對政府投資項目效益審計開展的調(diào)研報告[范本]

對政府投資項目效益審計開展的調(diào)研報告效益審計是審計工作的重要內(nèi)容和發(fā)展趨勢。開展政府投資項目效益審計，是加強和改進部門預算管理的重要環(huán)節(jié)，是促進有關部門和單位調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、優(yōu)化投資方向、加強投資管理、提高投資效益的重要措施，也是審計機關效益審計工作的主攻方向。一、開展政府投資項目效益審計的的必要性、開展政府投資項目效益審計是適應公共財政體制改革，建立有效政府的需要。近年來，我國行政管理體制改革不斷深化，公共財政體系框架逐步建立，政府職能也隨之進一步轉(zhuǎn)變。公共財政體系改革的重點是財政預算管理體制改革，即實行財政預算和執(zhí)行相分離，采用零基預算的方法，將財政預算作為控制成本、績效衡量的主要依據(jù)。而財政預算管理體制改革就是要求建立有效率的政府，財政預算和執(zhí)行過程就是政府公共政策的制定和執(zhí)行過程。因此，評價政府高效運轉(zhuǎn)就必須對財政資金使用效益進行評價。這為政府投資效益審計的開展創(chuàng)造了有利的條件，也對政府投資效益審計提出了更迫切的要求。、開展政府投資項目效益審計是適應日益健全的社會監(jiān)督機制和滿足人民日益高漲的審計期望的需要。目前，我國適應社會主義市場經(jīng)濟的法制體系不斷完善，公民的民主意識不斷增強，依法治國的觀念逐漸深入人心。同時，現(xiàn)階段中國快速增長的經(jīng)濟面對兩大挑戰(zhàn)，一是環(huán)境污染，二是經(jīng)濟發(fā)展缺乏效率。在這種情況下，社會公眾對政府投資于公共資源產(chǎn)生的效益情況和政府投資領域的違法違規(guī)問題就顯得尤為關注，并且逐漸從過程的關注轉(zhuǎn)向結(jié)果的關注，從投入的關注轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的關注。由于公共資源的占用、政府管理活動的情況成為社會公眾關注的焦點，社會需要對此產(chǎn)生的經(jīng)濟責任、經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益有個客觀公正的評價，需要了解其相關的內(nèi)部管理系統(tǒng)和管理制度是否達到既定的目標和成效。這樣開展政府投資效益審計成了適應社會監(jiān)督機制和滿足人民無限審計期望的必然結(jié)果。、開展政府投資項目效益審計是審計機關的神圣職責。新的審計法進一步明確了審計監(jiān)督的三大基本職責：真實、合法、效益審計。XX年國務院下發(fā)的國務院關于投資體制改革的決定也特別指出：“審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益”。 審計署制定的XX年XX年五年發(fā)展規(guī)劃也明確了逐步提高效益審計比重的目標。因此，為了更好地履行審計法，更加全面、客觀地評價審計項目，監(jiān)督和規(guī)范政府投資行為，促進完善投資機制，提高財政資金的使用效率，加強政府投資的宏觀調(diào)控，必須使真實、合法、效益審計三足鼎立，效益審計勢在必行。4、開展政府投資項目效益審計是適應審計事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮審計建設性作用的需要。從世界范圍來看，發(fā)達國家在20世紀40年代就進入了以效益審計為重點，效益審計與財務收支審計并存的現(xiàn)代審計階段。我國以往的審計一直側(cè)重于真實、合法性審計，對政府投資項目的經(jīng)濟性以及效率、效果如何較少涉及。同時，現(xiàn)階段開展的投資項目審計仍側(cè)重于事后監(jiān)督，這種“亡羊補牢”式的秋后算賬，起不到預先警示的效果，發(fā)揮不了審計建設性作用，已經(jīng)不能滿足新時期審計事業(yè)發(fā)展的需要。二、當前政府投資項目效益審計存在的問題當前開展政府投資項目效益審計工作還存在不少難點和問題，成為進一步深入開展該項審計的制約因素和障礙。主要有：理論研究相對滯后，實務指導性不強，更未形成系統(tǒng)、完整的投資效益審計理論框架、規(guī)范的操作指南和技術方法體系；審計資源受限，沒有足夠的人才力量予以支撐。