行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范總則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范總則第一節(jié)編制目的及意義依據(jù)財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等有關(guān)規(guī)定，內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。完整的內(nèi)部控制體系和完善的內(nèi)部控制制度是約束、規(guī)范單位管理行為的準(zhǔn)則，是減少風(fēng)險(xiǎn)的重大措施?！秲?nèi)部控制手冊》是構(gòu)建單位內(nèi)部控制體系并保障其運(yùn)行的基本制度和實(shí)施規(guī)范，是作為單位建立、執(zhí)行、評價(jià)及驗(yàn)證內(nèi)部控制的依據(jù)?！秲?nèi)部控制手冊》的編制具有以下幾個(gè)目標(biāo)與意義：1.合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)。通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，合理保證單位的經(jīng)濟(jì)活動在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，符合有關(guān)預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、合同管理等方面的法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，避免違法違規(guī)行為的發(fā)生。2.合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效。資產(chǎn)是單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物資基礎(chǔ)和財(cái)力保障，資產(chǎn)部安全、使用效率低下都將對單位各項(xiàng)工作的正常開展產(chǎn)生不利影響。所以，合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。3.合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。按照國家規(guī)定編制和提供真實(shí)完整的財(cái)務(wù)信息是單位的法定義務(wù)，是提升內(nèi)部管理水平的有效手段。所以，合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整也是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。4.有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。科學(xué)運(yùn)用內(nèi)部控制的原理和方法，將制衡機(jī)制嵌入到單位內(nèi)部管理制度建設(shè)之中，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，通過建立和實(shí)施嚴(yán)密的內(nèi)部控制起到“關(guān)口前移”的效果，實(shí)現(xiàn)有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的目標(biāo)。5.提高公共服務(wù)的效率和效果。提高公共服務(wù)的效率和效果是單位業(yè)務(wù)活動的總體目標(biāo)，同時(shí)也是單位內(nèi)部控制的最高目標(biāo)。第二節(jié)編制依據(jù)及原則本《內(nèi)部控制手冊》依據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第71號）、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第68號）、財(cái)政部下發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和山東省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)〈山東省貫徹〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）實(shí)施意見〉的通知》》（魯財(cái)會〔2014〕4號）等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的要求制訂。實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，應(yīng)該遵循以下原則：1.全面性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的全面控制。2.重要性原則：在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)活動的重大風(fēng)險(xiǎn)。3.制衡性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的處室管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。4.適用性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。第三節(jié)編制思路及適用范圍本《內(nèi)部控制手冊》從風(fēng)險(xiǎn)評估與控制、單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制、內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督四個(gè)方面，闡明風(fēng)險(xiǎn)評估的步驟與重點(diǎn)、單位及業(yè)務(wù)管理活動的各項(xiàng)控制要點(diǎn)、以及針對內(nèi)部控制設(shè)計(jì)及運(yùn)行情況的評價(jià)與監(jiān)督，明確了建立和運(yùn)行內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理統(tǒng)一執(zhí)行的制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。本《內(nèi)部控制手冊》適用于W局及下屬行政事業(yè)單位。第四節(jié)使用說明本《內(nèi)部控制手冊》作為單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系并保障其運(yùn)行的基本制度和實(shí)施規(guī)范，是單位建立健全內(nèi)部控制體系的核心。1.