第13章銀行業(yè)監(jiān)管法律制度.doc_第1頁
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文檔簡介

第十三章 銀行業(yè)監(jiān)管法律制度教學(xué)目的與要求:通過本章的學(xué)習(xí),讓學(xué)生了解銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的概念、原則和體系。教學(xué)重點難點:本章重點是對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準入監(jiān)管、審慎監(jiān)管;難點是違反銀行業(yè)監(jiān)管法的法律責(zé)任。教學(xué)方法與手段:課堂講授、課堂討論、課后練習(xí)。教學(xué)時數(shù):2課時。教學(xué)內(nèi)容:第一節(jié) 銀行業(yè)監(jiān)管與銀行業(yè)監(jiān)管法概述一、銀行業(yè)監(jiān)管的概念銀行業(yè)監(jiān)管有廣義和狹義兩種理解。從狹義上講,銀行業(yè)監(jiān)管,是指國家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的組織及其業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督和管理的總稱。本文從其狹義理解。廣義的銀行業(yè)監(jiān)管則不僅包括國家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的外部監(jiān)管或他律監(jiān)管,也包括銀行業(yè)金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管或自律監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管是一國金融監(jiān)管體系的重要組成部分。盡管在不同的歷史時期,各國金融監(jiān)管的內(nèi)容、手段及程度有所變化,但與其他行業(yè)相比,以銀行業(yè)為主體的金融業(yè)從來都是各國管制最嚴格的行業(yè)。究其原因,主要是由金融業(yè)本身的特殊性及其在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的重要地位決定的。首先,在世界經(jīng)濟日益全球化、資本化、電子化的今天,金融已不再扮演簡單的“工具”或“中介”角色,而是積極地對各國經(jīng)濟起著促進甚至是先導(dǎo)的作用,成為一國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此,金融業(yè)的穩(wěn)定與效率直接關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定乃至國家的安全,必須對金融業(yè)進行嚴格的監(jiān)管,確保金融體系的安全和高效運作。其次,銀行等金融機構(gòu)面對的都是社會公眾,其經(jīng)營與公眾的信任度有著密切關(guān)系,帶有鮮明的公眾性的特點。相對而言,銀行是一個非自由競爭的行業(yè),具有一定的壟斷性,這必然影響市場機制發(fā)揮作用。另外,出于安全或保護客戶財務(wù)信息機密的需要,銀行的信息披露度不高,造成公眾獲取信息的不對稱,使公眾難以對金融機構(gòu)的風(fēng)險和業(yè)績作出準確判斷。因此,需要政府從外部對金融機構(gòu)的行為進行有效監(jiān)管,以調(diào)節(jié)壟斷性帶來的市場機制相對失靈現(xiàn)象,減輕信息不對稱造成的評價和監(jiān)督困難,達到保護公眾利益的目的。再次,金融業(yè)尤其是銀行業(yè)有著特殊的風(fēng)險。與一般的工商企業(yè)不同,高負債和無抵押負債經(jīng)營是銀行營運的基本特點,存款客戶可以隨時要求提兌,這種特殊的經(jīng)營方式容易造成風(fēng)險的聚集與放大,一旦出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象或其他的營運危機,所危及的往往不只是單個銀行,還會累及其他銀行乃至整個銀行體系,引發(fā)系統(tǒng)性金融危機。20世紀下半葉以來,金融市場全球化以及金融創(chuàng)新的活躍在促進金融業(yè)迅速發(fā)展的同時,也大大加劇了金融體系的風(fēng)險,并對傳統(tǒng)的監(jiān)管制度提出了挑戰(zhàn),對金融監(jiān)管提出了新的要求。在這種情況下,加強對銀行業(yè)的監(jiān)管尤顯重要,這已成為各國監(jiān)管機構(gòu)及專家學(xué)者們的共識。國家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)的外部監(jiān)管與銀行業(yè)金融機構(gòu)的自律監(jiān)管是相輔相成的。國家金融監(jiān)管機構(gòu)的外部監(jiān)管以維護社會公共利益、保障金融秩序的宏觀穩(wěn)定為目標,以防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險為重點,在銀行業(yè)監(jiān)管中起著主導(dǎo)作用。然而,和其他的外部監(jiān)管制度一樣,金融監(jiān)管機構(gòu)的外部監(jiān)管不可避免地帶有滯后性和監(jiān)管盲區(qū),尤其對于金融機構(gòu)的某些高風(fēng)險業(yè)務(wù),如以金融衍生品為代表的銀行表外業(yè)務(wù),監(jiān)管部門很難及時有效地予以監(jiān)管。由此,自20世紀末,隨著金融創(chuàng)新對傳統(tǒng)銀行監(jiān)管制度的挑戰(zhàn),各國普遍重視金融機構(gòu)的自律管理,紛紛立法,要求銀行等金融機構(gòu)加強以內(nèi)部風(fēng)險控制為核心的自我監(jiān)管,并制定標準指導(dǎo)銀行對其自身風(fēng)險進行內(nèi)部考量與評估。可見,銀行業(yè)金融機構(gòu)的內(nèi)部自律監(jiān)管是政府監(jiān)管部門外部監(jiān)管的必要的有益補充。二、銀行業(yè)監(jiān)管法的概念和銀行業(yè)監(jiān)管立法銀行業(yè)監(jiān)管法是調(diào)整在國家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的組織及其業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督管理過程中發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。這里說的作為監(jiān)督主體的“國家金融監(jiān)管機構(gòu)”,是指中央銀行與其他金融管理機關(guān)或者專門設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)。這里說的作為監(jiān)管受體的“銀行業(yè)金融機構(gòu)”,包括各類商業(yè)銀行、政策性銀行、信用合作社、財務(wù)公司、信托投資公司、金融資產(chǎn)管理公司、金融租賃公司等金融機構(gòu)。銀行業(yè)監(jiān)管法的法律規(guī)范主要是以有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件作為其表現(xiàn)形式的。世界各國有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)定一般散見于其中央銀行法、商業(yè)銀行法或其他的金融立法中。例如,美國是典型的普通法系國家,其銀行法不采取統(tǒng)一系統(tǒng)的法典形式,而是根據(jù)某一時期的銀行制度變革需要制定單行法案,并由此確定了其銀行業(yè)監(jiān)管體系。美國的銀行立法主要包括們863年國家銀行法(National Bank Act of 1863)、1913年聯(lián)邦儲蓄法(Federal Reserve Act of 1913)、1933年格拉斯一斯蒂格爾法the Glass-Stegall Act of 1933,又稱為1933年銀行法(Banking Act of 1933),1999年廢除、1994年跨州銀行和跨州分支機構(gòu)效率法(the Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act,簡稱跨州銀行法)以及1999年金融現(xiàn)代化服務(wù)法(the Gramm-LenchBliley Financial Service Modernization Act of 1999)。英國的銀行立法主要包括1844年英格蘭銀行條例、1946年英格蘭銀行國有法案以及1979年英國銀行法。日本是典型的成文法國家,其銀行法體系較為完備,銀行立法主要包括1942年頒布的中央銀行法即日本銀行法、1982年頒布的商業(yè)銀行法即銀行法、1952年頒布的日本開發(fā)銀行法等。我國是世界上少有的制定專門性的銀行業(yè)監(jiān)管法的國家。