此外審計機關的獨立地位、法制建設、規(guī)范程度等方面的現(xiàn)狀，都可能制約公共投資項目效益審計的發(fā)展。、現(xiàn)行的政府投資項目審計仍側(cè)重于真實合法性審計，弱化了效益審計的功能。當前，我國社會主義市場經(jīng)濟尚未完全建立，市場秩序混亂、財務會計數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象十分普遍。在投資領域，建設市場混亂、違法亂紀局面尤為嚴重。在這種情況下，國家審計將目標定位于側(cè)重評價和確定被審計單位財務收支或預算執(zhí)行情況是否真實，是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定，對政府投資項目的經(jīng)濟性以及產(chǎn)生的效率和效果方面評價較少，并且耗費大量時間和精力安排真實、合法性審計有其客觀必然性；但這導致了很難發(fā)現(xiàn)決策階段的可行性論證、最終決策不符合實際，常常陷入有些項目無論從形式上還是從程序上都是合法的，可實質(zhì)上卻沒有效益或決策不符合實際的問題的出現(xiàn)。由于對效益審計重視不夠，投入力量不足，使得效益審計建設性的基本職能沒有得到有效的發(fā)揮，效益審計的功能被弱化。、政府投資項目效益審計還缺乏相關的制度支撐。我國審計法中雖提到效益審計的概念，但相關的配套法規(guī)還沒有出臺，審計署制訂的審計準則也未涉及效益審計標準的規(guī)定；同時，實際工作中也缺少具體、切實可行的操作指南。由于效益審計的法制環(huán)境還沒有建立，審計機關在開展投資效益審計時大多以項目的一個內(nèi)容或以專項審計調(diào)查的形式出現(xiàn)。審計做出的效益評價是否具有法律效力，如何保障審計意見和建議的實施，如何促使被審計單位據(jù)此改進管理提高效益，都迫切需要制度支撐。效益審計結(jié)論的社會認可度也缺少足夠的法律保障。3、政府投資項目效益審計缺少客觀的評價指標。效益審計最關鍵也最難的是在于客觀、公正的評價。但目前我國正在探索中前進的投資效益審計還未建立起科學規(guī)范、切實可行的評價指標體系，已有的評價指標體系是財務指標多，非財務指標少；歷史指標多，未來預測指標少；個體指標多，橫向?qū)Ρ戎笜松伲唤?jīng)濟效益指標多，社會環(huán)境效益指標少；同時，評價指標多以有關主管部門或行業(yè)主管部門的標準為依據(jù)，不僅存在局限性，而且其科學性和可靠性也很難保證。另外，項目可行性研究報告較粗，有的缺乏效益指標，有的只有數(shù)據(jù)計算結(jié)果，而沒有數(shù)據(jù)計算的過程及相關統(tǒng)一囗徑，有的缺少基礎性的數(shù)據(jù)和資料，這給效益審計客觀評價也帶來了極大的困難。4、政府投資項目效益審計仍處于以資金效益、以事后審計方式為主的階段。目前開展的投資效益審計偏重于資金效益的評價，忽視了對整個投資項目各個環(huán)節(jié)經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，離實現(xiàn)促進提高經(jīng)濟效益的目標仍有很大的距離。同時，審計方式多是事后審計，事前介入和事中控制不夠，特別是對投資項目選擇的決策過程難以施加影響；主要成果是核減額，審計中就項目談效益傾向嚴重，對因體制、制度造成問題的原因分析不夠。這種審計忽略了建設過程中決策、設計、采購、招標、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)，就是發(fā)現(xiàn)漏洞、造成損失浪費，也是無法挽回。5、政府投資項目效益審計受人才缺乏和審計成本的制約。由于審計機關對投資審計人才的培養(yǎng)和儲備沒有引起足夠的重視和屬于公務員系列的國家審計人員較低的報酬難以吸引工程造價師等優(yōu)秀專業(yè)人才加入等原因的影響，目前我國政府現(xiàn)有審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)不合理，投資審計人員缺少工程造價方面的專業(yè)知識和執(zhí)業(yè)資格，缺少具有法律方面的知識和經(jīng)驗。審計隊伍中懂工程、法律的人員比較少，既懂工程又懂財務的人員更是鳳毛麟角。同時，由于客觀評價投資項目效益建立在對相關財務信息進行真實合法性審計后取得可靠相關的數(shù)據(jù)，再獲取專家的意見以及延伸調(diào)查、走訪積累數(shù)據(jù)的基礎之上，因此，效益審計的深度和廣度需要更多的時間和資金安排。