城市建設與鄰避效應.ppt

城市建設與鄰避效應 一 定義鄰避 鄰避效應 NIMBY NotInMyBackYard 不要在我家后院 鄰避設施具有負外部性效應的公共設施 這些設施產(chǎn)生的效用為廣大地區(qū)的公眾所共享 而其帶來的諸如空氣污染 電磁輻射之類的負外部性效應卻是由設施所在地的居民承受 因此極易引發(fā)居民的抵制 鄰避主義 NIMBYism 鄰避癥候群 NIMBYsyndrome 居民雖然認同鄰避設施建設的必要性 但卻排斥其設置在其家附近的心理和行為 二 鄰避內(nèi)涵NIMBYLULU localunwantedlanduses BANANA BuildAbsolutelyNothingAnywhereNearAnythingorBuildAbsolutelyNothingAnywhereNearAnyoneorBuildAbsolutelyNothingAnywhereNearAnybody NIMTOO NotInMyTermOfOffice NIMBL NotInMyBottomLine NIABY NotInAnyBackYard 反對鄰避設施的類型 李永展 1 不要在我家后院 NIMBY 對鄰避設施具有正面的態(tài)度 但是如果該設施要設置在其住家附近 居民便會嚴加拒絕2 不要在任何人后院 NIABY 因為拒絕鄰避設施 例如核能電廠 的科技 因此拒絕鄰避設施設置在任何社區(qū)3 變動的 不要在任何人后院 之態(tài)度對鄰避設施具有正面的態(tài)度 但是在鄰避設施設置公聽會后轉變?yōu)樨撁娴膽B(tài)度4 反對錯誤的營建計劃居民反對某些本身是錯誤的營建計劃 但并非反對科技本身 三 解析1 狹隘的地方主義觀念的反映2 社會不公正現(xiàn)象3 社會政治過程4 對技術和公共管理的不信任5 心理認知6 環(huán)境人權 近年典型的鄰避設施規(guī)劃沖突事件 2007年 上海春申高壓線建設2007年 北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠建設2008年 廣州110KV駿景變電站建設2008年 上海磁懸浮建設2009年 杭州錢江新城垃圾中轉站建設 上海磁懸浮建設一 基本情況1 三個發(fā)展階段 1 第一階段 2006年3月 2006年12月滬杭磁浮項目獲得國務院立項 上海環(huán)境熱線 網(wǎng)站公布 滬杭磁浮交通工程環(huán)境影響公眾參與公告 和 滬杭磁浮交通工程環(huán)境影響報告書 簡寫本 2 第二階段 2007年1月 2007年12月上海磁浮交通發(fā)展有限公司以 滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線 項目名稱向國家環(huán)保總局遞交環(huán)評報告 磁懸浮機場聯(lián)絡線項目開始向沿線小區(qū)居民公示 3 第三階段 2007年12月 2008年3月上海市規(guī)劃局公示經(jīng)過優(yōu)化后的機場聯(lián)絡線草案 上海環(huán)境熱線 網(wǎng)站公布 滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線 龍陽路站 虹橋綜合交通樞紐 環(huán)境影響評價公示 和 滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線 龍陽路站 虹橋綜合交通樞紐 環(huán)境影響報告書 沿線小區(qū)居民以 散步 和 購物 方式抗議磁懸浮項目 2 利害關系人政府 上海磁浮交通發(fā)展有限公司 磁懸浮沿線小區(qū)居民3 矛盾沖突類型公共利益界定 利益保護 規(guī)劃程序合法性 二 公共利益界定分析1 磁懸浮項目的公益性認知 1 