政治其它相關(guān)論文-依法規(guī)范執(zhí)政黨與人大的關(guān)系.doc

政治其它相關(guān)論文-依法規(guī)范執(zhí)政黨與人大的關(guān)系黨的十六大報(bào)告在強(qiáng)調(diào)要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式時(shí)，特別提到要規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系。其中，關(guān)于黨的決策權(quán)與人大決定權(quán)的關(guān)系，是長(zhǎng)期以來(lái)一直存在，并一再被提出，卻在實(shí)踐中未能正確解決的重要問(wèn)題。理論上這個(gè)問(wèn)題是明確的，憲法和黨章也有所規(guī)定，諸如憲法規(guī)定全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這就表明在全國(guó)人大之上不能再有比它更高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，執(zhí)政黨也要服從人大制定的法律和作出的決定，即各政黨（當(dāng)然包括執(zhí)政黨及其黨員）都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則；任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。黨章也規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。既然憲法和黨章已有明確的規(guī)定，為什么黨與人大的關(guān)系仍然長(zhǎng)期未能妥善解決呢？其主要根源，一是陳舊的觀念與慣性的阻礙；二是憲法中所確定的黨與政權(quán)的關(guān)系原則，沒(méi)有通過(guò)憲政立法和健全的制度加以規(guī)范。一、關(guān)于觀念問(wèn)題必須承認(rèn)的是，不少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨的地位與作用的認(rèn)識(shí)，還沿襲革命時(shí)期的舊觀念舊制度，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)由革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，沒(méi)有從長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的以黨治國(guó)向依法治國(guó)轉(zhuǎn)變。在有些地方和有些干部中，還多少存在黨委和書(shū)記凌駕一切、指揮一切、調(diào)動(dòng)一切的習(xí)慣思維與習(xí)慣動(dòng)作和對(duì)既得權(quán)力的依戀。對(duì)黨與人大關(guān)系在思想認(rèn)識(shí)和觀念上的誤差，實(shí)質(zhì)上是混淆了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，把黨的決策權(quán)威等同于或凌駕于人大的決定權(quán)力。十六大報(bào)告指出，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的核心力量。這種領(lǐng)導(dǎo)，就其與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系而言，主要指方針、政策、路線的政治領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的性質(zhì)是屬于政黨的政治權(quán)威和權(quán)利，而不直接是國(guó)家權(quán)力。黨的這種受人民擁戴和服膺的政治權(quán)威，不同于國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制力和普遍約束力，而主要是政治號(hào)召力、說(shuō)服力和政治影響力。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不是凌駕于人民主權(quán)、國(guó)家政權(quán)和作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大之上或與之并列的權(quán)力。文革中在極左路線影響下產(chǎn)生的1975年憲法，曾在第16條中規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這就無(wú)異于把黨視為更高于人大的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。1978年憲法和1982年憲法都刪去了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一語(yǔ)，這不是否定黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，而是改變黨政不分，把黨權(quán)置于人大權(quán)力之上的偏頗。早在1941年4月，鄧小平在黨與抗日民主政權(quán)一文中批評(píng)一些同志把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為黨權(quán)高于一切，遇事干涉政府工作，隨便改變上級(jí)政府的法令，甚至把黨權(quán)高于一切發(fā)展成黨員高于一切。