《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》轉(zhuǎn)致條款的相關(guān)問(wèn)題探討稿7

淺析無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法的轉(zhuǎn)致條款【內(nèi)容簡(jiǎn)介】：無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法的轉(zhuǎn)致條款直接關(guān)系到如何正確適用法律。本文針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)轉(zhuǎn)致條款的模糊認(rèn)識(shí)，從四個(gè)方面指出該轉(zhuǎn)致條款的轉(zhuǎn)致范圍是處罰依據(jù)而不是處罰主體。針對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)案件經(jīng)常出現(xiàn)的法律競(jìng)合問(wèn)題，本文提出了三原則并予以闡述。最后，本文就專門(mén)法律中無(wú)照經(jīng)營(yíng)管轄主體的法律保留事項(xiàng)作了分析，指出應(yīng)依據(jù)職權(quán)法定和法律優(yōu)先原則確立執(zhí)法主體?！娟P(guān)鍵字】轉(zhuǎn)致 處罰依據(jù) 管轄主體 法律競(jìng)合 法律優(yōu)先無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法）迄今為止已經(jīng)實(shí)施六年了，它是一部以工商部門(mén)為主實(shí)施的行政執(zhí)法法規(guī)，頒布之后拓展了工商執(zhí)法的范圍。但由于辦法第十四條存在轉(zhuǎn)致條款，從而給執(zhí)法人員適用這部法規(guī)帶來(lái)了一定的困難，本文擬就轉(zhuǎn)致的范圍、轉(zhuǎn)致的原則和轉(zhuǎn)致的具體指向做一個(gè)初步的分析。一、辦法在無(wú)照經(jīng)營(yíng)管理法律體系中的位置無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法第十四條第二款規(guī)定：“對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這一條立法是為了使辦法與整個(gè)無(wú)照經(jīng)營(yíng)法律體系統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，保證各種類型無(wú)照經(jīng)營(yíng)管理和處罰措施的連續(xù)性。對(duì)這一條款的理解也要把握兩個(gè)原則：一是合法性原則，轉(zhuǎn)致條款雖然只有短短的一行字，但對(duì)適用辦法作了明確的限制，決定了辦法的主要作用在于對(duì)原有無(wú)照經(jīng)營(yíng)法律體系的拾遺補(bǔ)缺，保證無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為執(zhí)法主體和處罰措施不缺位。按照該法條要求，處罰依據(jù)該轉(zhuǎn)致的都要轉(zhuǎn)致，無(wú)論相關(guān)法律、法規(guī)是在辦法公布前還是公布后施行的，是已經(jīng)頒布的還是將來(lái)要頒布的。此外，依據(jù)轉(zhuǎn)致過(guò)去的法律法規(guī)，可以給查處的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為準(zhǔn)確定性。辦法第二條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)?！笔裁唇?jīng)營(yíng)行為屬于法律法規(guī)規(guī)定需要辦照的經(jīng)營(yíng)行為，轉(zhuǎn)致的法律、法規(guī)有明確規(guī)定。辦法和轉(zhuǎn)致法律結(jié)合對(duì)照，才能準(zhǔn)確定性處罰。二是合理性原則。我國(guó)的商事登記法律的思路一直是市場(chǎng)主體的主體資格和經(jīng)營(yíng)資格合二為一，體現(xiàn)在一張營(yíng)業(yè)執(zhí)照上，這就直接導(dǎo)致眾多的經(jīng)營(yíng)資格許可專門(mén)法律中出現(xiàn)了工商部門(mén)的職權(quán)。辦法的出臺(tái)，既是這一思路的延續(xù)，同時(shí)也主要考慮到工商部門(mén)建制范圍廣、執(zhí)法能力強(qiáng)，通過(guò)重新定義無(wú)照經(jīng)營(yíng)概念，將特許經(jīng)營(yíng)資格的管理，同時(shí)賦予了工商部門(mén)，從而出現(xiàn)了邊界不那么清晰的“雙重管轄”局面。相對(duì)于前置特許部門(mén)只需要掌握專業(yè)許可法和辦法，工商部門(mén)需要掌握的法律眾多，這就需要正確理解十四條第二款的含義，合理看待工商部門(mén)在無(wú)照經(jīng)營(yíng)管理中所處的角色，防止走向“包打天下”和“無(wú)所作為”兩種極端。 二、轉(zhuǎn)致條款是處罰依據(jù)的轉(zhuǎn)致執(zhí)法人員對(duì)辦法第十四條第二款理解最困擾的地方是這是處罰依據(jù)的轉(zhuǎn)致還是執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)致？我們分析，該轉(zhuǎn)致條款不是執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)致條款，而是處罰依據(jù)轉(zhuǎn)致條款。理由如下：一、無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法第四條規(guī)定了工商行政管理部門(mén)對(duì)五種違法行為按照辦法予以查處，這是該法規(guī)明確規(guī)定了工商部門(mén)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)違法行為的處罰職能，此處沒(méi)有附但書(shū)條款。二、從行文邏輯上分析，第十四條第二款與第一款應(yīng)該同屬處罰依據(jù)的性質(zhì)。