由于審計成本的限制，投資項目效益審計還不系統(tǒng)，存在對其中的部分內(nèi)容、個別問題進行審計，并且許多數(shù)據(jù)借助于被審計單位提供的資料，客觀性程度不高。上述情況制約著投資效益審計的開展，影響著效益結(jié)果的評價。6、政府投資項目效益審計的理論研究滯后，實踐性不強。近幾年來，投資效益審計理論的研究雖然得到進一步加強，但是離形成有我國特色、系統(tǒng)而完整的投資審計理論體系還有一定的差距，尤其是在投資效益審計的內(nèi)容、方法和程序上理論研究滯后，指導性與可操作性不強。已開展的投資效益審計主要也僅僅是在真實合法審計的基礎上加入了部分效益審計的內(nèi)容，這部分內(nèi)容也未形成成熟的、可供借鑒的經(jīng)驗，審計質(zhì)量難以保證，審計風險難以控制，這在一定程度上影響了投資效益審計的順利進行。三、全面推進政府投資項目效益審計開展開展政府投資項目效益審計既應認清客觀面臨的障礙，又應充分評價政府投資項目審計中已經(jīng)蘊含的較為豐富的效益審計成分。在具體組織建設項目效益審計時，應緊密聯(lián)系實際，在現(xiàn)有審計環(huán)境下，正視客觀困難，明確現(xiàn)階段效益審計的目標、合理選擇項目，探索政府投資建設效益審計。一方面應量力而行，積極開展效益審計，不能因過分強調(diào)效益評價指標體系不完善等客觀因素，將效益審計復雜化，導致放緩實踐步伐；另一方面應認識效益審計的深刻內(nèi)涵，不能將效益審計簡單化，以為效益審計就是查處問題、核減造價，從而導致探索創(chuàng)新的動力缺失。在現(xiàn)有主客觀條件下開展政府投資項目效益審計應從以下幾個方面入手：1、在審計內(nèi)容、方式和目標上更多地體現(xiàn)效益審計的理念。探索效益審計在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟、社會、政治環(huán)境下的實現(xiàn)途徑，達到深化管理監(jiān)督，提高管理水平的目標，當前的效益審計需要深化審計的內(nèi)容、方式和目標。在審計方式上，要以專項審計調(diào)查為主；在審計內(nèi)容上，要以揭示查處損失浪費為主；在審計目標上，要以促進提高資金使用效益、推動相關部門單位深化改革和提高管理水平為主。只有充分體現(xiàn)效益審計的理念，效益審計才能定位準確，效益審計才能方法恰當，效益審計才能順利開展，效益審計目標才能實現(xiàn)。2、完善效益審計的相關法規(guī)、審計準則和操作指南。投資審計規(guī)范化的建設是目前亟待解決的問題，審計署要在審計機關國家建設項目審計準則的基礎上盡快制定具體的實施細則；審計署要及時收集各地審計機關開展投資效益審計的先進經(jīng)驗和精品案例，認真總結(jié)、形成共識，升華為對全國有指導性、實用性的操作指南；各級審計機關也要在審計署制定的審計準則、實施細則和操作指南以及財政部發(fā)布的相關會計控制規(guī)范的基礎上，根據(jù)本省、本地區(qū)開展投資審計的實際情況和具體需要，制定當?shù)氐耐顿Y審計工作規(guī)范。3、建立科學合理的效益審計評價指標體系。國家發(fā)改委、審計署、財政部、建設部、交通部和國家環(huán)境保護總局等部門要密切合作，聯(lián)合制定有關投資項目的績效評價標準，特別要以從科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，超前制定出投資對環(huán)境影響的綠色評價指標，作為審計人員開展投資效益審計的依據(jù)；建立的評價指標體系應合理體現(xiàn)審計的目標，應體現(xiàn)審計取證的經(jīng)濟性，應體現(xiàn)社會的公認性；內(nèi)容應包括經(jīng)濟指標、技術指標、社會指標和環(huán)境指標等各類指標，覆蓋合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性等方面。投資項目效益審計核心“3E”是經(jīng)濟性、效率性、效果性。經(jīng)濟性是研究投入，是實現(xiàn)有效目標投入的最小化，就是節(jié)約，“花得少”；效率性工程效益審計指標體系，現(xiàn)對指標說明如下：道路工程項目效益審計指標經(jīng)濟性評價指標實際投資變化率=）/批復概算100%0為好，說明決算沒有超概算，投資計劃控制較好單位道路長度造價=審定的工程竣工決算造價道路長度該地區(qū)同類工程單位道路長度平均價，如偏高建議以后加強造價全過程控制與跟蹤審計。