中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境

1、中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境關(guān)鍵詞：中國(guó)公民社會(huì)；民間組織；制度環(huán)境一、若 干重要概念的辨析公民社會(huì)，總的說(shuō)來(lái)，對(duì)于當(dāng)今中國(guó)政府和學(xué)術(shù)界而 言，還是一個(gè)新的事物。中國(guó)公民社會(huì)本身正在形成之中， 還很不成熟，其典型特征和作用還未得到充分展露。與此 相一致，對(duì)中國(guó)公民社會(huì)的認(rèn)識(shí)和研究還有許多模糊不清 的地方，這突出地表現(xiàn)在對(duì)一些重要范疇和概念沒(méi)有比較 一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧義 過(guò)大，既不利于討論的深入，更不利于制定合理的政策和 法規(guī)。所以，在討論中國(guó)公民社會(huì)的整體制度環(huán)境之前， 有必要就若干重要范疇表明我們的理解。1.公民社會(huì)在中國(guó)學(xué)術(shù)界，公民社會(huì)常常又被稱為市民社

2、會(huì)和民 間社會(huì)，它們是同一個(gè)英文術(shù)語(yǔ)c ivilsociet y的三個(gè)不 同中文譯名。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者目前仍然交叉使用市民社會(huì)、 公民社會(huì)和民間社會(huì)三個(gè)術(shù)語(yǔ)，但這三個(gè)不同的中文稱謂 事實(shí)上并不是完全同義的，它們之間存在著一些微妙的差 別。市民社會(huì)是最為流行的術(shù)語(yǔ)，也是對(duì)ci vilsociety的 經(jīng)典譯名，它來(lái)源于馬克思主義經(jīng)典著作的中譯本。但這 一術(shù)語(yǔ)在傳統(tǒng)語(yǔ)境中或多或少帶有一定的貶義，許多人事 實(shí)上把它等同于資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)，而且容易把這里的市民誤 解為城市居民.民間社會(huì)最初多為歷史學(xué)家在研宄中國(guó)近代 的民間組織時(shí)加以使用。這是一個(gè)中性的稱謂，但在不少 學(xué)者特別是在政府官員眼中，它具有邊緣化的色

3、彩。公民 社會(huì)是改革開(kāi)放后對(duì)civilsoci ety的新譯名，這是一個(gè)褒 義的稱謂，它強(qiáng)調(diào)civilsoci ety的政治學(xué)意義，即公民的 公共參與和公民對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，越來(lái)越多的年輕學(xué)者 喜歡使用這一新的譯名。我們把公民社會(huì)當(dāng)作是國(guó)家或政府系統(tǒng)，以及市場(chǎng)或 企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官 方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。公民社 會(huì)的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公 民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間的公益組織、社區(qū)組 織、利益團(tuán)體、同人團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的 某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門（第一部門）， 又不屬于市場(chǎng)系統(tǒng)（第

4、二部門），所以人們也把它們看作是 介于政府與企業(yè)之間的第三部門（th ethirdsect or）。2.民間組織公民社會(huì)是相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家的民間公共領(lǐng)域，其 基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織。但在目前的中國(guó)學(xué)術(shù)界，對(duì)民間組織的理解甚至比對(duì) 公民社會(huì)的理解還更加混亂不清。無(wú)論是學(xué)者的文章或政府的文件中，經(jīng)常使用的關(guān)于公民社會(huì)組織的稱呼有：非 政府組織、非營(yíng)利組織、民間組織、公民團(tuán)體、中介組織、 群眾團(tuán)體、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、第三部門組織、志愿組 織等等。一般地說(shuō)，這些不同稱呼并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但 是從嚴(yán)格的語(yǔ)義來(lái)說(shuō)，它們之間應(yīng)當(dāng)存在著不可不察的差 別，這些概念從不同的角度強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)的某個(gè)方面