政府和磁浮公司觀點磁懸浮在國家交通戰(zhàn)略層面的意義具體項目的公益性 2 公眾觀點磁懸浮對沿線居民的生命財產(chǎn)造成了極大危害磁懸浮項目的受益面小 磁懸浮機場聯(lián)絡線屬于重復建設 磁懸浮投資效益差 磁懸浮是商業(yè)項目 2 利益關系取舍 1 政府和磁浮公司觀點處理好國家利益和公眾利益兼顧問題 上海市民很少有人反對磁懸浮 持反對意見的居民僅是少數(shù) 居民反對原因歸結為磁懸浮與其切身利益相關 2 公眾觀點公共利益并不必然高于私人利益 3 公益性認知的分歧和政治化的利益關系交鋒 三 利益保護1 環(huán)境風險認知 電磁輻射和噪音 1 政府和磁浮公司觀點 磁懸浮軌道3 5米以外就已經(jīng)完全達到了背景的輻射強度 22 5米的防護間距已經(jīng)滿足安全要求 噪音問題也可以通過降低運行速度的方法加以解決 2 公眾觀點 磁懸浮產(chǎn)生高頻磁場 噪聲影響嚴重 將會對人體健康造成損害 22 5米的規(guī)定距離是草率而荒謬的 對電磁輻射應至少進行兩年的生物實驗 2 利益補償 1 公眾觀點 房價嚴重下跌 中介不受理 居民財產(chǎn)縮水 政府必須給予居民一定的補償 2 政府和磁浮公司 未作回應3 沖突的死結 安全間距與拆遷成本 四 規(guī)劃程序合法性 公眾參與程序1 公眾態(tài)度公示方式公示期限意見溝通形式信息封鎖2 政府和磁浮公司態(tài)度政府 居民應該通過正常渠道來反映意見 搞 街頭政治 是不允許的 磁浮公司 按照法定要求操作 3 并非虛設的程序公示方式 公示期限 參與主體 公眾意見征詢內(nèi)容 公眾意見征詢方式 兩次環(huán)評公眾參與公示比較表 滬杭磁懸浮項目線位走向圖資料來源 滬杭磁浮交通工程環(huán)境影響報告書 簡寫本 滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線走向示意圖資料來源 滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線 龍陽路站 虹橋綜合交通樞紐 環(huán)境影響報告書 簡寫本 五 鄰避設施規(guī)劃困境1 公共利益界定是鄰避設施規(guī)劃的前提 萊斯納 公益是由私益組成的 不能絕對地排除私益 有三種私益可以上升為公益 一是不確定多數(shù)人的利益 二是具有某些性質(zhì)的私益就等于公益 三是可以通過民主原則 對某些居于少數(shù)的特別數(shù)量的私益 使之形成公益 2 利益保護是鄰避設施規(guī)劃能夠順利推進的關鍵環(huán)節(jié) 技術理性的城市規(guī)劃以工程技術設計方法來處理鄰避設施的負外部性效應 并期望公眾能通過自我道德倫理約束 來自覺地承擔侵害 達到一種舍小家為大家的結果 缺陷 一是鄰避設施的負外部性效應無法通過技術工程手段得到完全解決 二是公眾自愿犧牲利益的設想無法在利益多元化的社會背景下得以實現(xiàn) 3 公正的程序是鄰避設施規(guī)劃的有效保障手段 程序正義是實現(xiàn)實體正義的手段和保障 鄰避設施建設矛盾類型分析表 一 鄰避設施建設矛盾類型分析 鄰避設施建設矛盾百分比 二 鄰避設施建設沖突矛盾分析1 公共利益界定矛盾 1 泛公共利益化是造成鄰避設施規(guī)劃沖突的價值觀根源 表現(xiàn) 政府負責對鄰避設施建設的公共利益進行判斷并掌握解釋權 政府始終回避實質(zhì)性的公共利益界定問題 一是對公共利益構成內(nèi)容進行價值判斷的實質(zhì)性界定的回避 二是對如何才能達到這些價值目標的方法和程序的程序性界定的回避 因為這樣更便于政府掌控 公共利益 的解釋權 因此而產(chǎn)生的泛公共利益化也就成為壓制公眾利益的極好借口 2 僵化的利益觀為泛公共利益化的不良影響推波助瀾公共利益和私人利益的完全割裂和絕對對立政治化的利益判斷來取代理性的利益衡量2 