民主制度論文-人大代表職業(yè)化：經(jīng)驗(yàn)·現(xiàn)狀·出路.doc

民主制度論文-人大代表職業(yè)化：經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)狀出路行政領(lǐng)導(dǎo)、先進(jìn)工作者、勞動(dòng)模范當(dāng)選為人大代表，并不是沒(méi)有一點(diǎn)益處，但卻使人們甚至人大代表自己產(chǎn)生了對(duì)“代表”意義理解上的偏差。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，存在著一些人大代表失職、瀆職的事情，選民對(duì)人大代表缺乏必要的監(jiān)督，許多人對(duì)此提出了許多對(duì)策。筆者認(rèn)為存在這些現(xiàn)象的根本原因之一在于人大代表是兼職的，也就是非職業(yè)化。而人大代表職業(yè)化將成為醫(yī)治目前問(wèn)題的一劑良藥。一、英美的經(jīng)驗(yàn)專(zhuān)職代表制肇始于英國(guó)。英國(guó)議會(huì)有“議會(huì)之母”之稱，它以1295年召集的“模范議會(huì)”為開(kāi)端。1689年英國(guó)“光榮革命”勝利后，英國(guó)議會(huì)由封建等級(jí)代表會(huì)議、英王的咨政機(jī)構(gòu)，變成了國(guó)家政治制度的重要組成部分，議會(huì)的性質(zhì)和代表的構(gòu)成發(fā)生了根本性的變化。英國(guó)的參議院原本為貴族精英，對(duì)議員的兼職限制主要針對(duì)眾議院。為了保證議員的工作時(shí)間以及解決由于部分眾議院議員在政府中擔(dān)任公職造成的政治機(jī)構(gòu)內(nèi)部的矛盾，18世紀(jì)初，英國(guó)議會(huì)特別對(duì)下院議員兼任行政官職作了限制。這種限制主要是分權(quán)的國(guó)家模式的需要。此后，代議制為許多國(guó)家采納，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，議會(huì)（國(guó)會(huì)）的職能趨向復(fù)雜化和專(zhuān)業(yè)化，客觀上要求代表的職業(yè)化。專(zhuān)職代表制為大多數(shù)實(shí)行代議制的國(guó)家廣泛采用，而且專(zhuān)職的規(guī)定更加趨向嚴(yán)格。各國(guó)幾乎都用憲法和專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，議員或代表在當(dāng)選期間不得擔(dān)任其他公職，甚至企業(yè)的職務(wù)，后來(lái)出現(xiàn)了全職代表。英國(guó)的專(zhuān)職代表制還有一些配套的制度設(shè)計(jì)：第一，獲得專(zhuān)用的辦公場(chǎng)地和設(shè)施，并自主決定其發(fā)展。第二，議員領(lǐng)薪，并獲得辦公經(jīng)費(fèi)，配備助理。第三，設(shè)置門(mén)類(lèi)齊全的助理和服務(wù)機(jī)構(gòu)。第四，配備必需的輔助機(jī)構(gòu)。第五，實(shí)行年會(huì)制1。在美國(guó)，其建國(guó)者們認(rèn)為，“各行各業(yè)得派出一名或一名以上的代表，這種事情實(shí)際上是永遠(yuǎn)辦不到的?！?他們更信賴于由一些“職業(yè)政客”組成的國(guó)會(huì)，而不是利益集團(tuán)本身。美國(guó)在代表的職業(yè)化上更注重參議院組織的固定化和穩(wěn)定性。眾議院的任期為二年，而參議院的任期為六年。這樣一來(lái)，避免了參議院議員的不斷變化，議員能更好地了解立法的目的和原則，不易為情感所左右，也能有效地糾正“多數(shù)人的暴政”。職業(yè)化能夠產(chǎn)生對(duì)職業(yè)的榮譽(yù)感和責(zé)任感，更易于形成一種具有內(nèi)在約束力的職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范，從而使多數(shù)意見(jiàn)建立在理性的基礎(chǔ)之上，而非一種自發(fā)的群體行動(dòng)3。