5、特 征。非政府組織是至今仍廣泛使用的一個(gè)重要概念，它的 優(yōu)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)組織的非官方性，表明公民社會(huì)組織 不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但在中國(guó)的 語(yǔ)境中，這一概念可能產(chǎn)生兩種正好相反的歧義。一是認(rèn) 為只有那些重要的、正式的民間組織，才屬于公民社會(huì)的 范疇。因?yàn)榉钦M織這一概念最初引入中國(guó)，與聯(lián)合國(guó) 憲章中涉及的國(guó)家間非政府組織在聯(lián)合國(guó)的地位與作用相 關(guān)，而國(guó)家間的非政府組織往往是十分正規(guī)的，并經(jīng)過(guò)政 府的正式批準(zhǔn)，而大量存在于社會(huì)中的非正式組織有可能 被許多人排除在非政府組織視野之外。二是把非政府組織 的非政府性理解成與政府沒(méi)有關(guān)系，甚至理解為與政府對(duì) 立。然而耐人尋味的是，在

6、中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活中，那些最重 要的非政府組織恰恰與政府的關(guān)系最密切，有些直接就是 政府的非政府組織(go vernmental non2govern mentorgani zation)。非營(yíng)利組織概念突出了公民社會(huì)組織與企業(yè)和公司等 市場(chǎng)組織的區(qū)別，但它容易模糊公民社會(huì)組織為了自身的 生存從事的必要的有償服務(wù)與營(yíng)利活動(dòng)之間的界限。公民 社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)沒(méi)有營(yíng)利目的，但在缺乏經(jīng)費(fèi)資助的情況下， 許多民間組織為維持生存和發(fā)展又不得不從事一些收取費(fèi) 用的活動(dòng)，這在中國(guó)通常稱作有償服務(wù).然而，有償服務(wù)的 界限模糊不清，很難確定這樣一個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，低于這一標(biāo) 準(zhǔn)就是非營(yíng)利的，而超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)便是營(yíng)利的.所以，用

7、非 營(yíng)利來(lái)界定目前中國(guó)的公民社會(huì)組織，可能會(huì)遇到如何確 定非營(yíng)利標(biāo)準(zhǔn)這樣一個(gè)新的難題。中介組織也是最廣泛使用的概念之一，政府管理部門 似乎對(duì)它的關(guān)注度頗高，因?yàn)樵谙嚓P(guān)管理法規(guī)中這一概念 的出現(xiàn)頻率相當(dāng)高。中介組織開(kāi)宗明義地揭示了公民社會(huì) 組織位于政府與企業(yè)之間的中間性特征，但這一概念卻嚴(yán) 重地掩蓋了公民社會(huì)組織的其他主要特征，特別是其非營(yíng) 利性。在現(xiàn)實(shí)生活中，大量具備中介性特征的組織是營(yíng)利 性組織，它們與其說(shuō)屬于公民社會(huì)，遠(yuǎn)不如說(shuō)屬于市場(chǎng)社 會(huì)。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日益增多的服務(wù)性行業(yè)，其中許多完全可以歸類于中介組織，一些政府管理部門也 確實(shí)將它們視為中介組織，如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、

8、婚姻介紹所、公證機(jī)構(gòu)、人才交流中心、土地房屋評(píng)估機(jī) 構(gòu)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)、商務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)、 商業(yè)代理機(jī)構(gòu)等等。它們確實(shí)是中介組織，卻又通常是十 足的營(yíng)利組織，但完全不屬于公民社會(huì)。群眾團(tuán)體或人民團(tuán)體是中國(guó)現(xiàn)存體制下特定的政治概 念，它主要指中國(guó)共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的工會(huì)、青年團(tuán)和婦 女聯(lián)合會(huì)，以及其他少數(shù)特殊的團(tuán)體，如中國(guó)殘疾人聯(lián)合 會(huì)、中國(guó)文學(xué)藝術(shù)家聯(lián)合會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等。這些 組織的主要特征是，具有很強(qiáng)的政治和行政色彩，像行政 機(jī)關(guān)一樣，有相應(yīng)的行政級(jí)別，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與各級(jí)政府機(jī) 構(gòu)同設(shè)，由國(guó)家給予正式的編制，并且通常承擔(dān)一定的行 政管理職能。其實(shí)，從其職能和性質(zhì)來(lái)看，它們更像是