利益保護矛盾 1 風險減輕對策 城市規(guī)劃功能分區(qū) 設置在主導風向下風地帶 設計必要的衛(wèi)生防護地帶 環(huán)境保護改進鄰避設施技術工藝設計 加強管理 減少污染物的排放 2 利益補償對策主要集中在民法和環(huán)境法兩大法律體系中 補償方式主要為經(jīng)濟補償 3 利益保護機制特征 拘囿于工程技術設計傳統(tǒng) 以技術設計方法來處理鄰避設施的負外部性效應 期望公眾能通過自我的道德倫理約束 來自覺地承擔侵害 達到一種舍小家為大家的結果 鄰避設施的公益性特征往往使其在侵權責任賠償領域被視為具有天然的免責事由 4 利益保護機制的缺陷 負外部性效應問題無法通過技術工程手段得到完全解決 公眾犧牲自我利益的設想無法在利益多元的社會背景下得以實現(xiàn) 公私部門在規(guī)劃決策中的泛公共利益化和公益絕對優(yōu)先于私益的價值判斷 使其忽視或漠視公眾利益的保護問題 技術理性的規(guī)劃傳統(tǒng)在利益保護問題上先天不足 政府一元化集權制的規(guī)劃決策模式使政府成為整個社會利益關系的終極調(diào)節(jié)者和公共利益的代言人 公眾的利益保護問題得不到重視 城市公共設施之鄰避原因 3 規(guī)劃程序矛盾行政化導向 而非法治化導向的規(guī)劃程序 公共利益界定和利益保護缺少程序保障 1 公眾參與 程序重要環(huán)節(jié) 規(guī)劃領域的公眾參與公眾參與城市規(guī)劃 荊州市公眾參與城市規(guī)劃實施辦法 2002年 規(guī)定 荊州市鄰避設施規(guī)劃的公眾參與主要有四個環(huán)節(jié) 規(guī)劃編制時的公眾參與 規(guī)劃審批前公示時的公眾參與 批后公示和建設單位向規(guī)劃局提出建設項目規(guī)劃申請時的公眾參與 安徽省城市規(guī)劃公示暫行辦法 規(guī)定 鄰避設施規(guī)劃的公眾參與也有四個環(huán)節(jié) 城市規(guī)劃編制階段的批前公示和批后公告 城市規(guī)劃實施階段的批前公示和批后公告 主要集中在規(guī)劃制定階段的批前公示環(huán)節(jié)和規(guī)劃實施階段的批前公示環(huán)節(jié)上 規(guī)劃聽證 無錫市城市規(guī)劃行政許可聽證實施辦法 2005 規(guī)定 對城市布局和環(huán)境有較大影響的建設項目 重要的大型市政基礎設施 公共設施建設項目的選址或建設用地規(guī)劃許可決定前 規(guī)劃部門應當舉行聽證 申請人和利害關系人因居住環(huán)境受到較大影響 或涉及重大利益關系時 可在規(guī)劃部門核發(fā)建設項目選址意見書 建設用地規(guī)劃許可證 和建設工程規(guī)劃許可證階段提出聽證要求 云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證辦法 2008 規(guī)定 城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門認為涉及公共利益的重大事項可以進行聽證 而社會意見分歧較多 涉及面廣 觸及群眾利益大的建設項目 以及申請人 利害關系人因規(guī)劃行政許可直接涉及重大利害關系提出聽證申請的 應當進行聽證 行政救濟制度 裁決權最終掌握在政府手中 環(huán)評之公眾參與2002年 環(huán)境影響評價法 2006年 環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法 鄰避設施規(guī)劃編制 規(guī)劃編制機關組織編寫環(huán)境影響報告書 規(guī)劃編制機關組織公眾參與 征求對報告書草案的意見 政府部門審查環(huán)境影響報告書 鄰避設施規(guī)劃審批 