2003年12月27日,十屆全國人大常委會第六次會議表決通過了中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法(以下簡稱銀行業(yè)監(jiān)督管理法)。它從法律上確立了國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱中國銀監(jiān)會)的法律地位以及銀行業(yè)的監(jiān)管體制。該法同時規(guī)定,在我國,銀行業(yè)金融機構(gòu),是指在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)以及政策性銀行。同時,對在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)中國銀監(jiān)會批準設(shè)立的其他金融機構(gòu)包括外資、中外合資金融機構(gòu)的監(jiān)督管理,適用銀行業(yè)監(jiān)督管理法的規(guī)定。另外,中國銀監(jiān)會還依法負責(zé)對經(jīng)其批準在境外設(shè)立的金融機構(gòu)以及前述金融機構(gòu)在境外的業(yè)務(wù)活動實施監(jiān)督管理。銀行業(yè)監(jiān)督管理法共6章50條,分為總則、監(jiān)督管理機構(gòu)、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施、法律責(zé)任和附則,自2004年2月1日起施行。我國有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)督管理的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在銀行業(yè)監(jiān)督管理法這一專門立法中,但也有相當(dāng)?shù)姆梢?guī)范同時體現(xiàn)在其他有關(guān)法律如商業(yè)銀行法中;另外,與之配套的一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章也含有大量的銀行業(yè)監(jiān)管的具體制度,如2001年12月12日國務(wù)院發(fā)布的金融機構(gòu)管理條例以及中國銀監(jiān)會先后發(fā)布的商業(yè)銀行資本充足率管理辦法(2004年2月)、金融機構(gòu)衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)管理暫行辦法(2004年2月)、商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法(2004年4月)、外資金融機構(gòu)管理條例實施細則(2004年7月)、商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價試行辦法(2004年12月)、商業(yè)銀行市場風(fēng)險管理指引(2004年12月)、信托投資公司信息披露管理暫行辦法(2005年1月)等。三、銀行業(yè)監(jiān)管體制銀行業(yè)監(jiān)管體制,是指國家對銀行業(yè)進行監(jiān)督管理的職責(zé)劃分的方式和組織制度。與本國的政治經(jīng)濟體制、宏觀調(diào)控手段、金融體制、金融市場發(fā)育程度相適應(yīng),各國確立了各自不同的銀行業(yè)監(jiān)管體制。概括起來,主要有以下兩種類型:(一)中央銀行與其他金融監(jiān)管機關(guān)共同監(jiān)管在這種模式下,銀行業(yè)由中央銀行與其他金融管理機關(guān)共同監(jiān)管。采用這種模式的有美國、德國等。出于歷史的原因,美國的銀行監(jiān)管體制頗為復(fù)雜。美國實行雙軌銀行制(dual banking system),即銀行既可以在聯(lián)邦的相應(yīng)金融管理機構(gòu)注冊,也可以在各州的金融管理機構(gòu)注冊,領(lǐng)取營業(yè)許可。與此相應(yīng),銀行監(jiān)管機構(gòu)也由兩個層次組成:一是各州的銀行監(jiān)管機構(gòu);二是聯(lián)邦一級的三個主要監(jiān)管機構(gòu),即財政部下設(shè)的貨幣監(jiān)理署(Office of the Comptrolle of the Currency,OCC)、美聯(lián)儲(Federal Reserve System,F(xiàn)RS)和聯(lián)邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation,F(xiàn)DIC)。其中,財政部貨幣監(jiān)理署負責(zé)聯(lián)邦銀行的注冊許可及監(jiān)管事宜;美聯(lián)儲一方面行使美國中央銀行的職能,另方面對其成員銀行及金融控股公司進行監(jiān)管;聯(lián)邦存款保險公司則對參加存款保險的所有銀行進行監(jiān)管。除這三個主要的聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)外,財政部下設(shè)的儲貸監(jiān)理署(Office of Tariff Supervision)、國家信用聯(lián)盟管理局(National Credit Union Administration)分別對聯(lián)邦注冊的存貸款機構(gòu)、信用聯(lián)盟進行監(jiān)督管理。在美國這種多重監(jiān)管體制下,各監(jiān)管機構(gòu)職能重疊,造成很多弊端,招致眾多爭議。尤其是1994年美國頒布跨州銀行法,允許銀行跨州設(shè)立分支機構(gòu),1999年頒布的金融現(xiàn)代化服務(wù)法又允許銀行、證券、保險混業(yè)經(jīng)營,美國金融業(yè)出現(xiàn)了越來越多的混業(yè)經(jīng)營和跨區(qū)域經(jīng)營,在這種情況下,金融監(jiān)管體制是否需要整合、如何防范混業(yè)經(jīng)營后的金融風(fēng)險,引起了美國各界更強烈的關(guān)注,但至今改革無實質(zhì)性進展。德國采取貨幣政策執(zhí)行與銀行監(jiān)管相分離的模式,其中央銀行德意志聯(lián)邦銀行主要負責(zé)國家貨幣政策的制定與執(zhí)行,聯(lián)邦金融市場監(jiān)管局則統(tǒng)一行使對銀行、保險、證券及其他金融服務(wù)公司的監(jiān)管職責(zé)。但在銀行業(yè)具體監(jiān)管上,德意志聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦金融市場監(jiān)管局分工協(xié)作,兩者職能密不可分。聯(lián)邦金融市場監(jiān)管局是銀行業(yè)監(jiān)管的主體,負責(zé)制定聯(lián)邦政府有關(guān)金融監(jiān)管的規(guī)章制度,在銀行的市場準人、信息披露、重大的股權(quán)交易、資本充足性、市場退出等方面實行全面監(jiān)管。但由于金融市場監(jiān)管局自身沒有分支機構(gòu),必須借助德意志聯(lián)邦銀行的機構(gòu)和網(wǎng)點才能有效實施金融監(jiān)管,因此,德意志聯(lián)邦銀行負責(zé)對銀行進行日常監(jiān)管,對銀行呈交的報表進行初審并轉(zhuǎn)報金融市場監(jiān)管局。(二)設(shè)立專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在這種模式下,由專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)行使銀行業(yè)監(jiān)管職能,中央銀行不行使對銀行業(yè)的監(jiān)管職能。采用這種模式的有英國、日本等。應(yīng)當(dāng)指出,采用這種模式的國家有的采取綜合監(jiān)管體制,即所設(shè)立的專門的金融監(jiān)管機構(gòu)具有統(tǒng)一監(jiān)管銀行、證券、保險等所有金融領(lǐng)域的職能;有的采取分業(yè)監(jiān)管體制,即銀行、證券、保險業(yè)分別由專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)以及保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管。長期以來,英國的中央銀行英格蘭銀行是發(fā)達國家中少數(shù)不具備獨立制定貨幣政策權(quán)力的中央銀行之一。相應(yīng)地,在金融監(jiān)管方面,也由英格蘭銀行、證券投資委員會分別負責(zé)銀行業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管。此外,金融行業(yè)自律組織在監(jiān)管中也發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。隨著英格蘭銀行獨立性的逐漸增強和金融混業(yè)趨勢的抬頭,英國的金融改革也隨之展開。1998年英格蘭銀行法賦予英格蘭銀行獨立制定貨幣政策的能力。