9、政 府組織，而不是非政府組織。群眾團(tuán)體或人民團(tuán)體這些概 念，有時(shí)也寬泛地指所有非政府的社會(huì)組織，但由于約定 俗成的原因，它的特殊含義己經(jīng)深入人心。此外，在中國(guó) 政治的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中，群眾或人民通常是政治性很強(qiáng)的概念， 指那些得到黨和政府認(rèn)可的多數(shù)公民。顯然，用群眾團(tuán)體 或人民團(tuán)體的概念己經(jīng)很難包含公民社會(huì)組織的完整含義。第三部門組織、志愿組織等概念的局限也相當(dāng)明顯。前者主要是一個(gè)近年來(lái)才出現(xiàn)的外來(lái)術(shù)語(yǔ)，許多人因?yàn)椴?了解第三部門從而也不甚了解第三部門組織.在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域， 還容易將此第三部門混淆于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的第三部門，即服 務(wù)行業(yè)部門。志愿組織強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)組織的自愿性，但 志愿性并非為公民社會(huì)組織所

10、特有，一些政黨組織也強(qiáng)調(diào)其成員參加組織的志愿性?？梢?jiàn)，用這些概念來(lái)指稱公民 社會(huì)組織，也并不十分妥當(dāng)。社會(huì)團(tuán)體或社團(tuán)、公民團(tuán)體、公民組織、民間組織等 概念，也常用以指公民社會(huì)組織。借用這些概念可以比較 清楚地表明公民社會(huì)組織的社會(huì)性或民間性，以區(qū)別于政 府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。相對(duì)而言，這些概念的含義比較清晰， 所表達(dá)的意義也比較準(zhǔn)確。社會(huì)團(tuán)體、社團(tuán)等概念，強(qiáng)調(diào) 了公民社會(huì)組織的社會(huì)性，公民團(tuán)體、公民組織等概念強(qiáng) 調(diào)了公民社會(huì)組織的政治性，因?yàn)楣袷且粋€(gè)由憲法界定 的政治概念。民間組織概念突出了公民社會(huì)組織的民間性， 其外延可以涵蓋上述各概念所要表達(dá)的主要意義，因此， 比較而言，這是一個(gè)表達(dá)公民社會(huì)

11、組織的恰當(dāng)概念。我們 建議，在談及作為公民社會(huì)主體的組織或團(tuán)體時(shí)，盡可能 地一致使用民間組織的概念，以避免在概念術(shù)語(yǔ)上的不必 要爭(zhēng)議和混亂。那么，什么是本文所說(shuō)的民間組織？作為公民社會(huì)主 體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成 的非營(yíng)利性社團(tuán)。它有以下四個(gè)顯著的特點(diǎn)。其一是非政 府性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府 或國(guó)家的立場(chǎng)；其二是非營(yíng)利性，即它們不把獲取利潤(rùn)當(dāng) 作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作其 主要目標(biāo)；其三是相對(duì)獨(dú)立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)論在政治上、管理 上，還是在財(cái)政上，它們都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；其

12、 四是自愿性，參加公民社會(huì)組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而 完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū) 別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。此外，它還有非政黨性和非宗教性的特征，即它不以 取得政權(quán)為主要目標(biāo)，也不從事傳教活動(dòng)，因而政黨組織 和宗教組織，不屬于民間組織的范圍。關(guān)于政黨和宗教 組織是否屬于民間組織，學(xué)術(shù)界有不同的看法，根據(jù)中國(guó) 的實(shí)際情況，在此我們采納了薩拉蒙等學(xué)者對(duì)民間組織屬 性的界定，把政黨和宗教組織排除在外，參閱las ter, theeme rgingsecto r， thejohns hopkinsuni versity， 19 94.3.制度環(huán)境制度就是一系列影響人類行為的規(guī)則或