他認(rèn)為，黨對(duì)政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)原則是指導(dǎo)與監(jiān)督政策，黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切。這是與以黨治國(guó)完全相反的政策。（鄧小平文選第1卷第1012頁(yè)、19頁(yè)）在黨權(quán)和政權(quán)（人大）的關(guān)系上，黨政分開(kāi)首先是權(quán)能分開(kāi)，即在權(quán)的性質(zhì)與作用上要分開(kāi)，不能把黨的政治權(quán)威同國(guó)家權(quán)力混同。在黨權(quán)與民權(quán)關(guān)系上，列寧也講過(guò)，蘇維埃高于一切政黨（列寧全集中文第1版，第26卷第467頁(yè)）。無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政不等于黨專政，必須劃清黨的機(jī)關(guān)和蘇維埃機(jī)關(guān)的界限。（列寧在俄共第十一次代表大會(huì)上的講話，轉(zhuǎn)引自斯大林全集中文版第6卷，第224225頁(yè)。）我國(guó)黨與人大的關(guān)系也是如此。在國(guó)家事務(wù)中，人大的權(quán)力是至上的，人大也高于一切政黨。黨一方面要在政治上領(lǐng)導(dǎo)人大的工作，一方面又要遵守人大通過(guò)的法律與決定，亦即黨的意志既要體現(xiàn)人民意志，又要服從人民的意志。二者有沖突而又不能說(shuō)服人民群眾與人大時(shí)，也應(yīng)以人大或絕大多數(shù)人民群眾的意志為依歸。在黨與人大的關(guān)系上，一個(gè)重要問(wèn)題是黨與法的關(guān)系。這是通?；煜磺宓囊粋€(gè)老問(wèn)題，所謂黨大還是法大。列寧說(shuō)過(guò)，在黨的代表大會(huì)上是不能制定法律的。（列寧全集中文第1版，第32卷第216頁(yè)。）黨規(guī)（黨的章程與黨內(nèi)生活規(guī)則）、黨的政策不能代替國(guó)法。國(guó)家法律是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）制定、并具有國(guó)家強(qiáng)制性與普遍約束力的。黨規(guī)、黨的政策不具備這一性質(zhì)與法定條件。所謂不能以黨代政，實(shí)質(zhì)上是不能以黨權(quán)代國(guó)權(quán)、以黨規(guī)代國(guó)法，更不能以黨權(quán)、黨規(guī)壓國(guó)權(quán)、國(guó)法。從這個(gè)意義上說(shuō)，顯然應(yīng)是法大。不過(guò)，國(guó)家、政府的立法工作，又是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。憲法修改草案和各項(xiàng)重要的政治立法和經(jīng)濟(jì)立法，一般都要由全國(guó)人大與政府中的黨組事先報(bào)黨中央審查，然后才由國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)立法程序，制定為法律。重要的地方性法規(guī)的制定，一般事先也要經(jīng)過(guò)省級(jí)黨委審查（屬于黨內(nèi)程序，非國(guó)家立法程序）。所以，憲法和法律一般是黨的主張和人民的意志的統(tǒng)一。黨和黨員在自己的活動(dòng)中遵守憲法和法律，也是遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民的意志。在這個(gè)意義上，黨與法是同源的，都是源于人民的意志與利益。服從黨領(lǐng)導(dǎo)與依法、守法是一致的，二者無(wú)所謂誰(shuí)高于誰(shuí)。但當(dāng)黨的主張（特別是地方黨委的主張）同人民的意志（法律）不一致時(shí)，則應(yīng)當(dāng)服從法律，服從人民的意志。這時(shí)，仍是法大于黨。地方黨委在遇到人大通過(guò)的決定或選出的政府成員同黨委原定方案不一致時(shí)，把黨的決策權(quán)混同于人大的決定權(quán)，企圖以之取代或不經(jīng)法定程序擅自變更人大的決定，甚至批評(píng)人大向黨鬧獨(dú)立性，是不服從黨的領(lǐng)導(dǎo)、以法抗黨等等，這顯然是把黨委（甚至只是黨委中的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人）置于人大權(quán)力之上，以黨權(quán)壓政權(quán)、民權(quán)，以黨壓法，是錯(cuò)誤的。強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)和黨不具有凌駕于國(guó)家權(quán)力（人大）之上的權(quán)威，是否會(huì)削弱黨在國(guó)家中的地位與作用呢？作為一個(gè)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家事務(wù)中享有一般政黨所應(yīng)有的政治權(quán)利（不是國(guó)家權(quán)力）；特別是作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，還在事實(shí)上享有比其他政黨和社會(huì)組織處于優(yōu)位的權(quán)威與權(quán)利，如向人大提出修改憲法的建議權(quán)，向政權(quán)機(jī)關(guān)推薦國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的建議權(quán)（都是權(quán)利），等等，這已成為我國(guó)不成文的憲政慣例。