同年,英國政府將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能分離出來,與原有的證券投資委員會等9個金融監(jiān)管機構(gòu)合并成立了獨立于中央銀行的綜合性金融監(jiān)管機構(gòu)金融服務(wù)局(FinancialServicesAuthority,F(xiàn)SA),負責(zé)對所有金融機構(gòu)和金融市場進行監(jiān)管。2000年6月,英國通過了金融市場與服務(wù)法案(FinancialServicesandMarketsActof2000),從法律上進一步確認了上述金融監(jiān)管體制的改變,明確金融監(jiān)管局是唯一的對金融業(yè)進行全面監(jiān)管的機構(gòu)。盡管在此之前,北歐各國和加拿大均已分離了中央銀行的監(jiān)管職能,但作為主要國際金融中心進行的首次嘗試,英國的此項改革在國際上產(chǎn)生了極大影響,被輿論稱為“金融大爆炸”,韓國、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國先后進行了類似改革。日本的金融監(jiān)管傳統(tǒng)上以大藏省為主,大藏省負責(zé)制定金融政策,對金融機構(gòu)的準人及其業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)管。1998年以來,日本對金融監(jiān)管體系進行重大改革,主要包括:一是大藏省不再行使貨幣政策的制定和金融監(jiān)管職能,廢除大藏省原享有的對日本的中央銀行日本銀行的業(yè)務(wù)管理權(quán)及高級職員的人事任免權(quán);二是通過1998年新的日本銀行法,賦予日本銀行獨立制定貨幣政策的權(quán)力;三是成立了獨立于日本銀行之外的金融監(jiān)管廳(2000年更名為金融廳),接收了原大藏省檢查、監(jiān)督和審批金融機構(gòu)準人的全部職能,統(tǒng)一負責(zé)對各類金融機構(gòu)進行監(jiān)管。2001年1月,日本大藏省改名為財務(wù)省,與金融廳真正成為權(quán)限分立、分別執(zhí)掌金融行政和金融監(jiān)管的政府機構(gòu)。我國采用的是上述第二種監(jiān)管模式,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會作為專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu),依法對全國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督管理;同時,中國證券監(jiān)督管理委員會(簡稱中國證監(jiān)會)和中國保險監(jiān)督管理委員會(簡稱中國保監(jiān)會)依法分別對全國證券市場和全國保險業(yè)實施監(jiān)督管理。我國的這一金融分業(yè)監(jiān)管模式是隨著經(jīng)濟體制和金融體制改革的不斷深入而逐步形成的,經(jīng)歷了一個較長的發(fā)展過程。從新中國成立到1984年,我國實行的是大一統(tǒng)的人民銀行體制,談不上有真正意義上的金融監(jiān)管和銀行監(jiān)管。1984年,隨著中國工商銀行的建立,我國形成中央銀行、專業(yè)銀行的二元銀行體制,中國人民銀行行使中央銀行職能,對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)實行綜合監(jiān)管。1992年,國務(wù)院決定成立國務(wù)院證券委和中國證監(jiān)會(兩者于1998年4月合并),證券業(yè)的監(jiān)管職能從中國人民銀行分離。其后,我國的金融體制發(fā)生了重大變化,國家專業(yè)銀行商業(yè)化改革步伐加快,若干股份制銀行設(shè)立,證券市場和保險業(yè)迅速發(fā)展,信托業(yè)經(jīng)歷重大調(diào)整和重組。在我國金融市場急速發(fā)展的同時,也出現(xiàn)了宏觀金融失控和金融秩序混亂的現(xiàn)象,促使業(yè)界對金融監(jiān)管重要性的認識逐漸提高,對金融監(jiān)管是否一定要隸屬于中央銀行開始產(chǎn)生爭議。1995年,中國人民銀行法、商業(yè)銀行法和中華人民共和國保險法頒布實施,從法律上確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制。1998年,國務(wù)院決定成立中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會,負責(zé)對中國保險業(yè)的監(jiān)督管理,將保險業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行分離,中國人民銀行主要負責(zé)銀行業(yè)和信托業(yè)的監(jiān)管。從1998年開始,針對亞洲金融危機的嚴重局勢和中國經(jīng)濟實際情況,黨中央、國務(wù)院決定對我國金融體制進行重大改革。2003年,根據(jù)國務(wù)院提請十屆全國人大一次會議審議通過的關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定以及十屆全國人大常委會第二次會議通過的關(guān)于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職能的決定,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立,履行原由中國人民銀行行使的審批、監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)的職責(zé)。2003年12月27日,十屆全國人大常委會第六次會議通過了中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法以及修改后的中國人民銀行法和商業(yè)銀行法。至此,中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會分工明確、獨立監(jiān)管、相互協(xié)調(diào)的金融分業(yè)監(jiān)管體制正式確立,而中國人民銀行建國50多年來的集貨幣政策和銀行監(jiān)管于一身的“大一統(tǒng)”時代也告結(jié)束,專注于制定和執(zhí)行貨幣政策,維護金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)。四、銀行業(yè)監(jiān)管的原則銀行業(yè)監(jiān)管的原則是銀行業(yè)監(jiān)督管理行為所應(yīng)遵循的基本準則。我國銀行業(yè)監(jiān)管應(yīng)遵循以下幾方面的原則:(一)依法、公開、公正和效率的原則依法原則是指銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)源于法律,并應(yīng)嚴格依據(jù)法律行使其監(jiān)管職權(quán),履行監(jiān)管職能。中國銀監(jiān)會是國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu),依據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法的規(guī)定和國務(wù)院的授權(quán),統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)金融機構(gòu),促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。公開原則是指對銀行業(yè)的監(jiān)督管理行為除依法應(yīng)當(dāng)保守秘密的以外,都應(yīng)當(dāng)向社會公開。這一原則主要包括兩方面內(nèi)容:一是信息的公開披露,這些信息包括監(jiān)管立法、政策、標準、程序等方面的信息、銀行業(yè)金融機構(gòu)依法應(yīng)當(dāng)向社會公開的信息、必須公開的金融風(fēng)險信息、監(jiān)管結(jié)果的信息等;二是監(jiān)管行為的公開,即監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管行為、行政執(zhí)法行為都應(yīng)當(dāng)按照法定程序公開進行。公正原則是指所有依法成立的銀行業(yè)金融機構(gòu)具有平等的法律地位,監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)管,平等地對待所有的被監(jiān)管對象。這一原則既包括實體公正也包括程序上的公正。效率原則是指監(jiān)管機關(guān)在監(jiān)管活動中應(yīng)合理配置和利用監(jiān)管資源,提高監(jiān)管效率,降低監(jiān)管成本,并在法律規(guī)定的期限內(nèi)完成監(jiān)管任務(wù)。(二)獨立監(jiān)管原則獨立監(jiān)管原則是指銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其監(jiān)管工作人員依法獨立履行監(jiān)督管理職責(zé),受法律保護,地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。