中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境

1、中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境關(guān)鍵詞：中國公民社會；民間組織；制度環(huán)境一、若 干重要概念的辨析公民社會，總的說來，對于當(dāng)今中國政府和學(xué)術(shù)界而 言，還是一個新的事物。中國公民社會本身正在形成之中， 還很不成熟，其典型特征和作用還未得到充分展露。與此 相一致，對中國公民社會的認識和研究還有許多模糊不清 的地方，這突出地表現(xiàn)在對一些重要范疇和概念沒有比較 一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧義 過大，既不利于討論的深入，更不利于制定合理的政策和 法規(guī)。所以，在討論中國公民社會的整體制度環(huán)境之前， 有必要就若干重要范疇表明我們的理解。1.公民社會在中國學(xué)術(shù)界，公民社會常常又被稱為市民社

2、會和民 間社會，它們是同一個英文術(shù)語c ivilsociet y的三個不 同中文譯名。雖然國內(nèi)學(xué)者目前仍然交叉使用市民社會、 公民社會和民間社會三個術(shù)語，但這三個不同的中文稱謂 事實上并不是完全同義的，它們之間存在著一些微妙的差 別。市民社會是最為流行的術(shù)語，也是對ci vilsociety的 經(jīng)典譯名，它來源于馬克思主義經(jīng)典著作的中譯本。但這 一術(shù)語在傳統(tǒng)語境中或多或少帶有一定的貶義，許多人事 實上把它等同于資產(chǎn)階級社會，而且容易把這里的市民誤 解為城市居民.民間社會最初多為歷史學(xué)家在研宄中國近代 的民間組織時加以使用。這是一個中性的稱謂，但在不少 學(xué)者特別是在政府官員眼中，它具有邊緣化的色

3、彩。公民 社會是改革開放后對civilsoci ety的新譯名，這是一個褒 義的稱謂，它強調(diào)civilsoci ety的政治學(xué)意義，即公民的 公共參與和公民對國家權(quán)力的制約，越來越多的年輕學(xué)者 喜歡使用這一新的譯名。我們把公民社會當(dāng)作是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或 企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官 方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。公民社 會的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公 民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組 織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的 某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門（第一部門）， 又不屬于市場系統(tǒng)（第

4、二部門），所以人們也把它們看作是 介于政府與企業(yè)之間的第三部門（th ethirdsect or）。2.民間組織公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領(lǐng)域，其 基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織。但在目前的中國學(xué)術(shù)界，對民間組織的理解甚至比對 公民社會的理解還更加混亂不清。無論是學(xué)者的文章或政府的文件中，經(jīng)常使用的關(guān)于公民社會組織的稱呼有：非 政府組織、非營利組織、民間組織、公民團體、中介組織、 群眾團體、人民團體、社會團體、第三部門組織、志愿組 織等等。一般地說，這些不同稱呼并無實質(zhì)性的區(qū)別，但 是從嚴格的語義來說，它們之間應(yīng)當(dāng)存在著不可不察的差 別，這些概念從不同的角度強調(diào)了公民社會的某個方面

5、特 征。非政府組織是至今仍廣泛使用的一個重要概念，它的 優(yōu)點是強調(diào)公民社會組織的非官方性，表明公民社會組織 不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但在中國的 語境中，這一概念可能產(chǎn)生兩種正好相反的歧義。一是認 為只有那些重要的、正式的民間組織，才屬于公民社會的 范疇。因為非政府組織這一概念最初引入中國，與聯(lián)合國 憲章中涉及的國家間非政府組織在聯(lián)合國的地位與作用相 關(guān)，而國家間的非政府組織往往是十分正規(guī)的，并經(jīng)過政 府的正式批準，而大量存在于社會中的非正式組織有可能 被許多人排除在非政府組織視野之外。二是把非政府組織 的非政府性理解成與政府沒有關(guān)系，甚至理解為與政府對 立。然而耐人尋味的是，在

6、中國的現(xiàn)實生活中，那些最重 要的非政府組織恰恰與政府的關(guān)系最密切，有些直接就是 政府的非政府組織(go vernmental non2govern mentorgani zation)。非營利組織概念突出了公民社會組織與企業(yè)和公司等 市場組織的區(qū)別，但它容易模糊公民社會組織為了自身的 生存從事的必要的有償服務(wù)與營利活動之間的界限。公民 社會組織應(yīng)當(dāng)沒有營利目的，但在缺乏經(jīng)費資助的情況下， 許多民間組織為維持生存和發(fā)展又不得不從事一些收取費 用的活動，這在中國通常稱作有償服務(wù).然而，有償服務(wù)的 界限模糊不清，很難確定這樣一個收費標(biāo)準，低于這一標(biāo) 準就是非營利的，而超過這一標(biāo)準便是營利的.所以，用

7、非 營利來界定目前中國的公民社會組織，可能會遇到如何確 定非營利標(biāo)準這樣一個新的難題。中介組織也是最廣泛使用的概念之一，政府管理部門 似乎對它的關(guān)注度頗高，因為在相關(guān)管理法規(guī)中這一概念 的出現(xiàn)頻率相當(dāng)高。中介組織開宗明義地揭示了公民社會 組織位于政府與企業(yè)之間的中間性特征，但這一概念卻嚴 重地掩蓋了公民社會組織的其他主要特征，特別是其非營 利性。在現(xiàn)實生活中，大量具備中介性特征的組織是營利 性組織，它們與其說屬于公民社會，遠不如說屬于市場社 會。隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展而日益增多的服務(wù)性行業(yè)，其中許多完全可以歸類于中介組織，一些政府管理部門也 確實將它們視為中介組織，如律師事務(wù)所、會計事務(wù)所、

8、婚姻介紹所、公證機構(gòu)、人才交流中心、土地房屋評估機 構(gòu)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)、家政服務(wù)機構(gòu)、商務(wù)咨詢機構(gòu)、 商業(yè)代理機構(gòu)等等。它們確實是中介組織，卻又通常是十 足的營利組織，但完全不屬于公民社會。群眾團體或人民團體是中國現(xiàn)存體制下特定的政治概 念，它主要指中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的工會、青年團和婦 女聯(lián)合會，以及其他少數(shù)特殊的團體，如中國殘疾人聯(lián)合 會、中國文學(xué)藝術(shù)家聯(lián)合會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會等。這些 組織的主要特征是，具有很強的政治和行政色彩，像行政 機關(guān)一樣，有相應(yīng)的行政級別，其領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與各級政府機 構(gòu)同設(shè)，由國家給予正式的編制，并且通常承擔(dān)一定的行 政管理職能。其實，從其職能和性質(zhì)來看，它們更像是