內(nèi)部控制手冊的設(shè)計(jì)：手冊中的各項(xiàng)內(nèi)容由內(nèi)部控制主管處室主導(dǎo)，各處室配合，以及在中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)指導(dǎo)下共同進(jìn)行設(shè)計(jì)、編寫，經(jīng)過單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)充分討論后，由單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)簽發(fā)后生效。未經(jīng)單位統(tǒng)一批準(zhǔn)，任何處室不得擅自發(fā)布、修改內(nèi)控手冊內(nèi)容。2.內(nèi)部控制手冊的發(fā)放：內(nèi)部控制主管處室確定發(fā)放范圍；需向外單位提供本手冊時(shí)，須經(jīng)單位法人批準(zhǔn)同意。3.內(nèi)部控制手冊的執(zhí)行：各處室須認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，并在各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動中嚴(yán)格執(zhí)行手冊中的相關(guān)要求，完善各項(xiàng)控制措施。各處室對內(nèi)部控制的有效性負(fù)責(zé)，并對控制失效造成的重大損失承擔(dān)責(zé)任。4.內(nèi)部控制手冊的監(jiān)督：單位定期根據(jù)手冊內(nèi)容，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評價(jià)內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，并督促加以改進(jìn)。5.內(nèi)部控制手冊的更新：內(nèi)部控制手冊生效后，內(nèi)部控制主管處室根據(jù)國家內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定和要求、內(nèi)外部環(huán)境變化、組織結(jié)構(gòu)變更、內(nèi)控管理中出現(xiàn)的新問題以及各處室反饋的意見及建議等組織修訂，執(zhí)行全面的定期復(fù)核更新制度，由單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)處室討論后，按程序批準(zhǔn)發(fā)布執(zhí)行。各處室對《內(nèi)部控制手冊》日常使用過程中發(fā)現(xiàn)的問題，須書面記錄并及時(shí)反饋給內(nèi)部控制主管處室。第五節(jié)局限性內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理存在其固有的、不可避免的局限性，只能為單位的控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供合理而非絕對保證。一般而言，內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的局限性主要表現(xiàn)為：1.手冊中明確的控制措施是基于單位現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果而制定的可用控制措施，然而由于單位的風(fēng)險(xiǎn)及其評估結(jié)果可能發(fā)生變化，因此內(nèi)部控制手冊中的控制措施的重要性及其有效性也可能發(fā)生改變。2.手冊中的控制活動可能因人員簡單操作差錯(cuò)、人員串通舞弊、管理當(dāng)局凌駕于內(nèi)控體系之上以及控制成本效益限制等情況失效，從而無法為單位內(nèi)部控制有效性以及風(fēng)險(xiǎn)控制提供合理保證。3.手冊中的控制措施的實(shí)施依賴于單位職工對措施本身的理解，行使內(nèi)部控制職能的人員素質(zhì)不適應(yīng)崗位要求，或?qū)?nèi)部控制措施理解出現(xiàn)偏差等情況也會影響風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制功能的正常發(fā)揮。第六節(jié)內(nèi)部控制總體架構(gòu)與相關(guān)定義術(shù)語一、內(nèi)部控制總體架構(gòu)內(nèi)部控制總體架構(gòu)可以分為三個(gè)層次：單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制、內(nèi)部控制自我評價(jià)。在單位層面控制中，本單位成立內(nèi)部控制實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在實(shí)施小組領(lǐng)導(dǎo)下，明確全局職能和工作機(jī)制，制定部門及關(guān)鍵崗位責(zé)任制、建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的管控方式。在業(yè)務(wù)層面控制中，對常規(guī)經(jīng)濟(jì)活動，采用流程控制，將制衡機(jī)制嵌入業(yè)務(wù)流程，對其預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、政府采購、收支管理、合同管理等活動中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。對專項(xiàng)資金，本單位建立了業(yè)務(wù)“處室負(fù)責(zé)制、歸口控制、內(nèi)部監(jiān)督”三維控制體系，業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)對處室內(nèi)專項(xiàng)資金的縱向流程管控，歸口部門或崗位負(fù)責(zé)對專項(xiàng)資金使用的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行歸口控制，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過制定內(nèi)部審計(jì)流程、建立信息反饋機(jī)制、抽查考核、績效考評等方式對專項(xiàng)資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督。建立三維管控體系，確保高質(zhì)高效地使用專項(xiàng)資金。在內(nèi)控自我評價(jià)層面中，對內(nèi)部控制設(shè)計(jì)有效性和內(nèi)部控制執(zhí)行有效性進(jìn)行評價(jià)，不斷完善我局內(nèi)部控制體系。二、相關(guān)定義與術(shù)語1.內(nèi)部控制：指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。2.風(fēng)險(xiǎn)：指未來的不確定性對單位實(shí)現(xiàn)其運(yùn)營目標(biāo)的影響。