在我國現(xiàn)階段的社會文化和政治、經(jīng)濟體制下,堅持這一原則尤為重要。(三)審慎監(jiān)管原則審慎監(jiān)管原則是各國銀行業(yè)監(jiān)管實踐的通行原則,也是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(以下簡稱巴塞爾委員會)于1997年發(fā)布的銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則的一項重要的核心原則。根據(jù)審慎監(jiān)管原則,銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以認真謹慎的態(tài)度對銀行的資本充足性、流動性、風(fēng)險管理、內(nèi)部控制機制等方面制定標準并進行有效的監(jiān)督和管理。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理法及其他有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)借鑒國際銀行業(yè)監(jiān)管慣例和銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則的基本精神,確立了銀行業(yè)審慎監(jiān)管的原則,以促使我國銀行業(yè)監(jiān)管實現(xiàn)規(guī)范化、專業(yè)化和國際化。(四)協(xié)調(diào)監(jiān)管原則協(xié)調(diào)監(jiān)管原則是指在中央銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)合作、互相配合的機制。參與協(xié)調(diào)監(jiān)管的各方就維護金融穩(wěn)定、跨行業(yè)監(jiān)管和重大監(jiān)管事項等問題定期進行協(xié)商,目的在于銜接和協(xié)調(diào)貨幣政策以及對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管政策,避免出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管,提高監(jiān)管效率,從而維護整個金融體系的穩(wěn)定、效率和競爭力。堅持這一原則對于我國目前的金融監(jiān)管實踐具有重要意義。其中,建立監(jiān)管信息共享機制是監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的重要組成部分。(五)跨境合作監(jiān)管原則隨著金融國際化的發(fā)展,各國金融市場之間的聯(lián)系和依賴性不斷加強,各種金融風(fēng)險在國家之間相互轉(zhuǎn)移、擴散也在所難免。在此背景下,各國越來越重視國際間銀行監(jiān)管的合作,逐步實施了跨境監(jiān)管,各種國際性監(jiān)管組織也紛紛成立,力圖制定統(tǒng)一的跨境監(jiān)管標準??缇炽y行合作監(jiān)管是為了確保所有跨境銀行都能得到其母國和東道國監(jiān)管當(dāng)局的有效監(jiān)管,并且,跨境銀行的母國和東道國監(jiān)管當(dāng)局之間應(yīng)當(dāng)建立合理的監(jiān)管分工和合作,就監(jiān)管的目標、原則、標準、內(nèi)容、方法以及實際監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題進行協(xié)商和定期交流。具體來講,母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)對跨境銀行的境內(nèi)外機構(gòu)、境內(nèi)外業(yè)務(wù)進行全球并表監(jiān)管;同時,東道國監(jiān)管當(dāng)局也應(yīng)當(dāng)對境內(nèi)的外國銀行機構(gòu)在本地的經(jīng)營實施有效監(jiān)管,并就其母行的全球經(jīng)營風(fēng)險管理能力進行評價。按照巴塞爾委員會確定的跨境銀行合作監(jiān)管原則,我國主動推進與境外銀行監(jiān)管機構(gòu)之間建立正式的監(jiān)管合作機制。截至目前,中國銀監(jiān)會已與美國、加拿大、英國、德國、法國、波蘭、韓國、新加坡、吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、香港、澳門等12個國家和地區(qū)的金融監(jiān)管當(dāng)局簽訂了監(jiān)管合作諒解備忘錄,涵蓋信息交換、市場準人和現(xiàn)場檢查中的合作、人員交流和培訓(xùn)、監(jiān)管信息保密、監(jiān)管工作會談等多項內(nèi)容。五、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)中國銀監(jiān)會是國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu),根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法和國務(wù)院的授權(quán),統(tǒng)一監(jiān)督管理商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)和政策性銀行以及金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司等其他金融機構(gòu),促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行,維護公眾對銀行業(yè)的信心。2003年4月28日,中國銀監(jiān)會正式履行職責(zé)。(一)中國銀監(jiān)會的機構(gòu)設(shè)置目前,中國銀監(jiān)會設(shè)主席1人,副主席4人。中國銀監(jiān)會機關(guān)設(shè)15個職能部門:辦公廳、政策法規(guī)部、銀行監(jiān)管一部、銀行監(jiān)管二部、銀行監(jiān)管三部、非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管部、合作金融機構(gòu)監(jiān)管部、統(tǒng)計部、財務(wù)會計部、國際部、監(jiān)察局、人事部、宣傳工作部、監(jiān)事會工作部。其中,主要業(yè)務(wù)部門按照監(jiān)管對象進行職責(zé)分工:銀行監(jiān)管一部,主要負責(zé)國有商業(yè)銀行和資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管;銀行監(jiān)管二部,主要負責(zé)股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行和城市合作信用社的監(jiān)管;銀行監(jiān)管三部,主要負責(zé)外資銀行、政策性銀行、郵政儲蓄銀行的監(jiān)管;非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管部,主要負責(zé)信托投資公司、財務(wù)公司和金融租賃公司等非銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管;合作金融機構(gòu)監(jiān)管部,主要負責(zé)農(nóng)村信用社和農(nóng)村商業(yè)銀行的監(jiān)管。中國銀監(jiān)會根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立派出機構(gòu),并對派出機構(gòu)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。目前,中國銀監(jiān)會在全國31個省、自治區(qū)、直轄市和大連、青島、廈門、深圳、寧波5個計劃單列市設(shè)銀監(jiān)局。中國銀監(jiān)會的派出機構(gòu)在中國銀監(jiān)會的授權(quán)范圍內(nèi),對本轄區(qū)內(nèi)的銀行業(yè)金融機構(gòu)進行監(jiān)督管理,承辦中國銀監(jiān)會交辦的其他事項。(二)中國銀監(jiān)會的監(jiān)管職責(zé)中國銀監(jiān)會的基本職責(zé)是根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法和國務(wù)院的授權(quán),統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)金融機構(gòu),維護銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。