9、政 府組織，而不是非政府組織。群眾團體或人民團體這些概 念，有時也寬泛地指所有非政府的社會組織，但由于約定 俗成的原因，它的特殊含義己經(jīng)深入人心。此外，在中國 政治的現(xiàn)實語境中，群眾或人民通常是政治性很強的概念， 指那些得到黨和政府認可的多數(shù)公民。顯然，用群眾團體 或人民團體的概念己經(jīng)很難包含公民社會組織的完整含義。第三部門組織、志愿組織等概念的局限也相當(dāng)明顯。前者主要是一個近年來才出現(xiàn)的外來術(shù)語，許多人因為不 了解第三部門從而也不甚了解第三部門組織.在經(jīng)濟領(lǐng)域， 還容易將此第三部門混淆于國民經(jīng)濟中的第三部門，即服 務(wù)行業(yè)部門。志愿組織強調(diào)了公民社會組織的自愿性，但 志愿性并非為公民社會組織所

10、特有，一些政黨組織也強調(diào)其成員參加組織的志愿性?？梢姡眠@些概念來指稱公民 社會組織，也并不十分妥當(dāng)。社會團體或社團、公民團體、公民組織、民間組織等 概念，也常用以指公民社會組織。借用這些概念可以比較 清楚地表明公民社會組織的社會性或民間性，以區(qū)別于政 府機關(guān)和企業(yè)組織。相對而言，這些概念的含義比較清晰， 所表達的意義也比較準確。社會團體、社團等概念，強調(diào) 了公民社會組織的社會性，公民團體、公民組織等概念強 調(diào)了公民社會組織的政治性，因為公民是一個由憲法界定 的政治概念。民間組織概念突出了公民社會組織的民間性， 其外延可以涵蓋上述各概念所要表達的主要意義，因此， 比較而言，這是一個表達公民社會

11、組織的恰當(dāng)概念。我們 建議，在談及作為公民社會主體的組織或團體時，盡可能 地一致使用民間組織的概念，以避免在概念術(shù)語上的不必 要爭議和混亂。那么，什么是本文所說的民間組織？作為公民社會主 體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成 的非營利性社團。它有以下四個顯著的特點。其一是非政 府性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府 或國家的立場；其二是非營利性，即它們不把獲取利潤當(dāng) 作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作其 主要目標(biāo)；其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經(jīng)濟來源，無論在政治上、管理 上，還是在財政上，它們都在相當(dāng)程度上獨立于政府；其

12、 四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而 完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū) 別于政府機關(guān)和企業(yè)組織。此外，它還有非政黨性和非宗教性的特征，即它不以 取得政權(quán)為主要目標(biāo)，也不從事傳教活動，因而政黨組織 和宗教組織，不屬于民間組織的范圍。關(guān)于政黨和宗教 組織是否屬于民間組織，學(xué)術(shù)界有不同的看法，根據(jù)中國 的實際情況，在此我們采納了薩拉蒙等學(xué)者對民間組織屬 性的界定，把政黨和宗教組織排除在外，參閱las ter, theeme rgingsecto r， thejohns hopkinsuni versity， 19 94.3.制度環(huán)境制度就是一系列影響人類行為的規(guī)則或

13、規(guī)范。新制度 主義學(xué)派的主要代表道格拉斯c 諾斯說：制度是一個社 會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系 的系列約束。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、 習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn) 權(quán)）組成的。道格拉斯*c 諾斯：經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與 變遷，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第3 頁。作為制度的規(guī)則，是業(yè)已成型的行為準則，它具有相 對的穩(wěn)定性和長效性。構(gòu)成制度的行為規(guī)則既包括成文的規(guī)范，也包括不成 文的規(guī)范；既有得到權(quán)威機關(guān)認可并要求強制服從的法定 制度，也包括未經(jīng)任何權(quán)威機構(gòu)發(fā)布但潛在地制約人們行 為的非正式規(guī)則，也就是人們通常所稱的潛規(guī)則.政治制

14、度 便是制約人們政治行為的一系列規(guī)則，它是人類政治生活 的行為準則。政治制度一般由國家制定，體現(xiàn)了政府當(dāng)局 的根本利益和價值取向，政府當(dāng)局藉此來約束公民的政治 行為。因此，與其他制度相比，政治制度更具有根本性， 其約束力和強制性也更大，當(dāng)政治制度與社會的其他制度 相沖突時，其他制度通常要讓位于它。民間結(jié)社，即公民組成民間團體，并以民間團體的成 員單獨地或集體地進行活動，通常被認為是典型的政治行 為，必然會受到國家相關(guān)制度的約束。我們把國家用以規(guī) 范和制約民間組織活動的所有正式的或非正式的準則，統(tǒng) 稱為公民社會的制度環(huán)境。它包括五個方面的內(nèi)容：（1） 憲法，作為國家的根本大法，憲法是公民社會合法

15、性的基 本來源；（2）法律，即國家關(guān)于民間組織的普通法律和專 門法律；（3）行政法規(guī)，即政府行政管理部門關(guān)于民間組 織的相關(guān)法令、條例、準則、規(guī)定、規(guī)章等；（4）黨的政 策，即作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨關(guān)于民間組織的決定、通 告、通知、意見、辦法、指示等；（5 ）非正式制度，即官方對民間組織的態(tài)度，包括各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對民間組 織及其活動的態(tài)度，以及散布于公民及政府中的影響民間 組織活動和作用的各種潛規(guī)則.公民社會受到制度環(huán)境的包圍，它的每一步發(fā)展都必 然受到制度環(huán)境直接或間接的影響。各種正式或非正式的規(guī)則，對作為公民社會主體的民 間組織的各個方面發(fā)揮著這樣或那樣的作用，最終塑造著 公民社會的形

16、態(tài)、特征和在社會政治生活中的角色。我們 把影響公民社會的制度分解成若干要素，通過對這些制度 環(huán)境要素的分析，來認識現(xiàn)存的制度環(huán)境對中國公民社會 的整體作用。這些制度環(huán)境要素主要有：對民間組織的定 性和定位；關(guān)于民間組織的成立、登記或注冊的規(guī)定；對 各種民間組織的分類及分類管理措施；對民間組織的監(jiān)管、 控制、引導(dǎo)；對民間組織的財政政策，包括資助、稅收、 審計政策；干預(yù)民間組織的方式、方法、途徑；對民間組 織的扶持措施和激勵政策；對民間組織的限制和處罰，包 括準入、資格、特許、撤銷或吊銷等；黨對民間組織的領(lǐng) 導(dǎo)等等。二、民間組織的定性和分類對民間組織的性質(zhì)和地位做出明確的界定，既是對有 關(guān)法規(guī)的基

