新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的供給問題及對(duì)策.doc

新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的供給問題及對(duì)策 以浙江省安吉縣新農(nóng)村建設(shè)為例 沈玲芬、章凱鋒（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江杭州 310018） 摘 要：在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)時(shí)，對(duì)新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終是貫穿于整個(gè)過程的關(guān)鍵與困難。要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。本文對(duì)浙江省湖州市安吉縣組織建設(shè)、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政、金融支持新農(nóng)村建設(shè)方面許多有益的探索進(jìn)行了調(diào)查，并基于調(diào)查報(bào)告形成論文，希望對(duì)于正在推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的新農(nóng)村建設(shè)有一定的借鑒意義。 關(guān) 鍵 詞：新農(nóng)村；基礎(chǔ)設(shè)施；中國(guó)美麗鄉(xiāng)村 引言隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)正逐步走向小康社會(huì)，解決“三農(nóng)”問題是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保證，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為解決“三農(nóng)”問題提供方法，指明了方向。建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央按照科學(xué)發(fā)展觀作出的重大戰(zhàn)略部署。做為新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)尤為引人關(guān)注。浙江省安吉縣，位于浙江省西北部，是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣（“中國(guó)十大竹鄉(xiāng)”、“白茶之 鄉(xiāng)”），全縣45萬人口中，其中有36萬人從事農(nóng)業(yè)相關(guān)事業(yè)。2008年，安吉縣委縣政府經(jīng)過 一年多的調(diào)研,提出了建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”的構(gòu)想:發(fā)揮安吉生態(tài)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)特色,用10年 時(shí)間,推進(jìn)村莊環(huán)境的綜合提升、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的全面進(jìn)步,把行政村都建設(shè)成為“村村優(yōu)美、家家創(chuàng)業(yè)、處處和諧、人人幸福”的現(xiàn)代化新農(nóng)村。讓安吉的每一個(gè)農(nóng)村，都有自己的個(gè)性美，做到“一村一品，一村一業(yè)，一村一韻，一村一景”。經(jīng)過一年的建設(shè)，安吉縣的新農(nóng)村建設(shè)取得了令人驚喜的進(jìn)步，受到了社會(huì)的一致好評(píng)，安吉成了真正的“美麗鄉(xiāng)村”。在這個(gè)過程中，我們看到了安吉在新農(nóng)村建設(shè)中的很多優(yōu)點(diǎn)，也發(fā)現(xiàn)了不足之處。本次調(diào)研總的目的在于總結(jié)其在發(fā)展中較為突出的地方，深入研究，得出普適規(guī)律，同時(shí)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)差異，因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨供給問題的解決策略。更希望可以以浙江省安吉縣為例，對(duì)其他地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)起到一定借鑒意義。正文1、 “中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”在中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的創(chuàng)新之處（一）服性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)做為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)組成部分，農(nóng)村服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直沒有受到人們的重視，其在各地農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和由農(nóng)村交通運(yùn)輸設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)。但是隨著農(nóng)民生活水平的發(fā)展，農(nóng)村對(duì)生活、休閑、娛樂、體育的需求日益增加。安吉縣在對(duì)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”申報(bào)的要求中，明確提出了村村必須有籃球場(chǎng)、公園等娛樂設(shè)施，村村必須有正規(guī)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。（二）基礎(chǔ)醫(yī)療體系建設(shè)突出 安吉縣人口多達(dá)48萬，但是全縣只有一家縣級(jí)人民醫(yī)院。然而，安吉縣并沒有出現(xiàn)就醫(yī)擁擠的場(chǎng)面，這得益于安吉縣出色的農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療體系, “小病社區(qū)醫(yī)”在當(dāng)?shù)氐棉r(nóng)村到了很好的體現(xiàn)。在調(diào)查的各個(gè)村中，村級(jí)社區(qū)衛(wèi)生院的規(guī)模都較大，醫(yī)療人員人數(shù)都在3名以上，地處各村的中心地帶且具有較好的醫(yī)療設(shè)備。