具體而言,中國銀監(jiān)會的主要職責(zé)有:制定有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)章制度和辦法;審批銀行業(yè)金融機構(gòu)及分支機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍;對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管,依法對違法違規(guī)行為進行查處;審查銀行業(yè)金融機構(gòu)高級管理人員任職資格;負責(zé)統(tǒng)一編制全國銀行數(shù)據(jù)、報表,并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布;會同有關(guān)部門提出存款類金融機構(gòu)緊急風(fēng)險處置意見和建議;負責(zé)國有重點銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)事會的日常管理工作;承辦國務(wù)院交辦的其他事項。第二節(jié) 對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準入監(jiān)管一、對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準入監(jiān)管概述市場準入監(jiān)管是銀行監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)之一。由于銀行業(yè)的特殊性,各國對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準人都規(guī)定了嚴格的條件和程序,并無一例外地實施行政許可制。對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準人監(jiān)管,是指國家金融監(jiān)管部門對銀行業(yè)金融機構(gòu)進入金融市場、經(jīng)營金融產(chǎn)品、提供金融服務(wù)依法進行審查和批準,以保障銀行業(yè)的安全、穩(wěn)健運行。市場準人監(jiān)管的目的在于通過適度調(diào)控,防止銀行業(yè)的過度競爭,維護銀行特許權(quán)價值;防止那些有可能對存款人利益或銀行業(yè)健康運轉(zhuǎn)造成危害的投機者進入金融市場,維護銀行業(yè)的安全運行;同時,促使銀行審慎經(jīng)營,防止銀行過度冒險行為,保證銀行業(yè)的穩(wěn)健運行。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理法、商業(yè)銀行法和有關(guān)法律法規(guī)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準人監(jiān)管作出了明確規(guī)定。按照有關(guān)規(guī)定,中國銀監(jiān)會負責(zé)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準人依法行使監(jiān)管職能。對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準人監(jiān)管主要包括股東資格審查在內(nèi)的設(shè)立條件審查、業(yè)務(wù)范圍審批、管理層任職資格管理三個方面。除公司法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法外,銀行業(yè)金融機構(gòu)市場準入主要依據(jù)的行政法規(guī)有:金融機構(gòu)撤銷條例(2001年11月)、外資金融機構(gòu)管理條例(2001年12月);部門規(guī)章有金融機構(gòu)投資人股暫行規(guī)定(1994年7月)、金融租賃公司管理辦法(2000年6月)、信托投資公司管理辦法(2002年6月)、關(guān)于調(diào)整銀行市場準人管理方式和程序的決定(2003年5月)、農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定(2003年9月)、農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定(2003年9月)、汽車金融公司管理辦法(2003年10月)、境外金融機構(gòu)投資人股中資金融機構(gòu)管理辦法(2003年12月)、外資金融機構(gòu)管理條例實施細則(2004年7月)、企業(yè)集團財務(wù)公司管理辦法(2004年7月)等。設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu),應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的條件,并經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)審查批準。未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準,任何單位或者個人不得設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu)或者從事銀行業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動。商業(yè)銀行法等有關(guān)法律法規(guī)對設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合的條件進行了明確規(guī)定,如銀行機構(gòu)的設(shè)立需要符合國民經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要,符合金融業(yè)發(fā)展的政策和方向,符合最低資本金及股權(quán)結(jié)構(gòu)和股東資格、公司治理和內(nèi)部控制等方面的要求。本書的其他章節(jié)已對銀行的設(shè)立條件進行了具體闡述,此處不再贅述。二、銀行業(yè)金融機構(gòu)的股東資格審查銀行業(yè)是高風(fēng)險行業(yè),銀行業(yè)金融機構(gòu)的股東尤其是控股股東作為決策者,對銀行業(yè)金融機構(gòu)的經(jīng)營和發(fā)展有著重大影響,因此,對其股東資格進行審查是十分必要的。我國商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法都對銀行業(yè)金融機構(gòu)的股東資格作出了特別規(guī)定。銀行業(yè)監(jiān)督管理法第17條明確要求:申請設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu),或者銀行業(yè)金融機構(gòu)變更持有資本總額或者股份總額達到規(guī)定比例以上的股東的,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對股東的資金來源、財務(wù)狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。(一)股東資格審查的范圍銀行業(yè)金融機構(gòu)股東資格審查的對象僅限于大股東,銀行業(yè)金融機構(gòu)新設(shè)時以及設(shè)立后大股東變更時都需由中國銀監(jiān)會進行資格審查。根據(jù)商業(yè)銀行法,申請設(shè)立商業(yè)銀行時,應(yīng)當(dāng)對持有注冊資本5以上的股東進行資信狀況等方面的資格審查;商業(yè)銀行成立后,變更持有資本總額或者股份總額5以上的股東,也應(yīng)當(dāng)由中國銀監(jiān)會審查批準。(二)股東資格審查的事項股東資格審查的事項主要包括投資人或股東的資金來源、財務(wù)狀況、資本補充能力和誠信狀況。中國人民銀行早在1994年頒布的向金融機構(gòu)投資人股的規(guī)定以及中國銀監(jiān)會于2003年12月經(jīng)國務(wù)院批準發(fā)布的境外金融機構(gòu)投資人股中資金融機構(gòu)管理辦法等有關(guān)部門規(guī)章對向銀行業(yè)金融機構(gòu)投資入股應(yīng)當(dāng)符合的條件作出具體規(guī)定。三、銀行業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍審批銀行業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)經(jīng)由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法審查批準。未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準,任何單位或個人不得從事銀行業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動。商業(yè)銀行經(jīng)過批準,可以經(jīng)營下列部分或者全部業(yè)務(wù):吸收公眾存款;發(fā)放短期、中期和長期貸款;辦理國內(nèi)外結(jié)算;辦理票據(jù)承兌與貼現(xiàn);發(fā)行金融債券;代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券;買賣政府債券、金融債券;從事同業(yè)拆借;買賣、代理買賣外匯;從事銀行卡業(yè)務(wù);提供信用證服務(wù)及擔(dān)保;代理收付款項及代理保險業(yè)務(wù);提供保管箱服務(wù);經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準的其他業(yè)務(wù)。