17、本要求，也是制定相關(guān)政策的前提，而現(xiàn)行法 規(guī)在這方面的缺陷極為明顯。黨和政府的文件以及相關(guān)法規(guī)，一般都把社會團體當(dāng)作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和 紐帶，同時肯定它的群眾性、志愿性和非營利性。對民間 組織的這一定性，基本上是合理的，但是沒有指出社會團 體的非政府性。這可能是出于對非政府性的誤解，把非政 府性曲解為與政府沒有關(guān)系，或完全獨立于政府，不受政 府領(lǐng)導(dǎo)。事實上，這里的非政府性，主要是指它不屬于黨 和政府的組織系統(tǒng)，相對獨立于黨政權(quán)力機關(guān)，而不是指 它完全與政府沒有關(guān)系。民間組織同樣也可以由政府創(chuàng)立， 受政府引導(dǎo)，得到政府資助。關(guān)于民間組織的定位，國務(wù) 院社會團體登記管理條例分別作了這樣的界

18、定：本條 例所稱的社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員 共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織.民 辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例稱：本條例所稱民辦非 企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量 以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會 服務(wù)活動的社會組織?；饡芾項l例指出：本條例所 稱基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)， 以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定設(shè)立的非營利 性法人.引自國務(wù)院頒布社會團體登記管理條例、 民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、基金會管理條例， 參見民政部官方網(wǎng)站法律法規(guī)：ht tp: /poli cy/j上述 條例及其他相

19、關(guān)法規(guī)的界定，有著明顯的不足。其一，對民間組織的定位模糊不清。有些學(xué)者解釋說， 根據(jù)上述規(guī)定，社會團體與民辦非企業(yè)單位的區(qū)別是，前 者是會員制的互益型組織，后者是非會員制的公益型組織。 這樣的分析顯然是模糊的，因為社會團體既有互益性的，也有公益性的，如中華慈善總會、中國紅十字會等。還有 歸屬于社會團體名下的許多行業(yè)協(xié)會，并非是公民自愿組 成的，而是政府根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的需要而設(shè)立的。上述規(guī)定 也難以劃清民辦非企業(yè)單位與基金會的界限，不少民辦非 企業(yè)單位也是利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn) 從事公益活動的非營利法人.此外，像基層的公民自治組織， 如村民委員會和居民委員會，根據(jù)法律規(guī)定也是非政府

20、組 織，但在上述三類界定中并未得到反映。其二，對民間組織的規(guī)定常常自相矛盾。按照上述界 定，工會、青年團和婦聯(lián)都是社會團體，但公務(wù)員法 卻明確規(guī)定，工、青、婦機關(guān)干部納入國家公務(wù)員管理系 統(tǒng)。按照上述規(guī)定，社會團體應(yīng)當(dāng)是公民的自愿組織，不 應(yīng)具備政府機關(guān)的科層性，其領(lǐng)導(dǎo)成員也不應(yīng)具有行政級 別。但黨和政府的政策同時規(guī)定，不少社會團體及其領(lǐng)導(dǎo) 完全享受相應(yīng)的行政級別待遇，如中國科學(xué)技術(shù)聯(lián)合會、中國作家協(xié)會、中國法學(xué)會、中國行政管理學(xué)會等。其三，直接對民間組織的分類帶來了困難。根據(jù)現(xiàn)行 的管理法規(guī)，民間組織分為社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三大類。這種分類既不能窮盡現(xiàn)存的各類民間組織 三類民間組

21、織之間又交叉重疊，難以分清。例如，大量的 民間組織事實上并未在民政部門登記注冊，而是在工商部 門登記注冊。按照法律規(guī)定，凡在工商部門登記注冊的組 織，就不是民間組織，而是企業(yè)組織。還有廣泛存在而且 社會作用極其重要的公民自治組織，像村民委員會和居民 委員會，也難以按照上述標(biāo)準進行歸類。對民間組織的分類沒有確定的類型學(xué)標(biāo)準。國內(nèi)對民 間組織的分類主要有三種，一是民政部的，即官方的分類 二是借用聯(lián)合國或國外研究機構(gòu)的分類方法；三是國內(nèi)學(xué) 者提出的、至今沒有相對一致的各種分類標(biāo)準。作為政府主管部門的民政部將納入其管理的民間組織 分為三大類別。一是社會團體，即中國公民自愿組成，為 實現(xiàn)會員共同意愿，按

22、照其章程開展活動的非營利性社會 組織；二是所謂的民辦非企業(yè)單位，即企業(yè)事業(yè)單位、社 會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦 的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織；三是各類公 益性基金會，即利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財 產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的而設(shè)立的非營利性法人。引 自國務(wù)院頒布社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單 位登記管理暫行條例、基金會管理條例，參見民政部官 方網(wǎng)站法律法規(guī):http： /policy/對數(shù)量最多的社會團體，民政部又將其分為四類：一是學(xué)術(shù)性團體，指從事自然科學(xué)、社會科學(xué)以及交叉科學(xué) 研宄的團體；二是行業(yè)性團體，指由同行業(yè)的企業(yè)組織的 團體；三是專業(yè)性團

23、體，指由專業(yè)人員組成或依靠專業(yè)技 術(shù)、專門資金從事某項事業(yè)而成立的社會團體；四是聯(lián)合 性團體，指人群的聯(lián)合體或團體的聯(lián)合體，如工會。吳 忠澤主編社團管理工作，中國社會出版社，19 96年，第6頁。一些學(xué)者指出，政府管理部門的分類雖然便于操作， 但過于簡單，不利于深入分析。在國內(nèi)尚未發(fā)展起一整套 成熟的對中國的民間組織分類標(biāo)準之前，他們主張借用國 外的標(biāo)準。一是聯(lián)合國的產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準（isic），它將非營 利組織分成3個大類15個小類。即教育類，包括小學(xué)教育、 中學(xué)教育、大學(xué)教育和成人教育；醫(yī)療和社會工作類，包 括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會工作；其他社會和個人服務(wù)類，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會和行業(yè)協(xié)會、工會、

24、娛樂組織、圖書 館、博物館及文化、體育和休閑組織等。二是西方國家一 些專業(yè)研究機構(gòu)的分類標(biāo)準，例如清華大學(xué)公共管理學(xué)院 就基本上采用美國霍布金斯大學(xué)非營利組織比較研宄中心 制定的分類法，將中國的民間組織分成12個大類27個小 類：文體類、教育類、衛(wèi)生保健類、社會服務(wù)和救助類、 生態(tài)環(huán)境保護類、社區(qū)服務(wù)類、咨詢類、公益基金及志愿服務(wù)類、國際交流及援助類、宗教類、行業(yè)類和其他。 詳見鄧國勝非營利組織評估（社會科學(xué)文獻出版社，xx年）第5-6頁。近年來，隨著對民間組織研宄的深入，國內(nèi)學(xué)者紛紛 提出了多種分類方法。例如，根據(jù)民間組織的法定目標(biāo)， 將社會團體分成會員互益型組織、運作型組織和會員公益 型組