建設單位確定環(huán)評機構編制環(huán)境影響報告書 建設單位向公眾公告有關信息 建設單位發(fā)布信息公告并公開報告書簡本 征求公眾意見 建設單位修改報告書并報批 環(huán)保部門公告報告書受理有關信息 征求意見 環(huán)保部門作出審批或重新審核決定并進行公告 對公眾意見較大的建設項目 環(huán)保部門可再次公開征求公眾意見 1 根據(jù) 建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄 整理 2003年開始實施 國家環(huán)境保護總局 2008年進行了修改 常見城市公共設施環(huán)境影響評價分類管理一覽表 2 公眾參與程序的缺陷 公眾參與效力的有限性公眾參與主要集中在 意見征詢 層面 最高不超過 政府退讓 層面 在公眾參與階梯中屬于象征性參與 公眾在整個規(guī)劃過程中并不掌握決策權力 無法對規(guī)劃施加實質(zhì)性的影響 公眾參與的形式主義化鄰避設施規(guī)劃往往從一開始就已經(jīng)是公私部門既定的實現(xiàn)目標 公私部門圍繞項目實施這一核心來決定公眾參與程度和范圍 導致公眾參與淪為形式主義的程序 缺少詳細的鄰避設施類型名單 導致公眾參與的可能缺失 3 規(guī)劃程序的缺陷 集權制決策模式和半封閉決策系統(tǒng)的組合使規(guī)劃程序在總體上表現(xiàn)為強烈的行政化傾向 程序設計和行使以方便政府行政為第一要義 無法起到有效協(xié)調(diào)公私部門和公眾之間利益關系的作用 技術理性和終極藍圖的規(guī)劃思維導致程序重要性被有意無意地忽視 行政化的規(guī)劃程序最終導致糾錯機制的缺失和風險管理機制的失靈 三 技術理性規(guī)劃體制的無力鄰避設施規(guī)劃體制對空間背后復雜的社會 經(jīng)濟 心理等因素考慮太少 因此 當鄰避設施建設引發(fā)城市空間利益劇烈調(diào)整時 這種就技術論技術的規(guī)劃傳統(tǒng)無法在利害關系人之間發(fā)揮卓有成效的利益協(xié)調(diào)作用 陷入沖突困境也就在所難免 公共設施的公眾接受意愿得分 公眾對鄰避設施規(guī)劃的態(tài)度 一 理論建構1 城市鄰避設施規(guī)劃對策核心 公共利益分析與管理 三要素 公共利益 效率和公平 保障機制 程序正義 2 公共利益界定規(guī)劃的合法性主要在于其對社會公共利益所提供的保證 城市規(guī)劃編制辦法 2005年 城市規(guī)劃是 維護社會公平 保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一 1 公共利益界定的復雜性利益內(nèi)容的不確定性受益對象的不確定性 2 公私利益關系對立論 公益優(yōu)先于私益 自然權利理論并行論 萊斯納 三種私益可以上升為公益 在德國 起初他們追殺共產(chǎn)主義者 我沒有說話 因為我不是共產(chǎn)主義者 接著他們追殺猶太人 我沒有說話 因為我不是猶太人 后來他們追殺工會成員 我沒有說話 因為我不是工會成員 此后他們追殺天主教徒 我沒有說話 因為我是新教教徒 最后他們奔我而來 卻再也沒有人站出來為我說話了 馬丁 尼莫拉 自然權利理論的謬誤財產(chǎn)權是一種完全排他的權利 但是它從來就不是一種絕對的權利 在財產(chǎn)權存在的范圍內(nèi) 它是一種排他的權利 即它排除其他人 但是它不是一種沒有限制或者條件的權利 伊利國家必須干預 以使個人權利可以生效 而不是墮落成公眾妨害 允許任何人對他的財產(chǎn)做他想做的事情 從而引起噪音 異味 或者火災的危險 這就會使通常的財產(chǎn)變得毫無價值 因此 要使財產(chǎn)權真正有效 就必須對所有人加以限制或者賦予其積極意義 國家對此予以強制執(zhí)行 就像執(zhí)行作為財產(chǎn)權核心的排他權一樣 