至于黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨中央提出的治國(guó)方略（如改革開(kāi)放、依法治國(guó)）、經(jīng)濟(jì)與政治改革的決策（如實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）、五年計(jì)劃和十年遠(yuǎn)景規(guī)劃的建議草案等等對(duì)國(guó)是的主張，都具有最高的政治權(quán)威（不是最高國(guó)家權(quán)力），一般都能得到全國(guó)人大和政府的擁護(hù)與支持，經(jīng)過(guò)法定程序，轉(zhuǎn)化為國(guó)家、政府的行動(dòng)綱領(lǐng)與法律、法規(guī)。因此，黨政分開(kāi)并不是削弱或否定黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)黨在政治上對(duì)國(guó)策的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨在國(guó)家中所處的重要的政治地位與作用。二、如何規(guī)范黨與人大的關(guān)系觀念與認(rèn)識(shí)問(wèn)題解決后，并不意味著黨與人大關(guān)系的最終解決。問(wèn)題往往發(fā)生在黨的決策與人大的決定產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)怎么辦？這就要求有一定的制度規(guī)范。這可能有以下幾種情況：1、黨的政策主張超越了現(xiàn)行立法。如黨的十四大作出了實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的決策，超越了現(xiàn)行憲法有關(guān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)定。黨的這一決策，是作為政黨、特別是執(zhí)政黨對(duì)國(guó)是的主張，屬于執(zhí)政黨的議政、領(lǐng)政（對(duì)國(guó)策的領(lǐng)導(dǎo)）權(quán)利，不屬于違憲行為。但這只限于議（議政和建議權(quán)利），而不是行（執(zhí)行權(quán)力），即在憲法或法律未經(jīng)修改以前，不得立即強(qiáng)制政府去執(zhí)行與現(xiàn)行憲法不一致的黨的決定。這時(shí)，正確的程序應(yīng)是立即將黨的主張付諸法律程序，即向全國(guó)人大提出修憲建議或立法建議（權(quán)利），再經(jīng)由人大依修憲或立法程序，采納這種建議，形成立法案，經(jīng)過(guò)人大審議、表決，修改憲法或制定法律，在全國(guó)貫徹執(zhí)行。當(dāng)然，這里可能會(huì)出現(xiàn)議與行上的時(shí)差和建議與立法的時(shí)差，這是難以避免、可以暫時(shí)容許的，但必須盡快、及時(shí)按法定程序轉(zhuǎn)化為修憲或立法行為。否則，長(zhǎng)期拖延修憲或立法，而僅以黨代會(huì)或黨中央甚至地方黨委的主張為依據(jù)去貫徹執(zhí)行，也會(huì)構(gòu)成違憲、違法的行為。2、黨的政策主張或推薦的人選有不適當(dāng)?shù)牡胤?。人大黨組應(yīng)如實(shí)地向黨中央或地方黨委反映人大代表的意見(jiàn)，建議黨委修改不適當(dāng)或與現(xiàn)行憲法、法律不一致的地方，再經(jīng)人大審議通過(guò)。黨中央過(guò)去有文件規(guī)定，人大代表或人大常委會(huì)組成人員有權(quán)對(duì)黨委提出的人選提出不同的意見(jiàn)，黨委應(yīng)認(rèn)真考慮。如果意見(jiàn)有道理，應(yīng)當(dāng)重新考慮人選；如果黨委認(rèn)為人選不宜改變，或認(rèn)為代表的意見(jiàn)不全面或與事實(shí)有出入，應(yīng)當(dāng)耐心說(shuō)明、解釋；如果多數(shù)代表或委員不同意，不要勉強(qiáng)要求保證通過(guò)。3、如果黨委的決策或人事安排建議是錯(cuò)誤的或違法的，而人大和人大的黨組、黨員在向黨委反映意見(jiàn)后未能改變黨委的決定時(shí)，有權(quán)按照法律和人民的意志，不予貫徹。劉少奇在1962年曾經(jīng)指出：不要提政法機(jī)關(guān)絕對(duì)服從各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，違法就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個(gè)？在這種情況下，應(yīng)當(dāng)服從法律、服從中央的政策。（劉少奇選集下集第452頁(yè)）人大代表或常委會(huì)委員對(duì)黨委向人大提出的錯(cuò)誤或違法的決定投反對(duì)票，這也是為了保證憲法和法律及中央的政策在本地的貫徹實(shí)施，并對(duì)地方保護(hù)主義或地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人的以權(quán)壓法專橫的抵制。地方黨委對(duì)地方人大作出的決定，即使有違黨委的決策，黨委也應(yīng)當(dāng)尊重，不得擅自推翻。這是對(duì)人民負(fù)責(zé)也是對(duì)黨負(fù)責(zé)，同黨中央和國(guó)家法律保持一致的態(tài)度。4、黨的決策主張雖然正確，而人大代表或常委會(huì)委員因某種原因尚不能接受。黨又未能說(shuō)服他們時(shí)，黨可以保留自己的主張，等到實(shí)踐證明黨的主張正確，為人民所信服時(shí)，再向人大提出正確的決策