25、織三類；根據(jù)民間組織與政府的關(guān)系，將其分為官辦、 半官辦和民辦的三種；根據(jù)對民間組織的管理形式，將它 們分成有業(yè)務(wù)主管單位、無業(yè)務(wù)主管單位和業(yè)務(wù)主管單位 不明確三類；根據(jù)是否實行會員制，將其分為會員制和非 會員制兩類；根據(jù)其組織結(jié)構(gòu)的松緊程度，將其分為松散 型、緊密型、金字塔型、網(wǎng)絡(luò)型等；根據(jù)其服務(wù)對象，將 民間組織分為公益型和互益型兩類，等等。些學(xué)者為了周延對各種民間組織的分類，引入了主 體加功能的分類標(biāo)準，并將目前中國的全國性社團分為十 七類。分別參見王名等中國社團改革（社會科學(xué)文 獻出版社，xx年）第17頁；王穎等社會中間層（中國 發(fā)展出版社，1993年）第70頁；杭州市民間組織黨建研究

26、 課題組加強民間組織中黨的建設(shè)工作思考，載組織人 事管理研究xx年第3期；萬江紅、張翠娥近十年我國 民間組織研宄綜述，載江漢論壇xx年第8期；王穎、 孫炳耀中國民間組織發(fā)展概況，俞可平等中國公民社 會的興起與治理的變遷（社會科學(xué)文獻出版社，xx年）第 4-5頁。形形色色的民間組織都各有自己的屬性和特征，人們 可以根據(jù)其不同的屬性和特征對民間組織進行歸類，從而 可以有許多不同的分類標(biāo)準。例如，從民間組織的法律地 位來看，可以將其分成合法的與非法的；從其活動目標(biāo)來 看，可以分為公益性的和非公益性的；從其活動內(nèi)容來看， 可以分為行業(yè)性的和綜合性的；從其活動范圍來看，可以 分為全國性的和地區(qū)性的；從其

27、活動經(jīng)費來看，可以分為 政府資助的、社會捐助和自籌的，等等。因而，對民間組 織有眾多不同的類型學(xué)和分類方法，不足為奇。但是，分 類本身并不是目的，而是為了更好地理解或更好地管理各 種民間組織。對民間組織的研宄和管理，屬于兩個有緊密 聯(lián)系但又有區(qū)別的范疇，必然會有重要的差別，包括類型 學(xué)的差別。據(jù)此，我們在這里分別從學(xué)術(shù)研究和行政管理 兩種角度提出民間組織的分類方法。首先，從學(xué)術(shù)研究的角度看，對民間組織的分類固然 可以依照不同的標(biāo)準，如主體的狀況、職能、區(qū)域等，但 最重要的應(yīng)當(dāng)是這些組織的本質(zhì)特征。根據(jù)目前己經(jīng)出現(xiàn) 的各種組織的主要特征，可以將其分成以下幾類：1.行業(yè) 組織，即相同行業(yè)的專業(yè)性協(xié)

28、會和行業(yè)管理組織，如各種 行業(yè)協(xié)會；2.慈善性機構(gòu)，其主要作用是社會救濟和扶貧，如紅十字會、慈善總會、殘疾人聯(lián)合會、宋慶齡基金會等; 3.學(xué)術(shù)團體，即學(xué)者的同人組織，如中國物理學(xué)會、中國 化學(xué)學(xué)會、中國政治學(xué)會、中國無神論研究會等；4.政治 團體，即旨在維護公民政治權(quán)利的各種公民組織，如工 會、青年團、婦女聯(lián)合會、村民委員會、居民委員會、各 種民間維權(quán)組織等；5.社區(qū)組織，其主要特征是從事社區(qū) 性的管理和服務(wù)工作，如業(yè)主委員會、社區(qū)福利中心、社 區(qū)老年協(xié)會、社區(qū)法律援助中心、社區(qū)治安委員會等；6. 社會服務(wù)組織，即旨在提供社會福利服務(wù)和公益服務(wù)的民 間組織，如環(huán)境保護、文教體衛(wèi)等領(lǐng)域的公益性組

29、織；7 . 公民互助組織，即公民為捍衛(wèi)自身利益而自愿組成的互助 性組織，如城市和農(nóng)村中的互助會、救助中心、農(nóng)村的各 種農(nóng)作物研究會、農(nóng)民合作社等；8.同人組織，即建立在 共同的經(jīng)歷、興趣、愛好之上的公民組織，如各種各樣的 同學(xué)會、同鄉(xiāng)會、俱樂部、詩社、劇社等；9.非營利性咨 詢服務(wù)組織，大量的民辦非企業(yè)單位基本上都屬于這類民 間組織。其次，從行政管理的角度對民間組織進行分類，至少 應(yīng)考慮三個標(biāo)準，一是其法律地位，二是其利益導(dǎo)向，三 是其活動內(nèi)容。前兩個標(biāo)準關(guān)系到民間組織的稅收、登記、 監(jiān)管等制度性待遇，后一個標(biāo)準關(guān)系于管理的方便。根據(jù) 這樣的思路，我們認為，可以從以下三個方面對各類民間組織進行

30、歸類：1.按照其法律地位，將民間組織分為法人 團體與非法人團體，法人團體具有獨立的法人資格，其權(quán) 利責(zé)任要大于非法人團體，對法人團體的審批、登記、監(jiān) 管等應(yīng)當(dāng)更加嚴格，而政府在財政和稅收等方面對它的支 持力度也應(yīng)當(dāng)更大；2.按照其活動宗旨，將民間組織分為 公益性團體與非公益性團體，公益性團體的主要宗旨是增 進社會的公共利益，對這類團體政府的資助和扶持應(yīng)當(dāng)更 多；3.按照管理的需要，將民間組織分為：（1）群眾團體 或人民團體，即中國政治特有的那些直接在中國共產(chǎn)黨領(lǐng) 導(dǎo)下的群眾組織，如工會、青年團、婦聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)、 文聯(lián)、殘聯(lián)等；（2）自治團體，即公民的政治性自治組織， 如村民委員會、居民委員會