外資獨資銀行、外國銀行分行、合資銀行按照國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準的業(yè)務(wù)范圍,可以部分或者全部依法經(jīng)營下列種類的業(yè)務(wù):吸收公眾存款;發(fā)放短期、中期和長期貸款;辦理票據(jù)承兌與貼現(xiàn);買賣政府債券、金融債券,買賣股票以外的其他外幣有價證券;提供信用證服務(wù)及擔(dān)保;辦理國內(nèi)外結(jié)算;買賣、代理買賣外匯;從事外幣兌換;從事同業(yè)拆借;從事銀行卡業(yè)務(wù);提供保管箱服務(wù);提供資信調(diào)查和咨詢服務(wù);經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準的其他業(yè)務(wù)。在有關(guān)金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司的管理規(guī)定中,對這些金融機構(gòu)各自可以從事的業(yè)務(wù)范圍也作了原則性規(guī)定。在經(jīng)核準的業(yè)務(wù)范圍內(nèi),銀行業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營的具體業(yè)務(wù)品種,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)審查批準或者備案。需要審查批準或者備案的業(yè)務(wù)品種,由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)作出規(guī)定并公布。四、銀行業(yè)金融機構(gòu)高級管理層的任職資格管理作為經(jīng)營管理的決策和執(zhí)行人員,董事和高級管理人員的品德和能力對銀行業(yè)金融機構(gòu)的經(jīng)營和發(fā)展,對金融風(fēng)險的防范和控制具有舉足輕重的意義。因此,各國對銀行業(yè)金融機構(gòu)的董事和高級管理人員大都實行任職資格管理。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理法第20條規(guī)定,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的董事和高級管理人員實行任職資格管理。具體辦法由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)制定。(一)任職資格管理的范圍根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法和現(xiàn)行的有關(guān)金融機構(gòu)高級管理人員任職管理辦法的規(guī)定,適用管理層任職資格管理范圍的包括下列人員:銀行業(yè)金融機構(gòu)法定代表人和對經(jīng)營管理起決策作用或?qū)︼L(fēng)險控制起重要作用的人員,主要包括銀行業(yè)金融機構(gòu)及其分支機構(gòu)的董事長、副董事長、行長、副行長(外資銀行支行副行長除外)或主任、副主任;城市信用合作社及其聯(lián)社和農(nóng)村信用合作社及其聯(lián)社理事長、副理事長、主任、副主任;金融資產(chǎn)管理公司等其他金融機構(gòu)的董事長、副董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理。對銀行業(yè)金融機構(gòu)董事和高級管理人員任職資格的審核,分核準制和備案制兩種。適用核準制的董事和高級管理人員任職,在任命前應(yīng)獲得中國銀監(jiān)會任職資格核準文件;適用備案制的高級管理人員任職,在任命前應(yīng)報中國銀監(jiān)會備案。各中資銀行、外國獨資銀行和中外合資銀行在本機構(gòu)內(nèi)作同級職責(zé)平行調(diào)動的高級管理人員,若已經(jīng)經(jīng)過任職資格審核,原有任職資格仍然有效,無須重新進行核準。(二)任職資格管理的內(nèi)容對銀行業(yè)金融機構(gòu)董事和高級管理人員的任職資格管理,包括任職前資格審查、任職期間考核、任職資格取消以及離任稽核。1任職前資格審查主要是核查擬擔(dān)任董事和高級管理人員的人選是否滿足有關(guān)規(guī)定的條件,包括積極條件和消極條件。所謂積極條件,是指具備哪些條件方可擔(dān)任董事和高級管理人員;消極條件,是指在哪些條件下不得擔(dān)任董事和高級管理人員。擔(dān)任金融機構(gòu)董事和高級管理人員首先應(yīng)滿足以下條件:(1)金融機構(gòu)法定代表人,應(yīng)是中華人民共和國公民;(2)能正確貫徹執(zhí)行國家的經(jīng)濟、金融方針政策;(3)熟悉并遵守有關(guān)經(jīng)濟、金融法律法規(guī);(4)具有與擔(dān)任職務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗;(5)具備與擔(dān)任職務(wù)相稱的組織管理能力和業(yè)務(wù)能力;(5)具有公正、誠實、廉潔的品質(zhì),工作作風(fēng)正派。有下列情形之一的,不得擔(dān)任金融機構(gòu)董事和高級管理人員:(1)因犯有貪污、賄賂、侵占財產(chǎn)、挪用財產(chǎn)罪或者破壞社會經(jīng)濟秩序罪,被判處刑罰,或者因犯罪被剝奪政治權(quán)利的;(2)曾經(jīng)擔(dān)任因違法經(jīng)營被吊銷營業(yè)執(zhí)照或因經(jīng)營不善破產(chǎn)清算的企業(yè)法定代表人,并對此負有個人責(zé)任或直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(3)對因工作失誤或經(jīng)濟案件給所任職金融機構(gòu)或其他企業(yè)造成重大損失負有個人責(zé)任或直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(4)個人負有數(shù)額較大的債務(wù)且到期未清償?shù)模?5)提供虛假材料等弄虛作假行為的;(6)有賭博、吸毒、嫖娼等違反社會公德不良行為,造成不良影響的;(7)已累計兩次被取消金融機構(gòu)高級管理人員任職資格的;(8)其他法律、法規(guī)規(guī)定不能擔(dān)任金融機構(gòu)董事和高級管理人員的。離退休人員不得擔(dān)任金融機構(gòu)董事和高級管理人員;未經(jīng)國家有權(quán)部門批準,金融機構(gòu)董事和高級管理人員不得在黨政機關(guān)任職,不得兼任其他企事業(yè)單位的高級管理人員,不得從事除本職工作以外的任何以營利為目的的經(jīng)營活動。2任職期間考核中國銀監(jiān)會及其分支機構(gòu)對金融機構(gòu)董事和高級管理人員的任職資格實行分級管理。擔(dān)任金融機構(gòu)董事和高級管理人員的,必須持有中國銀監(jiān)會頒發(fā)的金融機構(gòu)高級管理人員任職資格證書或臨時證書。中國銀監(jiān)會及其分支機構(gòu)建立金融機構(gòu)董事和高級管理人員任職資格檔案,作為任職資格管理的重要依據(jù)。對具有不良記錄,如被有關(guān)監(jiān)管部門取消任職資格的、被境外監(jiān)管當(dāng)局認為不適合擔(dān)任高級管理職務(wù)的、具有重大違規(guī)、違紀行為的金融機構(gòu)董事和高級管理人員,中國銀監(jiān)會負責(zé)建立專檔。3任職資格取消金融機構(gòu)董事或高級管理人員違反金融違法行為處罰辦法及其他有關(guān)法規(guī)、規(guī)定,中國銀監(jiān)會有權(quán)依法取消其一定時期直至終身的金融機構(gòu)董事和高級管理人員任職資格,即實施市場禁入。被取消任職資格的人員,在被取消任職資格期間,不得繼續(xù)擔(dān)任所在金融機構(gòu)的董事或高級管理人員,也不得作為其他金融機構(gòu)董事或高級管理人員的擬任人選。4離任審計金融機構(gòu)董事或高級管理人員離任,其任職機構(gòu)的上級機構(gòu)或干部管理機構(gòu)應(yīng)對該人員進行離任審計,并對其工作業(yè)績作出綜合評價。金融機構(gòu)上級機構(gòu)或干部管理機構(gòu)不能進行離任審計的,金融機構(gòu)應(yīng)聘請經(jīng)認可的外部審計師進行。離任審計應(yīng)全面、客觀、真實地評價離任董事或高級管理人員。第三節(jié) 對銀行業(yè)金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管一、對銀行業(yè)金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管概述審慎監(jiān)管,是指監(jiān)管部門以防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險為目的,通過制定一系列金融機構(gòu)必須遵守的周密而謹慎的經(jīng)營規(guī)則,客觀評價金融機構(gòu)的風(fēng)險狀況,并及時進行風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警和控制的監(jiān)管模式。