（1）影響是指與預(yù)期結(jié)果的偏離（積極或消極）。（2）目標(biāo)可以有不同的方面，例如：財(cái)務(wù)、健康和安全、以及環(huán)境目標(biāo)。目標(biāo)同時(shí)可以適用于不同的層面，例如，戰(zhàn)略、組織和過程。（3）風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常被標(biāo)注為潛在的事件、后果或者兩者的結(jié)合、以及他們對期望達(dá)成目標(biāo)的影響。（4）風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常被解釋為一個(gè)事件及其后果的結(jié)合，或一個(gè)狀態(tài)的變化以及相關(guān)的發(fā)生可能性。3.風(fēng)險(xiǎn)源：指任何單獨(dú)或聯(lián)合的、具有內(nèi)在潛力引起風(fēng)險(xiǎn)的事件。4.事件：指發(fā)生或改變一系列情況的事物（一個(gè)特定時(shí)期內(nèi)，在一個(gè)特定地點(diǎn)所發(fā)生的事態(tài)）。通常，事件有如下幾種解讀：（1）一般來說，事件的特性、可能性和后果不能完全可知。（2）事件可以是一個(gè)或多個(gè)事件，也可以有多個(gè)原因造成。（3）與事件相關(guān)的可能影響是可以確定的。（4）事件可以由一個(gè)或多個(gè)未發(fā)生的情況組成。（5）有后果的事件有時(shí)被稱為“事故”。（6）一個(gè)未發(fā)生損失的事件也可稱為“隱患”。5.風(fēng)險(xiǎn)類別：是由屬性相同的多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)源或事件組成。風(fēng)險(xiǎn)類別反映了在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)應(yīng)該考慮的主要方向。進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)，通常以風(fēng)險(xiǎn)類別為起點(diǎn)來辨識每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)類別內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)源或事件。隨著時(shí)間和內(nèi)外環(huán)境的變動，單位通常面臨著上千個(gè)動態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)源或事件。但是這上千個(gè)動態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)源或事件，通?？梢詺w納成幾十個(gè)常態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)類別。6.風(fēng)險(xiǎn)識別：指查找單位各業(yè)務(wù)單元、各項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)活動及其重要業(yè)務(wù)流程中有無風(fēng)險(xiǎn)，有哪些風(fēng)險(xiǎn)。7.風(fēng)險(xiǎn)分析：指對辨識出的風(fēng)險(xiǎn)及其特征進(jìn)行明確的定義描述，分析和描述風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的高低、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的條件。8.風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)：指評估風(fēng)險(xiǎn)對單位實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的影響程度、風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值等。9.風(fēng)險(xiǎn)承受度：指單位能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)限度，包括單位層面風(fēng)險(xiǎn)承受能力和業(yè)務(wù)層面的可接受風(fēng)險(xiǎn)水平。10.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避：指單位對超出風(fēng)險(xiǎn)承受度的風(fēng)險(xiǎn)，通過放棄或者停止與該風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動以避免和減輕損失的策略。11.風(fēng)險(xiǎn)降低：指單位在權(quán)衡成本效益之后，準(zhǔn)備采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┙档惋L(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失，將風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。12.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移：指單位準(zhǔn)備借助他人力量，采取業(yè)務(wù)分包、購買保險(xiǎn)等方式和適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，將風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。13.風(fēng)險(xiǎn)承受：指單位對風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，在權(quán)衡成本效益之后，不準(zhǔn)備采取控制措施降低風(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失的策略。14.控制措施：包括不相容崗位分離控制、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等。15.控制痕跡：控制痕跡即為“相關(guān)文檔”，是指采取控制措施所留下的證據(jù)，可以是紙質(zhì)書面文件、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)表單、會議紀(jì)要、電子文檔記錄等。第七節(jié)內(nèi)部控制流程圖說明1.流程圖縱向表示該流程的執(zhí)行步驟。自上而下表示流程發(fā)展的時(shí)間或邏輯順序。2.流程圖橫向代表單位或職能部門。單位順序從左至右按級別排序職能帶中的部門順序。3.圖例說明序號圖例名稱圖例說明