31、等；（3 ）行業(yè)團體，即各種同 業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會，包括具備一定管理職能的過渡性行業(yè) 管理和自律組織，如中國輕工總會、中國消費者協(xié)會等； （4）學(xué)術(shù)團體，即從事自然科學(xué)、社會科學(xué)和交叉學(xué)科研 究的各種協(xié)會和學(xué)會；（5）社區(qū)團體，即從事社區(qū)管理和 服務(wù)的居民組織；（6）社會團體，即除上述外的其他各類 民間組織；（7）公益性基金會，即旨在促進社會公益事業(yè) 的各類基金組織。三、中國公民社會制度環(huán)境的主要特征前面己經(jīng)指出，約束和規(guī)范中國公民社會生長發(fā)育的現(xiàn)存制度環(huán)境，主要由憲法、普通法律、行政法規(guī)、黨的政策和其他非正式規(guī)則等五個部分組成，它們互為補充， 形成一個相對完整的制度網(wǎng)絡(luò)，決定性地影響著中國公民

32、 社會的成長。綜合分析制約中國公民社會的正式的或非正 式的制度環(huán)境，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾個明顯的一般特征 。關(guān)于中國公民社會制度環(huán)境的其他研究，可參閱蘇力、高丙中等規(guī)制與發(fā)/pc第三部門法律環(huán)境（浙江人民出版社，1999年）；周志忍等編自律與他律第三 部門監(jiān)督機制個案研究（浙江人民出版社，199 9年）；郭 于華等事業(yè)共同體一一第三部門激勵機制個案探索（浙 江人民出版社，19 99年）；王名等中國社團改革；孫立 平等動員與參與一一第三部門募捐機制個案研究（浙江 人民出版社，1999年）。1 .宏觀鼓勵與微觀約束從總體上說，改革開放以來，中國的宏觀制度環(huán)境是 一種有利于公民社會生長的環(huán)境，這也是中

33、國公民社會之 所以能夠在短時期內(nèi)得以迅速興起的基本原因。首先，憲 法和中國共產(chǎn)黨的基本政策，從根本上說，對民間組織持 積極的肯定態(tài)度，這為中國公民社會的存在奠定了合法性 基礎(chǔ)。19 82年頒布的新憲法，仍然把結(jié)社自由作為公民的 基本權(quán)利確定下來；改革開放以來，中國共產(chǎn)黨所制定的 一系列重大方針政策，如推行社會主義市場經(jīng)濟，進行農(nóng) 村和城市管理體制改革，推進村民自治等基層民主，建設(shè)社會主義法治國家和政治文明，鼓勵黨政分開和政企分開， 提高黨的執(zhí)政能力等，所有這些客觀上都為民間組織的發(fā) 展創(chuàng)造了合法的制度空間。其次，以農(nóng)村土地承包責(zé)任制和確立市場經(jīng)濟為主要 內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革，為民間組織的產(chǎn)生創(chuàng)造

34、了現(xiàn)實的經(jīng) 濟條件。80年代后中國開始實行市場導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革， 逐漸放棄原先的計劃經(jīng)濟體制，推行社會主義市場經(jīng)濟， 變原來單一的集體和國家所有制結(jié)構(gòu)為國有、集體和個人 的獨資、合資和外資等多種所有制形式，極大地提高了生 產(chǎn)力，提高了人民的生活水平，這一點是民間組織得以蓬 勃發(fā)展的最深刻的經(jīng)濟根源。再次，80年代以來中國在政 治體制方面發(fā)生的許多重大變革，直接或間接地促成了公 民社會的發(fā)展。例如，政府日益重視法制和法治，公民自 由活動的空間前所未有地增大。又如，政府開始轉(zhuǎn)變職能， 大幅度放權(quán)，在許多社會經(jīng)濟領(lǐng)域，政府不再履行直接的 管理職能，而將這些職能轉(zhuǎn)交給了相關(guān)的民間組織。俞 可平等：中

35、國公民社會的興起與治理的變遷，社會科學(xué) 文獻出版社，2000年，第1 96-198頁。如果說，改革開放以來，中國的宏觀制度環(huán)境對公民 社會以鼓勵為主的話，那么，其微觀制度環(huán)境則以約束為 主。其一，政府有關(guān)部門直接針對民間組織的法律、規(guī)章、 條例等，其基本導(dǎo)向就是對民間組織進行控制和約束。例如，從中央到地方各級民政部門單獨或聯(lián)合頒布的相關(guān)法 規(guī)，絕大多數(shù)都是管制性規(guī)定，很少有鼓勵性的條款。其 二，政府管理部門對民間組織的管理，把入口作為重點， 為民間組織的登記和成立設(shè)定了過高的門檻。例如，對民 間組織的名稱、機構(gòu)、場所、人數(shù)、經(jīng)費、章程、主管部 門等，都有極為嚴格的規(guī)定。其三，對民間組織實行雙重

36、 管理。按照相關(guān)法規(guī)，登記在冊的所有民間組織，除了接 受政府民政部門等主管機關(guān)的監(jiān)管外，還必須接受其業(yè)務(wù) 主管機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而且業(yè)務(wù)主管部門通常還承擔(dān)著主要的 管理責(zé)任。其四，對民間組織的活動經(jīng)費、范圍和內(nèi)容實 行嚴格的限制。例如，按照管理法規(guī)，民間組織只能在特 定的地域范圍活動，也只能從事登記核準的活動，否則便 視同非法。其五，正像對經(jīng)濟發(fā)展一樣，政府對民間組織 也實行宏觀調(diào)控。當(dāng)民間組織在一段時間內(nèi)增長過快，或 國內(nèi)政治發(fā)展發(fā)生特殊變異時，黨中央、國務(wù)院和政府主 管部門便及時發(fā)布文件或政策，對民間組織進行清查和整 理。例如，黨中央和國務(wù)院分別在1984年、1989年、199 6年、1998年

37、、1 999年、xx年等，針對當(dāng)時國內(nèi)民間組織 的實際情況，發(fā)布重要文件，對公民社會的發(fā)展進行宏觀 調(diào)控。2. 分級登記與雙重管理由于中國至今尚無關(guān)于民間組織的正式立法，社會團體登記管理條例和民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例 便成為目前關(guān)于社會團體的最重要的法規(guī)。這兩個條例確 立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，即分級登記、 雙重管理的管理模式。這種管理體制的基本內(nèi)容是，任何 民間組織都必須同時接受同級民政部門和主管部門的雙重 領(lǐng)導(dǎo)，其中民政部門主管審批登記，主管部門負責(zé)日常管分級登記就是縣級以上人民政府的民政部門分別負責(zé)同一層級的民間組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷和 監(jiān)管。按照這一體制

38、，全國范圍內(nèi)活動的組織由民政部審 批和登記，地方范圍內(nèi)活動的組織由縣級以上地方各級政 府的民政部門審批，跨行政區(qū)域活動的民間組織由所跨行 政區(qū)域的共同上級政府的民政部門審批。具體地說，作為 民間組織法定審批登記機關(guān)的各級民政部門的職責(zé)是：審 查批準經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的民間組織；對審批通過 的本地區(qū)民間組織履行登記、年檢、變更、撤銷等法定手 續(xù)；擬定社團和民辦非企業(yè)單位管理的方針、政策、規(guī)章 并監(jiān)督實施；負責(zé)包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的各類國內(nèi)民 間組織（包括港澳臺胞在大陸的社團）、外國人在華社團、 國際性社團在華機構(gòu)的登記和年度檢查；指導(dǎo)民間組織的 活動，研宄提出民間組織的發(fā)展規(guī)劃、會費標(biāo)準和