13、規(guī)范。新制度 主義學(xué)派的主要代表道格拉斯c 諾斯說(shuō)：制度是一個(gè)社 會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是決定人們的相互關(guān)系 的系列約束。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、 習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn) 權(quán)）組成的。道格拉斯*c 諾斯：經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與 變遷，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1994年，第3 頁(yè)。作為制度的規(guī)則，是業(yè)已成型的行為準(zhǔn)則，它具有相 對(duì)的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。構(gòu)成制度的行為規(guī)則既包括成文的規(guī)范，也包括不成 文的規(guī)范；既有得到權(quán)威機(jī)關(guān)認(rèn)可并要求強(qiáng)制服從的法定 制度，也包括未經(jīng)任何權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布但潛在地制約人們行 為的非正式規(guī)則，也就是人們通常所稱的潛規(guī)則.政治制

14、度 便是制約人們政治行為的一系列規(guī)則，它是人類政治生活 的行為準(zhǔn)則。政治制度一般由國(guó)家制定，體現(xiàn)了政府當(dāng)局 的根本利益和價(jià)值取向，政府當(dāng)局藉此來(lái)約束公民的政治 行為。因此，與其他制度相比，政治制度更具有根本性， 其約束力和強(qiáng)制性也更大，當(dāng)政治制度與社會(huì)的其他制度 相沖突時(shí)，其他制度通常要讓位于它。民間結(jié)社，即公民組成民間團(tuán)體，并以民間團(tuán)體的成 員單獨(dú)地或集體地進(jìn)行活動(dòng)，通常被認(rèn)為是典型的政治行 為，必然會(huì)受到國(guó)家相關(guān)制度的約束。我們把國(guó)家用以規(guī) 范和制約民間組織活動(dòng)的所有正式的或非正式的準(zhǔn)則，統(tǒng) 稱為公民社會(huì)的制度環(huán)境。它包括五個(gè)方面的內(nèi)容：（1） 憲法，作為國(guó)家的根本大法，憲法是公民社會(huì)合法

15、性的基 本來(lái)源；（2）法律，即國(guó)家關(guān)于民間組織的普通法律和專 門法律；（3）行政法規(guī)，即政府行政管理部門關(guān)于民間組 織的相關(guān)法令、條例、準(zhǔn)則、規(guī)定、規(guī)章等；（4）黨的政 策，即作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民間組織的決定、通 告、通知、意見(jiàn)、辦法、指示等；（5 ）非正式制度，即官方對(duì)民間組織的態(tài)度，包括各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民間組 織及其活動(dòng)的態(tài)度，以及散布于公民及政府中的影響民間 組織活動(dòng)和作用的各種潛規(guī)則.公民社會(huì)受到制度環(huán)境的包圍，它的每一步發(fā)展都必 然受到制度環(huán)境直接或間接的影響。各種正式或非正式的規(guī)則，對(duì)作為公民社會(huì)主體的民 間組織的各個(gè)方面發(fā)揮著這樣或那樣的作用，最終塑造著 公民社會(huì)的形

16、態(tài)、特征和在社會(huì)政治生活中的角色。我們 把影響公民社會(huì)的制度分解成若干要素，通過(guò)對(duì)這些制度 環(huán)境要素的分析，來(lái)認(rèn)識(shí)現(xiàn)存的制度環(huán)境對(duì)中國(guó)公民社會(huì) 的整體作用。這些制度環(huán)境要素主要有：對(duì)民間組織的定 性和定位；關(guān)于民間組織的成立、登記或注冊(cè)的規(guī)定；對(duì) 各種民間組織的分類及分類管理措施；對(duì)民間組織的監(jiān)管、 控制、引導(dǎo)；對(duì)民間組織的財(cái)政政策，包括資助、稅收、 審計(jì)政策；干預(yù)民間組織的方式、方法、途徑；對(duì)民間組 織的扶持措施和激勵(lì)政策；對(duì)民間組織的限制和處罰，包 括準(zhǔn)入、資格、特許、撤銷或吊銷等；黨對(duì)民間組織的領(lǐng) 導(dǎo)等等。二、民間組織的定性和分類對(duì)民間組織的性質(zhì)和地位做出明確的界定，既是對(duì)有 關(guān)法規(guī)的基