建設單位管理費用增減率=/建設單位管理費用概算數(shù)100%0，說明建設單位管理費用決算沒有超概算，建設單位管理費用計劃控制較好單位工程建安造價變化率=單位工程預算造價100%0，說明建安造價決算沒有超預算，建設單位管理費計劃控制較好。單位投資占用耕地率=項目占用耕地面積/項目總投資與同類項目比較，小于同類項目單位投資占用耕地率為良好效率性評價指標靜態(tài)投資回收期=累計凈現(xiàn)金流量出現(xiàn)正值年份|/當年凈現(xiàn)金流量或建設項目的投資總額/小于行業(yè)靜態(tài)投資回收期，可行效果性評價指標計劃工期增減率=100%0，說明工程提前完成，節(jié)省了工期，工期控制效果良好。0，說明工程延期完成。工程合格率=個數(shù)全部驗收鑒定的單項工程個數(shù)）100%工程合格率等于100%，說明質(zhì)量控制效果好工程優(yōu)良率=100%工程優(yōu)良品率100%，說明工程質(zhì)量控制效果好以上為結(jié)合道路工程投資項目的自身特點而設置的特定指標的效益審計評價的定量指標，包括一般性指標和個性指標。對無法通過數(shù)量計算分析評價內(nèi)容，建議應采取對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結(jié)果的定性指標。目前，在投資項目審計實踐中，主要采用以下幾類標準：一是已有的行業(yè)標準，二是投資項目可行性研究報告中的標準，三是被審計單位制定的一些控制制度、管理辦法等，四是國家制定和發(fā)布的發(fā)展規(guī)劃以及行業(yè)發(fā)展目標、指標，有關專業(yè)管理部門發(fā)布的規(guī)范、技術標準等。審計實施過程中可根據(jù)項目實際具備的效益審計的條件，客觀、謹慎的予以評價。4、實行建設項目全過程跟蹤審計。目前，建設工程因工程組織管理、投資管理體制、審計監(jiān)督缺位等存在諸多問題，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：可行性論證不夠，長官意志替代技術管理和科學決策。違背建設程序和導致規(guī)模擴大。設計粗糙導致費用增加。招投標法等法規(guī)執(zhí)法不嚴，監(jiān)管不力，招標前“設局”，招放中“演戲”，暗箱操作，串標泄標，違法違規(guī)等現(xiàn)象嚴重。承包合同條款不清晰，責任不明確，執(zhí)行不嚴格，矛盾糾紛導致仲裁和法律訴訟。管理體制不科學，業(yè)主非專業(yè)人員多。業(yè)主在過程中隨意變更和亂簽證。設計部門在施工過程中出現(xiàn)無意義的結(jié)構(gòu)修改和功能變更。材料設備的招標流于形式，“看樣不定價”，權利始終掌握在少數(shù)人的手中。進度款比例過高，超付工程款及引起結(jié)算困難，工程懸而不結(jié)現(xiàn)象嚴重。施工過程中違規(guī)作弊簽證時有發(fā)生。提前竣工發(fā)生趕工措施費爭議。工程資料收集不及時，管理不規(guī)范導致管理混亂和結(jié)算中糾紛。建筑市場不規(guī)范導致不正之風和貪污腐敗。針對上述問題，審計機關要積極創(chuàng)造條件并依法開展建設過程跟蹤審計，以切實減少乃至杜絕違規(guī)行為。所謂跟蹤審計，是指審計機構(gòu)以中華人民共和國審計法和有關建設工程管理的方針、政策、法律和法規(guī)為依據(jù)，對建設工程決策、設計、招投標、施工、竣工驗收結(jié)、決算等全過程經(jīng)濟活動和財務收支的真實性、合法性和效益性進行審計監(jiān)督，作出客觀的評價，并出具審計報告，以貫徹國家投資政策，維護國家和業(yè)主、施工等單位的合法權益。有效控制和如實反映工程造價，促進加強管理和廉政建設，提高投資效益。通過建設過程跟蹤審計，可以對建設程序的各個環(huán)節(jié)和項目管理整個過程實行全過程的跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)項目建設和管理中存在的問題，提出整改意見和防范建議，督促建設單位糾正和關注，防微杜漸，未雨綢繆，從而減少乃至杜絕無可挽回的質(zhì)量缺失和價值損失，提高項目投資效益，發(fā)揮審計的建