39、財務(wù)管理辦法；監(jiān)督民間組織的活動，查處民間組織的違法行為和未經(jīng)登記而以社團名義開展活動的非法組織。國務(wù)院 社會團體登記管理條例（1998年1 0月）。根據(jù)條例規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方 各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人 民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社 會團體的業(yè)務(wù)主管單位。按照目前對民間組織的這種雙重 管理模式，民間組織所掛靠的主管部門的主要管理職能是: 批準和任命所屬民間組織的主要領(lǐng)導(dǎo)成員，包括正副會長、 常務(wù)理事和秘書長；審批這些組織的重大活動；監(jiān)督所屬 民間組織的日常工作；從業(yè)務(wù)上指導(dǎo)這些組織的活動；審 計所屬民間組織的財務(wù)。除了行政審批和登

40、記實行分級原 則外，民間組織的業(yè)務(wù)主管單位也實行分級原則。換言之， 民間組織的業(yè)務(wù)主管部門也依其行政區(qū)域或行政層級而不 同，原則上說，業(yè)務(wù)主管部門的行政層級與其登記管理機 關(guān)相同。例如，全國性的民間組織的業(yè)務(wù)主管單位，就必 須是中央級的部委等機關(guān)，省內(nèi)活動的民間組織的業(yè)務(wù)主 管單位，則須是省級黨政機構(gòu)。所以，現(xiàn)行民間組織管理 模式中的雙重管理與分級登記、分級管理是相輔相成的。3. 雙重管理與多頭管理雙重管理的體制必然地導(dǎo)致了民間組織的多頭管理格 局。根據(jù)雙重管理的規(guī)定，每個民間組織都必須同時接受 政府主管機關(guān)即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而且其日常業(yè)務(wù)活動主要受主管單位的領(lǐng)導(dǎo)。條例只是一

41、 般性地規(guī)定，縣級以上的相關(guān)黨政機關(guān)及縣級以上政府的 授權(quán)機構(gòu)，均可成為民間組織的業(yè)務(wù)主管機構(gòu)。由此而來 的必然結(jié)果就是，民間組織的業(yè)務(wù)主管單位呈現(xiàn)出五花八 門的局面。事實證明，黨和政府不同的職能部門往往成為 其所管轄行業(yè)的民間組織的主管部門，如各級黨委組織部 通常是同級黨建研究會的主管單位、統(tǒng)戰(zhàn)部是同級統(tǒng)戰(zhàn)理 論研宄會的主管單位、政府的文化廳局是各種民間文化團 體的主管單位、體育局或體委是各種民間體育團體的主管 單位、科委或科技廳局則是各種群眾性科技團體的主管單 位，如此等等。不僅每個黨政職能部門紛紛成為自己職權(quán)所及范圍內(nèi) 的各類民間團體的婆婆，而且事實上許多民間組織出于種 種原因還自己四處

42、尋找合適的婆婆，有些婆婆往往與其所 主管的民間組織的業(yè)務(wù)活動沒有太多的關(guān)系。例如，政府 的文化局主管民間健身協(xié)會，而政府的體委則主管民間藝 術(shù)協(xié)會；政府的科委可以主管民間培訓(xùn)組織，而教委則可 以主管民間科技服務(wù)團體；等等。對于一些資源比較豐富 的民間組織，尤其是對于那些經(jīng)費比較富裕的行業(yè)管理組 織，不僅要接受行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，而且通常還要直接 或間接地接受其他重要黨政權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)，可以有好幾 個管著它的婆婆.4. 政府法規(guī)與黨的政策政府法規(guī)與黨的政策相輔相成，都是管理民間組織的 權(quán)威性規(guī)范，共同構(gòu)成中國公民社會的基本制度環(huán)境，這 是中國公民社會制度環(huán)境的一個重要特征。從中央到地方 的各級權(quán)

43、力機關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和政府權(quán)力機關(guān)都擔(dān)負著 管理民間組織的責(zé)任。加強黨對各類民間組織的領(lǐng)導(dǎo)，既 是各級黨委的職責(zé)，也同樣是各級政府的職責(zé)。政府對民 間組織的管理，從根本上說，也是為了改善和加強黨對民 間組織的領(lǐng)導(dǎo)。政府管理民間組織所依據(jù)的主要是國家的 法律和行政性法規(guī)，黨管理民間組織的主要手段則是黨的 相關(guān)政策，這些政策既體現(xiàn)為中共中央和各級黨委的正式 文件、指示、通知、公告、規(guī)定、辦法、意見、條例、準 則、決定等，也體現(xiàn)為非正式的黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人的批示、 指示、講話、文章等。與政府的法規(guī)一樣，黨管理民間組 織的政策也自成體系。從縱向看，從中共中央到各級地方 黨委都有一系列關(guān)于規(guī)范和管理民間組織

44、的政策文件；從 橫向看，黨委的重要部門，如黨委的辦公廳（室）、組織部、 宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等，根據(jù)各自的職責(zé)，都有權(quán)制定相關(guān)的 管理性政策，近年來，這些黨委領(lǐng)導(dǎo)部門分別根據(jù)中共中 央相關(guān)文件的精神陸續(xù)發(fā)布了眾多的政策性文件，成為管 理民間組織的重要規(guī)范。政府法規(guī)與黨的政策一起構(gòu)成了中國公民社會的基本制度環(huán)境，它們兩者相互補充，各有側(cè)重。一般地說，政 府法規(guī)的主要職能是對民間組織進行日常性的審批登記和 監(jiān)督管理，而黨的政策的主要作用則是對民間組織進行宏 觀調(diào)控，特別是在一些重要關(guān)頭對民間組織做出鼓勵、引 導(dǎo)或限制的決定。例如，鑒于農(nóng)村經(jīng)濟互助組織對提高農(nóng) 民生活水平的重要作用，中共中央近年來接連在相

45、關(guān)文件 中發(fā)布鼓勵和扶持農(nóng)民經(jīng)濟合作組織的政策；鑒于社團發(fā) 展過多過濫和一定程度的失控情況，中共中央或中央辦公 廳分別于19 84年、1989年、1996年、1998年、1999年和 xx年相繼發(fā)布了關(guān)于控制或規(guī)范民間組織發(fā)展的文件。 相關(guān)文件可參閱中央辦公廳法規(guī)室、中央紀委法規(guī)室、 中央組織部辦公廳編中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（法律出 版社，19 97年和xx年）；山東省民間組織管理局編民間 組織管理文件資料匯編（山東大學(xué)出版社，xx年）。在民 間組織管理方面，政府法規(guī)與黨的政策并存的格局，在相當(dāng)程度上反映了當(dāng)代中國政治中黨與政府、法律與政策、 人治與法治的特殊關(guān)系：一方面，建立法治國家既是載入