科恩規(guī)劃歷史的一個重要方面是私有土地公共管理的演變 幾十年來政府對私有財產(chǎn)管理權力的演變是現(xiàn)代規(guī)劃的中心問題 如果地方政府不能對私有財產(chǎn)進行管理的話 那美國的規(guī)劃實踐將會有極大的不同 并受到極大的限制 約翰 M 利維 現(xiàn)代城市規(guī)劃 利益權衡與取舍在諸多的利益中 人的生命或人性尊嚴有較高的位階 卡爾 拉倫茨在國家 社會瀕于衣 食俱缺之窘境 將急于求富之經(jīng)濟發(fā)展 列為最優(yōu)先之公益 或公益標準 可予贊同 惟國家已擺脫窮困 邁入富庶之境后 公益的概念也應隨之改變 基于生存權及人性尊嚴的利益 例如環(huán)境權 涉及生存的環(huán)境 及勞動基本權利 涉及勞工之人類尊嚴 所可達成之公益 及價值 應高于基于國家困境時代所強調(diào)的經(jīng)濟發(fā)展之公益價值 陳新民 3 效率 1 帕累托效率也稱帕累托最優(yōu) 指不損害某個人利益就不能使另一個人的利益得到增加 不損害任何利害關系人利益的情況下 增加公共利益 實現(xiàn)效率最大化 2 卡爾多 ?？怂剐手灰芤嬲攉@得的利益足夠補償受害者虧損的利益 那么資源配置就是有效率的 獲得的公共利益與損害的私人利益之間差值達到最大 4 公平 1 效率處于帕累托效率如何分配的問題 2 效率屬于卡爾多 希克斯效率首先應考慮給予利益損失者以足夠的補償 零和博弈 博弈各方的收益和損失相加總和永遠為 零 5 程序保障 1 作用 程序正義是實現(xiàn)實體正義的手段和保障 公正的程序是規(guī)劃行為獲得合法性的重要基礎 公正的程序是有效的糾錯機制 公正的程序為各利害關系人設定了行動的規(guī)則 有利于減少交易成本 也有助于在意見分歧的情況下達成結果 今天 我們生活的社會中 越來越難以指出什么是實體上正確的 然而無論如何我們必須就事情作出決定 政治辯論就是一個典型 它也許會無休止 但我們必須確立政策并去實行 在民主的制度中 多數(shù)原則就解決了這個問題 沒有人能說明多數(shù)人所采納的政策在實體含義上是對還是錯 也許歷史最終會告訴我們 但可能至少是100年以后的事了 然而這個政策是合理的 因為它是通過一個社會全體成員都同意的程序所通過的 我們的世界已變得越來越錯綜復雜 價值體系五花八門 常常很難就實體上某一點達成一致 一個問題的正確答案因人而異 因組織而異 程序是他們唯一能達成一致的地方 而且他們一旦同意了程序 則無論是何結果 都必須接受所同意的程序帶來的結果 正因為如此 程序公正必須被視為獨立的價值 谷口安平 2 程序正義內(nèi)涵法治框架下的程序正義 規(guī)劃權力受到法律控制 從行政化規(guī)劃程序走向法治化規(guī)劃程序 二 規(guī)劃實踐1 規(guī)劃策略改進 技術策略層面 1 實施政策分析規(guī)劃決策 理性的利益分析 主觀的價值判斷成本收益分析 多目標決策分析 成本有效性分析等廣州石溪涌截污工程河涌治理公司提出4000元 米2補償標準 石溪村部分村民要求8000元 米2 無法達成一致 這些房子大多是出租房 年租金可觀 拆遷補償對村民的吸引力不大 由于河涌治理公司和部分村民在拆遷補償標準上的分歧 導致拆遷陷入困境并影響工程的實施 在這種情況下 河涌治理公司轉換思路 修改原設計方案 利用河涌西側已經(jīng)征收到的一塊土地 將石溪涌的一段向西平移6米 繞開村民住宅 雖然 新方案無法實現(xiàn)原方案一河兩岸的景觀設計構想 但河道平移需要花費的填土方和造堤岸費用 至少要比拆遷補償少一半 而且與村民的沖突也大大減少 保障了規(guī)劃的順利實施 2 積極的公眾參與 公眾參與主體 如何界定公眾參與的地域范圍 即誰是相關公眾 如何確保公眾參與的代表性 誰代表誰 公眾參與程度 公眾參與是以獲取信息為目