一個(gè)衛(wèi)生所很好的擔(dān)負(fù)著一個(gè)村千人的基礎(chǔ)醫(yī)療。全縣形成了村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)醫(yī)療體系，全縣就醫(yī)十分有序。（三）充分調(diào)動(dòng)民間資金安吉縣采取以獎(jiǎng)帶補(bǔ)的方法，對(duì)申報(bào)進(jìn)行“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的村進(jìn)行統(tǒng)一審評(píng)。村在進(jìn)行“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的前期資金，主要來自于農(nóng)村社區(qū)集體資金、銀行信貸資金和社會(huì)和私人（企業(yè)）集資和項(xiàng)目審批的先期財(cái)政撥付。在這個(gè)過程中，政策性的財(cái)政資金發(fā)揮了一定的“乘數(shù)效應(yīng)”，帶動(dòng)數(shù)倍于己的社會(huì)閑散資金的投入?！爸袊?guó)美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)第一年5660萬的財(cái)政投入，帶動(dòng)和吸引的外來資本和民間資本高達(dá)13.7億元，效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于單一的財(cái)政撥付。2、 “中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中存在的問題及形成原因（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給缺口大新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，需要大量的資金投入?？h政府對(duì)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的前期投入和后期獎(jiǎng)勵(lì)總金額較大。在2008年投入5660萬元的情況下，2009年計(jì)劃提升69個(gè)精品村，但是面對(duì)全縣申報(bào)的100個(gè)村莊，對(duì)政府而言資金壓力從6000萬到1億。對(duì)獲得省級(jí)示范村的，人口2000人以上的獎(jiǎng)勵(lì)100萬元，1000-2000人的為90萬元，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村開展環(huán)境整治，縣財(cái)政在以獎(jiǎng)代補(bǔ)的基礎(chǔ)上，再增加30%的補(bǔ)助資金；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相繼出臺(tái)配套獎(jiǎng)勵(lì)政策。做為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，在農(nóng)業(yè)稅特別是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消后，給安吉縣財(cái)政收入產(chǎn)生了很大影響。而初步發(fā)展的工業(yè)也未能給縣級(jí)財(cái)政提供多大的幫助。面對(duì)高達(dá)4000萬的資金缺口，縣財(cái)政局經(jīng)濟(jì)技術(shù)科朱科長(zhǎng)直言現(xiàn)在拿出解決方案的難度很大。筆者認(rèn)為，資金供給缺口如此之大的一個(gè)很大的原因就是籌資方式較為單一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級(jí)政府，為了建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”，多為農(nóng)村社區(qū)集體資金、銀行信貸資金和社會(huì)和私人（企業(yè)）集資和項(xiàng)目審批的先期財(cái)政撥付。圖 1：安吉縣在“兩雙”工程（ “雙十村示范、雙百村整治”工程）累計(jì)投資狀況（注：數(shù)據(jù)來源安吉縣新農(nóng)村建設(shè)調(diào)研報(bào)告階段性成果）。圖2為安吉縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的負(fù)債壓力程度（注：數(shù)據(jù)來源“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”調(diào)查報(bào)告階段性成果）。百分之百的政府坦言政府現(xiàn)在面臨很大的負(fù)債壓力。圖 2：負(fù)債壓力程度這種先借錢建設(shè)，后在拿到獎(jiǎng)勵(lì)后償還的現(xiàn)象在安吉農(nóng)村已經(jīng)普遍存在。在上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無法彌補(bǔ)如此之大的缺口的情況下，很可能出現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)無法兌現(xiàn)或者是減少兌現(xiàn)的情況下，部分村鎮(zhèn)的債務(wù)將給他們進(jìn)一步的建設(shè)帶來嚴(yán)重的問題。而對(duì)于已經(jīng)評(píng)上的村來說，其資金難以得到持續(xù)的財(cái)政支撐，在長(zhǎng)期的管理和維護(hù)上常常顯得有心無力，這也間接導(dǎo)致了下述問題3的發(fā)生。（二）基礎(chǔ)設(shè)施各方面建設(shè)與農(nóng)民需求矛盾突出圖 3：農(nóng)民滿意度（注：數(shù)據(jù)來源“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”調(diào)查報(bào)告階段性成果）農(nóng)民滿意度調(diào)查表顯示，農(nóng)民對(duì)義務(wù)教育和文化娛樂的滿意度明顯大，但是對(duì)于交通狀況和農(nóng)技服務(wù)方面的建設(shè)滿意度極低（不足50%）。在走訪過程中，正在進(jìn)行建設(shè)和已經(jīng)建設(shè)完成的新農(nóng)村中，有近70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村正在或多或少的進(jìn)行道路修整和修建；仍然有20%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村只是僅僅在打算修整公路。