46、 黨章的中國共產(chǎn)黨的目標(biāo)，也是載入憲法的國家的政治發(fā) 展目標(biāo)，各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)人必須在憲法和法律范圍 內(nèi)活動，人治正逐漸被法治取代，政策正日益讓位于法律 而在國家政治生活中成為從屬于法律的管理工具；另一方 面，實現(xiàn)法治國家的目標(biāo)在中國還有很長的路要走，人治在社會政治生活中仍然起著極其重要的作用，政策的作用 在許多情況下甚至超過法律。5. 制度剩余與制度匱乏制度剩余與制度匱乏同時并存，是中國公民社會制度 環(huán)境的又一特征。一方面，關(guān)于民間組織的許多規(guī)定大量 重復(fù)、交叉和繁瑣。例如，對許多民間組織的管理，不僅 有國務(wù)院頒布的社會團體登記管理條例和民政部頒行 的實施細則，而且還有民政部與其他部委聯(lián)

47、合頒布的管理 規(guī)定，或者由各部委單獨制定的管理規(guī)定；一些地方政府 也紛紛制定本地管理民間組織的實施辦法，不僅省級政府 或省級政府主管部門有各種細則和規(guī)定，而且地市級政府， 甚至區(qū)縣級政府也有各種辦法和意見；不僅政府民政管理 部門和業(yè)務(wù)主管部門制定了眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而 且各級黨委和政府也根據(jù)情況的需要不時發(fā)布一些重要的 規(guī)范性文件和政策措施。類似的規(guī)章制度過多，造成了公 民社會管理過程中的制度剩余.制度剩余集中體現(xiàn)為政府民政主管部門與業(yè)務(wù)主管部 門對同一民間組織的管理職能重疊。按照現(xiàn)行的條例規(guī)定，民間組織的登記管理機關(guān) 的監(jiān)督管理職責(zé)有三項：（1）負責(zé)社會團體、民辦非企業(yè) 單位的成立、變

48、更、注銷登記；（2）對社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、境外基金會代表機構(gòu)實施年度檢查;（3 ）對社會團體和民辦非企業(yè)單位違反條例的問題進行監(jiān) 督檢查，對違反條例的行為給予行政處罰。民間組織的業(yè) 務(wù)主管單位的監(jiān)督管理職責(zé)有五項：（1）負責(zé)社會團體和 民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前的審查；（2）監(jiān) 督、指導(dǎo)社會團體和民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法 規(guī)和國家政策，按照章程開展活動；（3）負責(zé)社會團體和 民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審；（4）協(xié)助登記管理機關(guān) 和其他有關(guān)部門查處社會團體和民辦非企業(yè)單位的違法行 為；（5）會同有關(guān)機關(guān)指導(dǎo)社會團體和民辦非企業(yè)單位的 清算事宜。不難發(fā)現(xiàn)，上述職能有

49、明顯的重復(fù)。這不僅是制度資 源和政府執(zhí)政資源的極大浪費；而且事實上，制度剩余也 未必增強政府對民間組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，相反，往往會削弱 其管理能力。制度設(shè)計的初衷是實行雙重審核和雙重負責(zé) 的雙保險機制，但實踐證明，監(jiān)管職責(zé)的交叉重復(fù)易于導(dǎo) 致相互推卸責(zé)任，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。此外，業(yè)務(wù)主管單位的 監(jiān)管任務(wù)和責(zé)任均大于登記管理機關(guān)，但又不能因此收取 任何費用，它們?nèi)狈ΡO(jiān)管的動力；而一旦收取了民間組織 定期上繳的管理費，又往往采取放任自流的態(tài)度。登記管 理機關(guān)則因為有業(yè)務(wù)主管單位把第一道關(guān)，則容易疏忽日 常的監(jiān)管，最終使雙重管理體制流于形式。然而，另一方面，在制度剩余的同時，民間組織的管理又存在著許多真空地

50、帶，主要體現(xiàn)在三個方面。其一是 缺乏管理民間組織的一般性法律。目前管理民間組織所依 據(jù)的主要是國務(wù)院的幾個條例，它們是法規(guī)而不是正式 的國家法律。僅有的幾個涉及民間組織管理的正式法律，如工會法等，也多半是專門法，中國至今沒有一部管 理民間組織的母法.其二是缺乏針對性和操作性的法規(guī)。例 如，缺乏針對行業(yè)協(xié)會、專業(yè)性社團、學(xué)術(shù)性社團和聯(lián)合 性社團以及志愿者工作的分門別類的管理法規(guī)。其三是現(xiàn) 行的一些管理條例在實際生活中己經(jīng)較難適用。有學(xué)者認 為，相當(dāng)一部分民間組織的管理條例內(nèi)容復(fù)雜，透明度低， 了解困難、技術(shù)細節(jié)粗糙，內(nèi)容籠統(tǒng)模糊，適用困難。朱曉明：中國民間組織生存發(fā)展的法律環(huán)境研究， 浙江社會科

51、學(xué)x x年第3期，第204 -225頁。制度匱乏在現(xiàn)實生活中，往往使不少民間組織無所適 從，甚至中央政府倡導(dǎo)的民間組織也不例外。例如，中央 近年來特別鼓勵農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟合作組織，但在全國許多地 方，它同樣遭到了制度的尷尬。由于法律地位不明確，導(dǎo) 致農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展過程中遇到了一系列法制、稅收、 體制等環(huán)境制約因素。合作社宄竟是企業(yè)法人、社團法人、 還是合作社法人，缺乏明確的法律界定。以浙江溫嶺為例， 該市的農(nóng)民專業(yè)合作社是參照股份合作企業(yè)進行注冊登記 的，屬于企業(yè)法人，因而稅務(wù)機關(guān)、金融機構(gòu)必須按照股份合作企業(yè)進行征稅、貸款；然而同時，浙江省農(nóng)民專業(yè) 合作社條例第十九條又規(guī)定，合作社銷售社員