二、我國(guó)的情況我國(guó)的代表包括由選區(qū)選舉和由單位選舉兩種，對(duì)于代表沒(méi)有兼職限制，而且代表在會(huì)議結(jié)束后一般都投入到自己原來(lái)的工作中，這樣一來(lái)便限制了代表充分地履行代表職務(wù)。由于代表來(lái)自于各行各業(yè)，并不都能夠理解立法的目的和原則，尤其是在立法日益專(zhuān)業(yè)化的今天。代表非職業(yè)化的同時(shí)也減弱了人們對(duì)代表神圣性的認(rèn)識(shí)，人們覺(jué)得代表無(wú)非是每年開(kāi)一次會(huì)，很難把責(zé)任與職務(wù)緊密地聯(lián)系起來(lái)。實(shí)踐中，不少地方行政領(lǐng)導(dǎo)、公檢法干部，各行業(yè)的先進(jìn)工作者、勞動(dòng)模范當(dāng)選為人大代表。并不是說(shuō)這些人當(dāng)選為人大代表在現(xiàn)有的體制下沒(méi)有一點(diǎn)益處，但他們的當(dāng)選，產(chǎn)生了一些體制上的弊端，使人們甚至人大代表自己產(chǎn)生了對(duì)“代表”意義理解上的偏差，認(rèn)為當(dāng)人大代表就是典型，就是榮譽(yù)，而不能真正將人大代表理解為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，不能充分意識(shí)到人大代表的獨(dú)特職責(zé)。目前，有一些人大代表的典型在參政、議政中發(fā)揮了重要作用，比如被譽(yù)為中國(guó)“草根民主”的代表人的姚立法4。然而，就人大代表這個(gè)職業(yè)而言，不僅僅是個(gè)人的努力，需要的是形成一個(gè)“職業(yè)共同體”，需要的是人大代表對(duì)職業(yè)的認(rèn)同，“職業(yè)獨(dú)立是職業(yè)成員作為一個(gè)共同體在社會(huì)中的獨(dú)立，職業(yè)自律則是基于此而形成的對(duì)內(nèi)的力量?！?“職業(yè)共同體”的形成既有利于代表職業(yè)獨(dú)立行使職權(quán)，也有利于代表自律。三、出路筆者認(rèn)為，對(duì)建立我國(guó)的代表職業(yè)化而言，下述三個(gè)問(wèn)題值得認(rèn)真對(duì)待：第一，中央與地方共同推進(jìn)。從總體來(lái)講，更為重要和更具可行性的是從全國(guó)人大代表的職業(yè)化入手進(jìn)行改革。這是因?yàn)椋海?）全國(guó)人大承擔(dān)著更重要的職責(zé)，承擔(dān)著更重要的立法任務(wù)；（2）從實(shí)際的情況看，由于代表是層層選舉產(chǎn)生，全國(guó)人大代表比地方人大代表的素質(zhì)更高。但是不可否認(rèn)，有些地方已具備了改革的條件與時(shí)機(jī)，所以可以同時(shí)推進(jìn)，不必拘泥于僵化的發(fā)展路線。第二，合法性問(wèn)題。我國(guó)目前的法律并沒(méi)有否認(rèn)或者反對(duì)代表的職業(yè)化，因此為改革提供了空間。然而，就地方而言，改革的步伐可能會(huì)不盡一致，從而或許會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家的法制統(tǒng)一構(gòu)成威脅，但這是改革必然的代價(jià)。第三，試行代表經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算單列制度，逐步減少人大代表對(duì)所在單位和地區(qū)的依賴，解決他們的后顧之憂，使他們能放下包袱認(rèn)真履行代表職責(zé)。然而，不可否認(rèn)，代表的職業(yè)化也會(huì)促使某種代表的既得利益集團(tuán)的形成，這就需要同時(shí)加強(qiáng)對(duì)代表履行職務(wù)的監(jiān)督。但我們深信，使代表一定程度上脫離其原先所從屬的利益群體而職業(yè)化，這更有益于代表不辱使命，使“人民的代表”名副其實(shí)。注釋?zhuān)?參見(jiàn)蔣勁松：英國(guó)議會(huì)制度。2聯(lián)邦黨人文集，169頁(yè)。3庫(kù)利分析了從眾的動(dòng)機(jī)，參見(jiàn)查爾斯?；纛D。庫(kù)利：人類(lèi)本性與社會(huì)秩序，包凡一、王源譯，華夏出版社，1989年，187頁(yè)。4