表 1：2005年-2009年城鄉(xiāng)收入差距 2005年2006年2007年2008年2009年安吉城鄉(xiāng)差距倍數(shù)2.092.052.021.981.98浙江城鄉(xiāng)差距倍數(shù)2.452.472.492.452.46湖州城鄉(xiāng)差距倍數(shù)62.011.98（注：數(shù)據(jù)來源安吉統(tǒng)計(jì)網(wǎng)）由圖表4可見，安吉縣城鄉(xiāng)收入差距逐年減少，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的需求層次逐年靠近。但是，在新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施供給方面沒有做到相應(yīng)的與時(shí)俱進(jìn)?？梢姡罗r(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的建設(shè)與廣大農(nóng)民的需求存在一定的矛盾。（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后期管理效率低由于責(zé)權(quán)不明晰，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理效率低下成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，從而致使大量的設(shè)施損壞嚴(yán)重。由于農(nóng)村基層組織的管理功能普遍薄弱，常出現(xiàn)有人建設(shè)、有人使用，卻沒有人管理的情況。例如，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)村道路，由于只有使用沒有維護(hù)、已經(jīng)出現(xiàn)了壞損的現(xiàn)象。針對(duì)這一現(xiàn)象，安吉縣縣委縣政府也出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定：對(duì)精品村進(jìn)行復(fù)評(píng)，對(duì)合格的村進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，不合格的第一年進(jìn)行警告，第二年摘牌。但是復(fù)評(píng)合格獎(jiǎng)勵(lì)金額相對(duì)于維修金額和精品村獎(jiǎng)勵(lì)相比來說顯得很少，致使部分村對(duì)管理不是十分熱衷。相對(duì)應(yīng)的管理制度還是顯示出了他的單一和無力。（四）土地流轉(zhuǎn)困難 響村莊整治規(guī)劃實(shí)施的核心問題是土地流轉(zhuǎn)困難。一方面一戶一宅、建新拆舊等法律規(guī)定缺乏政策措施配套，兩大矛盾長(zhǎng)期得不到解決。即現(xiàn)行宅基地?zé)o償使用政策與集體供不出宅基地之間的供需矛盾長(zhǎng)期得不到解決；老宅基地?zé)o償收歸集體的規(guī)定與農(nóng)戶實(shí)際有償取得新宅基地之間的退補(bǔ)矛盾長(zhǎng)期得不到解決。另一方面村集體資金匱乏，缺少有效的宅基地置換、流轉(zhuǎn)調(diào)控手段。 3、 對(duì)解決供給缺口的專門思考在以上存在的問題中，供給不足是所以問題中最嚴(yán)重也是最為根本和廣泛的問題。為解決供給不足的問題，結(jié)合安吉縣的情況，筆者想解決供給不足可以通過節(jié)流和開源兩個(gè)方面進(jìn)行。（一）節(jié)流在調(diào)研中，縣委縣政府在提及資金缺口時(shí)，談到他們?cè)?8年大幅減少了政府的日常支出。加大“節(jié)約型”政府的建設(shè)，將盡可能多的財(cái)政收入用于社會(huì)生產(chǎn)、生活的建設(shè)這是節(jié)流的一個(gè)方面。同時(shí)，我們知道，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政存在政府財(cái)力被上級(jí)政府隨意肢解(稅收優(yōu)惠、建立基金、改變納稅環(huán)節(jié)等)、上級(jí)政府任意向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支出負(fù)擔(dān)(調(diào)整工資、糧食超儲(chǔ)費(fèi)用利息補(bǔ)貼和消化虧損掛賬、支出配套等)這些方面的困難。為解決這一問題，我們必須采取切實(shí)措施加強(qiáng)地方財(cái)政體制建設(shè)，加強(qiáng)和保證“省管縣”財(cái)政制度的確實(shí)落實(shí)（浙江省已率先實(shí)施且初具成效）。一方面加強(qiáng)各級(jí)政府的職能范圍控制，倡導(dǎo)辦好“自己該辦的事”，不得隨意“越位”，上級(jí)政府在工作上不給基層政府添麻煩；另一方面考慮到越是基層政府越是熟悉基層的情況，在進(jìn)行農(nóng)村基建投資項(xiàng)目的安排時(shí)，應(yīng)遵循“基層優(yōu)先”的原則，基層能辦好的一律交給基層去辦，基層財(cái)力有困難的，上級(jí)政府應(yīng)給予最大的扶持。這也是財(cái)政節(jié)流，財(cái)盡其用的一個(gè)重要措施。（二）開源1、生態(tài)立縣安吉縣堅(jiān)持生態(tài)立縣的口號(hào)，安吉的優(yōu)勢(shì)是山水,潛力也是山水,生態(tài)環(huán)境是安吉最大的也是最可寶貴的資源。財(cái)政開源，新農(nóng)村建設(shè)資金開源都可以很好地利用這一方面。利用安吉作為毗鄰湖州和杭州等大城市的特點(diǎn)，在各村依靠生態(tài)，建設(shè)農(nóng)家樂，合理開發(fā)旅游資源。在增加農(nóng)民收入的同時(shí)，激發(fā)農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的熱情，增加農(nóng)戶投資資金，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資后勁不足的問題。同時(shí)，吸引較大型的休閑度假村、商務(wù)會(huì)所、休閑型旅游景點(diǎn)在安吉的建設(shè)，增加縣級(jí)財(cái)政收入，解決財(cái)政困難。2、工業(yè)強(qiáng)縣工業(yè)強(qiáng)縣，作為一個(gè)新興的經(jīng)濟(jì)體，安吉的工業(yè)發(fā)展速度已經(jīng)在全省位列第二。新的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，在引進(jìn)資金上不再單單依靠外資而是內(nèi)外資結(jié)合等想法，都為安吉的工業(yè)發(fā)展提供了美好的前景。加強(qiáng)招商引資一方面可以增加縣級(jí)財(cái)政收入，為新農(nóng)村建設(shè)提供更加雄厚的資金保障。