審慎監(jiān)管理念源于巴塞爾委員會1997年的銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則(Core Principles for Effective Banking Supervision)。在該文件中,審慎監(jiān)管原則被作為其中一項最重要的核心原則確立下來。銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則包括7個部分25條原則,從銀行業(yè)有效監(jiān)管的前提條件、銀行準人和結(jié)構(gòu)、審慎監(jiān)管法規(guī)和要求、持續(xù)監(jiān)管手段、信息披露、監(jiān)管者的正式權(quán)力、跨境銀行監(jiān)管等七個方面,分別對監(jiān)管主體和監(jiān)管行為作出規(guī)定。這些原則是世界各國近百年銀行監(jiān)管經(jīng)驗教訓(xùn)的系統(tǒng)總結(jié),反映了國際銀行業(yè)發(fā)展的新變化和銀行監(jiān)管的新趨勢。銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則已得到大多數(shù)國家的認同,并作為建立和完善本國銀行監(jiān)管體系的指導(dǎo)準則。由此,銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則被認為是國際銀行監(jiān)管領(lǐng)域里一份具有里程碑意義的重要文獻。在“審慎監(jiān)管法規(guī)和要求”(Prudential Regulation sand Requirements)部分,銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則共提出了10條原則,要求監(jiān)管當(dāng)局制定和實施資本充足率、風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準備、風(fēng)險集中、關(guān)聯(lián)交易、流動性管理等方面的審慎監(jiān)管法規(guī)。這些審慎監(jiān)管法規(guī)可以分為兩大類,一類涉及資本充足率監(jiān)管,另一類涉及風(fēng)險管理和內(nèi)部控制。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理法、商業(yè)銀行法等有關(guān)金融法律法規(guī)借鑒國際銀行業(yè)監(jiān)管慣例和銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則的基本精神,確立了銀行業(yè)審慎監(jiān)管的理念和原則,并將其作為銀行業(yè)監(jiān)管的最重要的制度予以貫徹落實。銀行業(yè)的審慎監(jiān)管是通過兩方面內(nèi)容實現(xiàn)的:一是通過銀行等金融機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管當(dāng)局制定的審慎經(jīng)營規(guī)則,加強內(nèi)部風(fēng)險管理;二是通過監(jiān)管當(dāng)局檢查金融機構(gòu)的審慎經(jīng)營規(guī)則的執(zhí)行情況,進行審慎評估并及時進行風(fēng)險預(yù)警和控制。由此可見,確定審慎經(jīng)營規(guī)則是審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)。根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法第21條規(guī)定,銀行業(yè)金融機構(gòu)的審慎經(jīng)營規(guī)則,由法律、行政法規(guī)規(guī)定,也可以由中國銀監(jiān)會依照法律、行政法規(guī)制定。銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴格遵守審慎經(jīng)營規(guī)則。目前,中國銀監(jiān)會及其他有關(guān)部門已制定了一系列審慎經(jīng)營規(guī)則,包括風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準備金、風(fēng)險集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動性等方面的內(nèi)容。以下就我國銀行業(yè)審慎監(jiān)管制度中的三個主要方面資本充足率、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的監(jiān)管進行簡要闡述。二、商業(yè)銀行的資本充足率監(jiān)管銀行的資本充足程度直接決定銀行的最終清償能力和抵御各類風(fēng)險的能力。資本充足率,是指商業(yè)銀行持有的、符合監(jiān)管當(dāng)局規(guī)定的資本與商業(yè)銀行風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)之間的比率,用以衡量銀行的資本充足程度。白1988年被寫入巴塞爾資本協(xié)議,資本充足率已成為衡量銀行運營穩(wěn)健性的公認的國際標準。對商業(yè)銀行資本充足率的監(jiān)管(又稱為資本監(jiān)管),是當(dāng)今世界監(jiān)管當(dāng)局對商業(yè)銀行實施審慎監(jiān)管的核心內(nèi)容之一。監(jiān)管當(dāng)局通過規(guī)定銀行必須持有與其風(fēng)險狀況相匹配的最低資本,可以從根本上增強商業(yè)銀行抵御風(fēng)險的能力,降低銀行存款人和其他債權(quán)人遭受損失的風(fēng)險,從而維護整個銀行體系的穩(wěn)定。巴塞爾委員會銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則第六項原則要求銀行監(jiān)管機構(gòu)對商業(yè)銀行實施資本充足率監(jiān)管。與該項原則相對應(yīng),巴塞爾委員會于1988年發(fā)布了巴塞爾資本協(xié)議,1996年發(fā)布了資本協(xié)議市場風(fēng)險補充規(guī)定,2004年6月正式發(fā)布了巴塞爾新資本協(xié)議,自2006年生效并取代1988年的巴塞爾資本協(xié)議。目前,世界上大多數(shù)銀行監(jiān)管當(dāng)局都根據(jù)巴塞爾委員會的上述文件,對本國銀行實施資本監(jiān)管。2004年2月23日,中國銀監(jiān)會發(fā)布了商業(yè)銀行資本充足率管理辦法(以下簡稱資本充足率辦法),自2004年3月1日起施行。資本充足率辦法全面借鑒了1988年巴塞爾資本協(xié)議和此后的修訂文本,規(guī)定了符合我國銀行實際的資本監(jiān)管制度。實施資本監(jiān)管,監(jiān)管機構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)對資本的定義、資本充足率的計算方法和銀行應(yīng)保持的最低資本充足率作出規(guī)定。資本充足率要求應(yīng)反映銀行表內(nèi)外業(yè)務(wù)的全面風(fēng)險狀況,特別是信用風(fēng)險和市場風(fēng)險。其次,根據(jù)銀行的風(fēng)險狀況和風(fēng)險管理能力,監(jiān)管機構(gòu)可以要求單個銀行提高最低資本充足率標準;監(jiān)管機構(gòu)還有權(quán)對資本充足率降至最低標準以下的銀行采取相應(yīng)的監(jiān)管措施,督促其采取切實可行的措施及時補充資本。以下從這兩個方面對我國商業(yè)銀行最低資本充足率的規(guī)定和監(jiān)管進行闡述:(一)最低資本充足率的規(guī)定1資本的含義根據(jù)資本充足率辦法的規(guī)定,商業(yè)銀行資本應(yīng)抵御信用風(fēng)險和市場風(fēng)險。商業(yè)銀行資本包括核心資本和附屬資本。核心資本包括實收資本或普通股、資本公積、盈余公積、未分配利潤和少數(shù)股權(quán)。附屬資本包括重估儲備、一般準備、優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換債券和長期次級債務(wù)。商業(yè)銀行的附屬資本不得超過核心資本的100;計人附屬資本的長期次級債務(wù)不得超過核心資本的50。2資本充足率的計算資本充足率辦法明確要求:商業(yè)銀行資本充足率的計算應(yīng)建立在充分計提貸款損失準備等各項損失準備的基礎(chǔ)之上;商業(yè)銀行應(yīng)同時計算未并表的資本充足率和并表后的資本充足率;商業(yè)銀行資本充足率不得低于8,核心資本充足率不得低于4。商業(yè)銀行資本充足率的計算公式為:資本充足率:(資本扣除項)(風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)+125倍的市場風(fēng)險資本);核心資本充足率:(核心資本核心資本扣除項)(風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)+125倍的市場風(fēng)險資本)。