī)劃的監(jiān)督作用，建立規(guī)劃實(shí)施情況的定期公民投票評議制度，對城市建設(shè)中違反既定規(guī)劃、公民投票表決超過50不滿意的城市政府領(lǐng)導(dǎo)人，實(shí)行罷免制度；第三完善立法，強(qiáng)化對城市違法建設(shè)、違法用地行為的行政處罰效率、司法裁決效率，充分體現(xiàn)法律對違法建設(shè)、違法用地行為的警示和懲戒作用，從源頭上杜絕違法，從根本上提高土地用途管制的制度效率。4 小結(jié)土地用途管制是編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，是改進(jìn)和加強(qiáng)土地管理的重要研究方向。通過準(zhǔn)確定位用途管制的目標(biāo)、運(yùn)用生產(chǎn)力發(fā)展的“非均衡”規(guī)律配置建設(shè)用地、實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用