52、生產(chǎn)和初 加工的農(nóng)產(chǎn)品，視同農(nóng)戶自產(chǎn)自銷。農(nóng)民生產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn) 品自行銷售，毋需征稅，而把農(nóng)產(chǎn)品委托給合作社進行銷 售，就要按規(guī)定納稅。再比如融資困難的問題。農(nóng)民合作 經(jīng)濟組織在工商登記為法人，而銀行又不承認其法人地位 不予貸款；即使要貸款，也只能以社員個人名義，并以個 人資產(chǎn)抵押才能貸款。這無疑不利于農(nóng)民專業(yè)合作社向規(guī)范化方向發(fā)pc o6. 現(xiàn)實空間與制度空間制度空間(institut ionalspace )要遠遠小于實際空 間(actualspa ce)，這是中國公民社會制度環(huán)境的又一大 特色。這里所說的制度空間，就是按照民間組織管理法規(guī) 合法存在的空間；實際空間即是民間組織現(xiàn)實的存在空間

53、 公民社會的實際空間大于其制度空間的一個典型例證，就 是實際存在的民間組織的數(shù)量，要遠遠多于政府主管部門 正式登記在冊的數(shù)量。中國政府主管民間組織的登記管理 機關(guān)在今年三月底公布了一組數(shù)據(jù)：經(jīng)過四級民政部門登 記注冊的社會團體共1419萬家，民辦非企業(yè)單位共1312萬 家，基金會共994家，合計一共是2812萬家。但是，除此以外，學(xué)者們(如王名在第17屆霍普金斯 全球公益學(xué)者會議上發(fā)言)估計還存在大量沒有按照政府 要求進行民間組織登記注冊的ngo，其中包括在工商注冊 的非營利組織，城市社區(qū)基層組織，農(nóng)村社區(qū)的公益和互 助組織，農(nóng)民經(jīng)濟合作組織，城鄉(xiāng)宗教社團，海外在華的 資助和項目組織，海外在華

54、的商會和行業(yè)協(xié)會等等，它們 的詳細數(shù)據(jù)由于沒有確切的統(tǒng)計和登記而無法獲得，保守 的估計大約有200萬-270萬家。又據(jù)民政部舉行的全國發(fā) 展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會會議透露，截至xx年，全國已建立農(nóng) 村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會十萬余個，而在各級民政部門登記注冊的 只有一萬余個，僅占總數(shù)的十分之一。清華大學(xué)的一項研 究成果表明，在合法登記的民間組織之外，中國目前至少 還存在著以下十類法外民間組織：（1）工商注冊的非營利 組織；（2 ）城市社區(qū)基層組織；（3）單位掛靠社團；（4） 農(nóng)村社區(qū)發(fā)展組織；（5）農(nóng)民經(jīng)濟合作組織；（6）農(nóng)村社 區(qū)的其他公益或互助組織；（7）海外在華資助組織；（8） 海外在華項目組織；（9）海

55、外在華商會、行業(yè)協(xié)會；（10） 宗教社團。王名：清華ng 0研究叢書緒言，清華大 學(xué)出版社，h年。一個有趣的現(xiàn)象是，中國公民社會的制度空間隨著其 合法性標(biāo)準的不同而極不相同。相對說來，嚴格按照三個條例經(jīng)民政部門登記成 立的民間組織，其制度空間最小；無需民政部門登記，但 也被政府視為合法的那些民間組織則擁有更大的制度空間。后一種也同樣視為合法的民間組織主要有兩類。一類是中 共中央、國務(wù)院或民政部明文規(guī)定無需審批登記的民間組 織。例如，民政部關(guān)于對部分團體免予社團登記有關(guān)問 題的通知明確規(guī)定以下三類民間團體免予登記：（1）參 加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體；（2）由國務(wù)院機構(gòu) 編制管理機關(guān)核定并

56、經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的團體，這些 團體通常為各種事業(yè)單位；（3）機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單 位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體。民政部：關(guān)于對部分團體免予社團登記有關(guān)問題的通知，民發(fā)2000256號，2000年12月另一類是各級黨委和政府根據(jù)上級指示或工作需要鼓勵成立的各類民間 組織，如廣大農(nóng)村中存在的眾多的農(nóng)民經(jīng)濟合作組織。沒有任何正式法律規(guī)章規(guī)定這類組織有免予審批登記 的特權(quán)，但因為這些組織是按照黨政領(lǐng)導(dǎo)部門的要求成立 的，所以，即使未經(jīng)民政部門審批登記，它們也往往被視 為合法的組織。一項關(guān)于某縣民間組織的調(diào)查表明，該縣民政部門正 式審批登記的民間組織是163個，但未經(jīng)民政部門審批

57、登 記、只在民政部門的要求下前來備案的民間組織多達1200 多個，后者是前者的7倍多。該市民政部門的一位負責(zé)人 補充說，實際存在的民間組織的數(shù)量，比已經(jīng)備案的更多 四、余論在對中國公民社會眾多的分歧意見背后，無論是政府 官員還是專家學(xué)者，至少存在著這樣一種共識：中國公民 社會正隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展而迅速崛起，并且 對中國的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活產(chǎn)生日益重大的 影響。但是，中國公民社會同時也存在著許多問題，面臨 著許多困難，其中最主要的問題和困難來自其制度環(huán)境。 這一點已經(jīng)得到相關(guān)調(diào)查的證實。北京大學(xué)中國社會團體研宄中心曾對浙江和北京兩地 民間組織進行過一次歷時兩年多的大規(guī)模問卷調(diào)

58、查，相關(guān) 數(shù)據(jù)表明，最不利于民間組織發(fā)展的問題依次是：（1 ）缺 乏資金、場地（北京3817%,浙江4 018%）； （2）管理體制 太嚴格、太混亂，限制過多（北京33 14%，浙江2217 %）； （3）對社會團體的定位不清，法律地位不明確，相關(guān)立法 不健全（北京2218%,浙江xx%）； （4 ）政府不夠重視（北 京2210%，浙江19 19%,黑龍江231 8%）。清華大學(xué)ng 0研 究所2000年對全國社團組織的抽樣調(diào)查也表明，目前中國 民間組織面臨的主要問題是：缺乏資金、活動場所和辦公 設(shè)備，政府支持力度不夠，缺乏人才，缺乏信息交流與培 訓(xùn)機會，相關(guān)法律、法規(guī)不健全，組織內(nèi)部管理不規(guī)范， 政府行政干擾太大等。王紹光、王名：促進我國民間 非營利組織發(fā)展的政策建議，王名主編中國非政府公共 部門，清華大學(xué)出版社，n年，第73頁。中國公民社會的制度環(huán)境特征及其所面臨的制度困境，從一個側(cè)面反映著中國公民社會的成長發(fā)展的總體狀況， 是中國公民社會整體特征在制度環(huán)境方面的某種體現(xiàn)。在中國，現(xiàn)代意義上的公民社會，產(chǎn)生于清末民初。 中國公民社會的發(fā)展歷程相當(dāng)曲折，其成長過程一再中斷 只是到了 20世紀80年代后，公民社會在中國才得