計算資本充足率時,應(yīng)從資本中扣除以下三個項目:商譽、商業(yè)銀行對未并表金融機構(gòu)的資本投資、商業(yè)銀行對非自用不動產(chǎn)和企業(yè)的資本投資。計算核心資本充足率時,應(yīng)從核心資本中扣除以下三個項目:商譽、商業(yè)銀行對未并表金融機構(gòu)資本投資的50、商業(yè)銀行對非自用不動產(chǎn)和企業(yè)資本投資的50。計算各項貸款的風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)時,應(yīng)首先從貸款賬面價值中扣除專項準備;其他各類資產(chǎn)的減值準備,也應(yīng)從相應(yīng)資產(chǎn)的賬面價值中扣除。商業(yè)銀行境外債權(quán)的風(fēng)險權(quán)重,以相應(yīng)國家或地區(qū)的外部信用評級結(jié)果為基準。(二)資本充足率的監(jiān)督檢查和分類管理在監(jiān)管實踐中,資本充足率監(jiān)管貫穿于商業(yè)銀行設(shè)立、持續(xù)經(jīng)營、市場退出的全過程,資本充足率不但是監(jiān)管部門審批商業(yè)銀行增設(shè)機構(gòu)、開辦新業(yè)務(wù)、合并重組等合規(guī)性監(jiān)管時所考慮的主要因素,也是監(jiān)管部門評估商業(yè)銀行風(fēng)險狀況、采取監(jiān)管措施的重要依據(jù)。資本充足率辦法規(guī)定,商業(yè)銀行應(yīng)建立完善的資本充足率評估制度和管理制度。商業(yè)銀行董事會承擔(dān)本銀行資本充足率管理的最終責(zé)任,其高級管理人員負責(zé)資本充足率管理的實施工作,包括制定本銀行資本充足率管理的規(guī)章制度,完善信用風(fēng)險和市場風(fēng)險的識別、計量和報告程序,定期評估資本充足率水平,并建立相應(yīng)的資本管理機制,加強對資本評估程序的檢查和審計,確保各項監(jiān)控措施的有效實施。商業(yè)銀行應(yīng)向銀監(jiān)會報告未并表和并表后的資本充足率。中國銀監(jiān)會對商業(yè)銀行資本充足率實行現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)控。根據(jù)商業(yè)銀行的風(fēng)險狀況及風(fēng)險管理能力,銀監(jiān)會可以要求單個銀行提高最低資本充足率標準。按照資本充足率水平,中國銀監(jiān)會對商業(yè)銀行實行分類管理,獎優(yōu)限劣。根據(jù)資本充足率辦法的規(guī)定,商業(yè)銀行依其資本充足率狀況分為三類:資本充足率不低于8,核心資本充足率不低于4的為資本充足的商業(yè)銀行;資本充足率不足8,或核心資本充足率不足4的為資本不足的商業(yè)銀行;資本充足率不足4,或核心資本充足率不足2的為資本嚴重不足的商業(yè)銀行。對于資本充足率高的銀行,鼓勵其優(yōu)先發(fā)展,擴大信貸規(guī)模;而對資本不足的銀行,銀監(jiān)會可以采取相應(yīng)的糾正措施,如要求商業(yè)銀行限制資產(chǎn)增長速度、降低風(fēng)險資產(chǎn)的規(guī)模、限制固定資產(chǎn)購置、限制分配紅利和其他收入、嚴格審批或限制商業(yè)銀行增設(shè)新機構(gòu)、開辦新業(yè)務(wù)等。對資本嚴重不足的銀行,采取更嚴厲的糾正和制裁措施,如要求商業(yè)銀行調(diào)整高級管理人員、依法對商業(yè)銀行實行接管或者促成機構(gòu)重組,直至予以撤銷。三、商業(yè)銀行的風(fēng)險管理與監(jiān)管(一)商業(yè)銀行風(fēng)險管理與監(jiān)管概述風(fēng)險管理指金融機構(gòu)識別、計量、監(jiān)測和控制各類風(fēng)險全過程的管理。各類風(fēng)險包括信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、政策風(fēng)險、流動性風(fēng)險、法律風(fēng)險等。隨著現(xiàn)代商業(yè)銀行的不斷發(fā)展和金融領(lǐng)域競爭的加劇,金融創(chuàng)新使銀行業(yè)務(wù)趨于多樣化和復(fù)雜化,銀行所面臨的風(fēng)險和性質(zhì)也隨之超越了最初的內(nèi)涵,已經(jīng)由單一的借貸產(chǎn)生的信用風(fēng)險演變?yōu)榘ㄐ庞蔑L(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險等在內(nèi)的多類型風(fēng)險,在性質(zhì)上也從最初的局部風(fēng)險演變?yōu)槿蝻L(fēng)險。在實踐中,商業(yè)銀行風(fēng)險主要表現(xiàn)為信用風(fēng)險、市場風(fēng)險和操作風(fēng)險。信用風(fēng)險是指因客戶違約所引起的風(fēng)險。例如,貸款人不能如約償還貸款本息所帶來的損失,存款人大量提前取款形成的擠兌風(fēng)險,表外業(yè)務(wù)中的交易對手違約引致或有負債轉(zhuǎn)化為表內(nèi)負債等。信用風(fēng)險是商業(yè)銀行所面臨的基本風(fēng)險,也是目前我國商業(yè)銀行最主要的金融風(fēng)險。市場風(fēng)險是商業(yè)銀行新的風(fēng)險點,它是指因市場價格(利率、匯率、股票價格和商品價格)的不利變動而使銀行表內(nèi)和表外業(yè)務(wù)發(fā)生損失的風(fēng)險。市場風(fēng)險既存在于銀行的交易業(yè)務(wù)中也存在于銀行的非交易業(yè)務(wù)中。市場風(fēng)險可以分為利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險(包括黃金)、股票價格風(fēng)險和商品價格風(fēng)險,分別是指由于利率、匯率、股票價格和商品價格的不利變動所帶來的風(fēng)險。操作風(fēng)險是指由銀行不完善或有問題的內(nèi)部程序、人員及系統(tǒng)或外部事件所造成損失的風(fēng)險。例如,由于銀行內(nèi)部人員的欺詐或外部欺詐帶來的風(fēng)險,執(zhí)行、交割以及交易過程中管理的風(fēng)險,經(jīng)營中斷和系統(tǒng)出錯帶來的風(fēng)險。操作風(fēng)險是商業(yè)銀行風(fēng)險的主要根源,近年來的許多銀行大案都是由于操作風(fēng)險帶來的,如巴林銀行倒閉,其根源主要在于尼克里森的欺詐以及巴林銀行內(nèi)部混亂的管理,屬于典型的操作風(fēng)險。亞洲金融危機、巴林銀行倒閉等一系列銀行危機,對銀行風(fēng)險管理和金融監(jiān)管提出了新的要求,促使各國進一步認識到,必須加強對金融風(fēng)險的化解和防范,并強調(diào)國際間風(fēng)險監(jiān)管的溝通和合作。巴塞爾委員會的銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則將商業(yè)銀行的風(fēng)險管理作為核心監(jiān)管原則之一,并制定了風(fēng)險管理的一系列具體規(guī)則。20世紀90年代以來,以巴林銀行和大和銀行為代表的給銀行帶來巨額損失事件一再發(fā)生,使得銀行監(jiān)管當(dāng)局和經(jīng)營者普遍認識到操作風(fēng)險管理的重要性,直接導(dǎo)致巴塞爾新資本協(xié)議將操作風(fēng)險納入風(fēng)險管理的框架,與信用風(fēng)險管理、市場風(fēng)險管理并列為三大風(fēng)險管理領(lǐng)域,并為其設(shè)定新的資本要求。我國商業(yè)銀行法明確要求,商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定,制定本行的業(yè)務(wù)規(guī)則,建立、健全本行的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制制度。針對我國銀行高風(fēng)險點和造成銀行巨額損失的銀行大案要案頻繁發(fā)生的情況,中國銀監(jiān)會陸續(xù)頒發(fā)了有關(guān)商業(yè)銀行風(fēng)險管理的規(guī)定,如2004年12月29日發(fā)布的商業(yè)銀行市場風(fēng)險管理指引、2005年3月22日發(fā)布的關(guān)于加大防范操作風(fēng)險工作力度的通知。(二)商業(yè)銀行的風(fēng)險管理體系風(fēng)險管理的目標是通過將風(fēng)險控制在商業(yè)銀行可以承受的合理范圍內(nèi),實現(xiàn)經(jīng)風(fēng)險調(diào)整的收益率的最大化。商業(yè)銀行進行風(fēng)險管理,必須建立與本行的業(yè)務(wù)性質(zhì)、規(guī)模和復(fù)雜程度相適應(yīng)的、完善的、可靠的風(fēng)險管理體系。商業(yè)銀行風(fēng)險管理體系包括如下基本要素:董事會和高級管理層的有效監(jiān)控;完善的風(fēng)險管理

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