另一方面，在利用企業(yè)資金建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”上也可以做文章，為親農(nóng)村建設(shè)提供資金來源。因?yàn)檫@是一種最為節(jié)省也是最為迅速的方式。而工業(yè)企業(yè)的進(jìn)入，也增加了農(nóng)村就業(yè)，農(nóng)民收入增加，將使縣財(cái)政投入的“乘數(shù)效應(yīng)”更加明顯。在吸引資金的方式上，除了給以土地使用等優(yōu)惠措施外，還可以正確的運(yùn)用稅收優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各種投資主體將更多的社會(huì)資源投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。以往對(duì)外來經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)惠僅僅體驗(yàn)在減免稅優(yōu)惠上，其方式單一可持續(xù)性不強(qiáng)且逐漸為國(guó)內(nèi)各經(jīng)濟(jì)特區(qū)所淘汰。對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的稅收優(yōu)惠，政府可適當(dāng)對(duì)其加以引導(dǎo)，尤其是對(duì)于企業(yè)投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的鼓勵(lì)和照顧，列如在所得稅方面，在企業(yè)所得稅的有關(guān)法規(guī)中，可以考慮對(duì)企業(yè)使用國(guó)產(chǎn)設(shè)備，投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的，允許將設(shè)備的全部投資款在企業(yè)每年的新增所得稅額中進(jìn)行抵扣。對(duì)農(nóng)村基建投資額占當(dāng)年全部投資額達(dá)到某一規(guī)定比例(如50)的企業(yè)，可以減征10 15 的企業(yè)所得稅。對(duì)于農(nóng)村基建投資額較大的企業(yè)，也可以考慮對(duì)其支付的農(nóng)村基建投資有關(guān)人員的工資、薪金支出，不再按計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)，而是按實(shí)際發(fā)生數(shù)進(jìn)行扣除；在個(gè)人所得稅的有關(guān)法律、法規(guī)中，可以規(guī)定：對(duì)于個(gè)體從業(yè)者投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施取得的相關(guān)收入，按當(dāng)年應(yīng)納稅額的一定比例(如30)減征個(gè)人所得稅。通過以上這些稅收優(yōu)惠措施，可以在一定程度上調(diào)動(dòng)社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)主體參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。3、加強(qiáng)和推廣縣信用聯(lián)社啟動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”貸款工程2009年7月17日安吉縣發(fā)放的首筆美麗鄉(xiāng)村貸款，用于章村鎮(zhèn)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。該舉通過金融機(jī)構(gòu)提前介入，緩解了新農(nóng)村建設(shè)的資金瓶頸，使中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)能更好地抓住發(fā)展機(jī)遇，加快建設(shè)進(jìn)度。據(jù)了解， 所謂“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)貸款是指用于 “中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款。該項(xiàng)貸款在縣財(cái)政承諾的基礎(chǔ)上采用信用貸款方式進(jìn)行，具體由安吉信用聯(lián)社與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣財(cái)政、縣農(nóng)辦聯(lián)合簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議，明確各方權(quán)利、義務(wù)和最終還款責(zé)任。這樣的支持政策和措施所能惠及的范圍及貸款額度、貸款期限可按照村里的合理資金需求、償還能力及項(xiàng)目總投資額比例來合理確定，貸款利率按人民銀行公布的基準(zhǔn)利率下浮10個(gè)百分點(diǎn)執(zhí)行。為使貸款資金到位、管理到位，村里取得貸款后，要根據(jù)工程項(xiàng)目進(jìn)度情況，分期、分批使用貸款資金。并按月或按季向信用聯(lián)社報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)度、建設(shè)貸款使用情況以及單位財(cái)務(wù)狀況的報(bào)表和資料。這種鎮(zhèn)貸村用的貸款方式，將利率控制到最低，緩解了村里負(fù)債壓力，同時(shí)，加強(qiáng)貸款后期監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)控制到最低。結(jié)尾安吉縣的“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”在新農(nóng)村建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施供給方面上述諸多創(chuàng)新之舉在浙江省乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)都有很大的借鑒意義。從中發(fā)現(xiàn)的客觀存在的問題和不足之處能在政府和當(dāng)?shù)厝罕姷墓餐ο驴朔脑?，新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將更加完善，促使城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。參考文獻(xiàn)1、中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見.N.北京:人民出版社，2006.2、安吉統(tǒng)計(jì)網(wǎng) /.3、一青二白塑造美麗鄉(xiāng)村-安吉縣通過發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣富民