第十四條第一款表述了工商部門(mén)處罰無(wú)照經(jīng)營(yíng)的依據(jù)，第二款所述 “對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@個(gè)“處罰”只有理解為處罰依據(jù)，因?yàn)橹挥袃煽钫f(shuō)的是同一個(gè)概念，才具有邏輯上的一致性，才能放在一個(gè)法條中。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定程序條例第五條規(guī)定，“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密，條文明確、具體，用語(yǔ)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，具有可操作性?！?如果第二款是執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)致，那么應(yīng)該放在辦法第四條里，否則該條款就屬于重大的行文邏輯的差錯(cuò)，從反面證明了這種假設(shè)不成立。三、如果是執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)致，應(yīng)該使用其他法律類似的表述方式。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第三條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。”產(chǎn)品質(zhì)量法第八條第三款規(guī)定：“法律對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督部門(mén)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行。”由此可見(jiàn)，法律法規(guī)對(duì)執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)致的表述都有“部門(mén)”兩個(gè)字，表達(dá)方式具體明確。辦法第十四條第二款如果真是執(zhí)法主體轉(zhuǎn)致，也應(yīng)該在“處罰”后加上“部門(mén)”兩個(gè)字。四、從前置許可審批部門(mén)的轉(zhuǎn)致條款推斷工商部門(mén)的轉(zhuǎn)致條款是處罰依據(jù)的轉(zhuǎn)致。辦法第四條第二款規(guī)定對(duì)需要前置審批的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，許可審批部門(mén)亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。該辦法第十七條規(guī)定：前置許可部門(mén)按照審批許可的法律、法規(guī)的規(guī)定處罰；對(duì)處罰沒(méi)有規(guī)定的，許可審批部門(mén)應(yīng)該按照辦法第十四條處罰。辦法第十四條第一款規(guī)定的處罰主體是工商部門(mén)，那么對(duì)“許可審批部門(mén)應(yīng)該按照辦法第十四條處罰”只能是處罰依據(jù)的轉(zhuǎn)致。從對(duì)應(yīng)關(guān)系上說(shuō)，辦法第十七條轉(zhuǎn)致的表述方式與第十四條第二款相同，從側(cè)面也驗(yàn)證了辦法第十四條第二款是工商部門(mén)處罰依據(jù)的轉(zhuǎn)致，而不是處罰主體的轉(zhuǎn)致。三、適用轉(zhuǎn)致條款的條件和一般原則從辦法第十四條第二款的文意理解，轉(zhuǎn)致過(guò)去的條款要符合以下條件：一、處罰依據(jù)是法律、法規(guī)條款，且有明確的處罰幅度，轉(zhuǎn)致過(guò)去的處罰依據(jù)不能是部門(mén)規(guī)章。二、轉(zhuǎn)致過(guò)去的處罰依據(jù)是對(duì)“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”進(jìn)行管理的條款。如果兩者有一個(gè)條件不符合，就不能轉(zhuǎn)致到該條款。 辦法第四條規(guī)定了五種無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，其中第二、三、四項(xiàng)行為專屬工商部門(mén)管轄，這類案件無(wú)照經(jīng)營(yíng)的范圍不涉及行政許可、行政審批，按照無(wú)照經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人使用的經(jīng)濟(jì)體組織的名義，分別按照相應(yīng)的登記法規(guī)確定適用相應(yīng)的法律規(guī)范（主體法），如，公司無(wú)照經(jīng)營(yíng)服裝的，適用公司法、公司登記管理?xiàng)l例。第一項(xiàng)和第五項(xiàng)屬于雙重管轄案件，違法行為同時(shí)違反了前置許可法規(guī)和登記類法規(guī)，也就產(chǎn)生了一個(gè)違法行為有多個(gè)法條同時(shí)可以適用的情況，這種現(xiàn)象類似于刑法中的“法條競(jìng)合”。產(chǎn)生以上問(wèn)題的原因在于，管理無(wú)照經(jīng)營(yíng)違法行為的多個(gè)法律條文本身存在著一種內(nèi)容上的交叉和包容關(guān)系。 出現(xiàn)“法條競(jìng)合”情況，一般處理原則為適用一個(gè)法律條文處罰，“法條競(jìng)合”的法律適用原則主要是有：一、如果法條本身有規(guī)定，從其規(guī)定。二、特別法條優(yōu)于普通法條。三、選擇一個(gè)處罰較重的法條進(jìn)行認(rèn)定并處罰原則。如，不論是個(gè)體戶還是公司無(wú)照經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品，都應(yīng)轉(zhuǎn)致適用危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例，其依據(jù)的是特殊法優(yōu)于一般法的法律適用原則，但如果公司無(wú)照經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品造成嚴(yán)重后果，還應(yīng)當(dāng)選擇處罰較重的法律，這依據(jù)的是第三條選擇較重法條處罰原則。四、處罰依據(jù)轉(zhuǎn)致的三種情況分析執(zhí)法實(shí)踐中，轉(zhuǎn)致過(guò)去的法律法規(guī)條款會(huì)出現(xiàn)以下情況：一是轉(zhuǎn)致的條款規(guī)定了工商部門(mén)監(jiān)督管理權(quán)，也規(guī)定了處罰種類幅度，對(duì)這類違法行為，工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)致適用相應(yīng)的條款。目前發(fā)現(xiàn)符合條件的有如下法律條款：1、印刷業(yè)管理?xiàng)l例第34條；2、危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例第57條；3、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例第27條；4、音像制品管理?xiàng)l例第39條；5、出版管理?xiàng)l例第55條規(guī)定； 6、電影管理?xiàng)l例第55條；7、城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例第34條；8、報(bào)廢汽車(chē)回收管理辦法第20條；9、糧食流通管理?xiàng)l例第41條；10、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例第48條，第65條； 11、食品安全法第84條。12、煙草專賣(mài)法第35條，煙草專賣(mài)法實(shí)施條例第61條 ；13、拍賣(mài)法第60條二是轉(zhuǎn)致的條款規(guī)定了工商部門(mén)監(jiān)督管理權(quán)，沒(méi)有規(guī)定具體處罰種類和幅度。如娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例（2006年3月修訂實(shí)施）第四十條規(guī)定，擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由工商行政管理部門(mén)、文化主管部門(mén)依法予以取締；因?yàn)槿【喼皇且环N措施、手段，達(dá)到阻止當(dāng)事人非法經(jīng)營(yíng)的目的，不是處罰種類，那么對(duì)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)娛樂(lè)行業(yè)，該條就沒(méi)有規(guī)定如何處罰，無(wú)論是工商部門(mén)還是文化部門(mén)，都只能按照辦法第十四條第一款的具體規(guī)定查處。三是轉(zhuǎn)致的條款規(guī)定了處罰幅度，但沒(méi)有設(shè)定工商部門(mén)的處罰主體身份。對(duì)這一現(xiàn)象要具體分析，比如新保險(xiǎn)法第一百五十九條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，擅自設(shè)立保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司或者非法經(jīng)營(yíng)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的，由保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以取締，沒(méi)收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足二十萬(wàn)元的，處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款?！北ｋU(xiǎn)法規(guī)定了保監(jiān)會(huì)是無(wú)證擅自從事保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的執(zhí)法部門(mén)，沒(méi)有提到工商部門(mén)。在執(zhí)法管轄上，專門(mén)法律與辦法的規(guī)定不一致，按照職權(quán)法定和法律優(yōu)先原則，應(yīng)該按照保險(xiǎn)法確定管轄部門(mén)。依據(jù)職權(quán)法定原則，“行政主體的權(quán)力是有限的，不僅法律明確禁止的不能為之，而且法律沒(méi)有授權(quán)的，也不得為之?！睉?yīng)松年，行政法與行政訴訟法，中國(guó)法制出版社，2009年5月第一版，第47頁(yè) 簡(jiǎn)言之，對(duì)于行政執(zhí)法主體的管轄范圍，法無(wú)授權(quán)即禁止。保險(xiǎn)法明確規(guī)定了保監(jiān)會(huì)為執(zhí)法主體，同時(shí)意味著排除了其他執(zhí)法部門(mén)的管轄，因此，保險(xiǎn)法與辦法對(duì)管轄部門(mén)的規(guī)定不是并行不悖的關(guān)系，而是有沖突的，需要按照相關(guān)原則進(jìn)行選擇。依據(jù)法律優(yōu)先原則，“在法律尚無(wú)規(guī)定，行政法規(guī)、規(guī)章在各自范圍內(nèi)作了規(guī)定時(shí)，一旦法律就此事項(xiàng)作了規(guī)定，法律優(yōu)先，其他法律規(guī)范的規(guī)定必須服從于法律?！?應(yīng)松年，行政法與行政訴訟法，中國(guó)法制出版社，2009年5月第一版，第42頁(yè)立法法第七十九條規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。根據(jù)以上原則和立法法中的法律適用指引，應(yīng)當(dāng)按照上位法優(yōu)于下位法選擇適用法律。由于保險(xiǎn)法是法律，辦法是行政法規(guī)，前者位階層次比后者高，應(yīng)當(dāng)按照保險(xiǎn)法確定執(zhí)法主體，辦法作為行政法規(guī)，不能超越位階次序擴(kuò)大執(zhí)法主體的范圍。工商部門(mén)遇到此類案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有權(quán)部門(mén)處理。這種由專門(mén)法律另行規(guī)定處罰主體現(xiàn)象也在銀行、保險(xiǎn)、基金、藥品管理、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等管理法律中出現(xiàn)。法律如此設(shè)計(jì)，一是