17、本要求，也是制定相關(guān)政策的前提，而現(xiàn)行法 規(guī)在這方面的缺陷極為明顯。黨和政府的文件以及相關(guān)法規(guī)，一般都把社會(huì)團(tuán)體當(dāng)作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和 紐帶，同時(shí)肯定它的群眾性、志愿性和非營(yíng)利性。對(duì)民間 組織的這一定性，基本上是合理的，但是沒(méi)有指出社會(huì)團(tuán) 體的非政府性。這可能是出于對(duì)非政府性的誤解，把非政 府性曲解為與政府沒(méi)有關(guān)系，或完全獨(dú)立于政府，不受政 府領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，這里的非政府性，主要是指它不屬于黨 和政府的組織系統(tǒng)，相對(duì)獨(dú)立于黨政權(quán)力機(jī)關(guān)，而不是指 它完全與政府沒(méi)有關(guān)系。民間組織同樣也可以由政府創(chuàng)立， 受政府引導(dǎo)，得到政府資助。關(guān)于民間組織的定位，國(guó)務(wù) 院社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例分別作了這樣的界

18、定：本條 例所稱的社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員 共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織.民 辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例稱：本條例所稱民辦非 企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量 以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì) 服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。基金會(huì)管理?xiàng)l例指出：本條例所 稱基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)， 以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定設(shè)立的非營(yíng)利 性法人.引自國(guó)務(wù)院頒布社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、 民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、基金會(huì)管理?xiàng)l例， 參見(jiàn)民政部官方網(wǎng)站法律法規(guī)：ht tp: /poli cy/j上述 條例及其他相

19、關(guān)法規(guī)的界定，有著明顯的不足。其一，對(duì)民間組織的定位模糊不清。有些學(xué)者解釋說(shuō)， 根據(jù)上述規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體與民辦非企業(yè)單位的區(qū)別是，前 者是會(huì)員制的互益型組織，后者是非會(huì)員制的公益型組織。 這樣的分析顯然是模糊的，因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體既有互益性的，也有公益性的，如中華慈善總會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等。還有 歸屬于社會(huì)團(tuán)體名下的許多行業(yè)協(xié)會(huì)，并非是公民自愿組 成的，而是政府根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的需要而設(shè)立的。上述規(guī)定 也難以劃清民辦非企業(yè)單位與基金會(huì)的界限，不少民辦非 企業(yè)單位也是利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn) 從事公益活動(dòng)的非營(yíng)利法人.此外，像基層的公民自治組織， 如村民委員會(huì)和居民委員會(huì)，根據(jù)法律規(guī)定也是非政府

20、組 織，但在上述三類界定中并未得到反映。其二，對(duì)民間組織的規(guī)定常常自相矛盾。按照上述界 定，工會(huì)、青年團(tuán)和婦聯(lián)都是社會(huì)團(tuán)體，但公務(wù)員法 卻明確規(guī)定，工、青、婦機(jī)關(guān)干部納入國(guó)家公務(wù)員管理系 統(tǒng)。按照上述規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)是公民的自愿組織，不 應(yīng)具備政府機(jī)關(guān)的科層性，其領(lǐng)導(dǎo)成員也不應(yīng)具有行政級(jí) 別。但黨和政府的政策同時(shí)規(guī)定，不少社會(huì)團(tuán)體及其領(lǐng)導(dǎo) 完全享受相應(yīng)的行政級(jí)別待遇，如中國(guó)科學(xué)技術(shù)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)作家協(xié)會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)等。其三，直接對(duì)民間組織的分類帶來(lái)了困難。根據(jù)現(xiàn)行 的管理法規(guī)，民間組織分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三大類。這種分類既不能窮盡現(xiàn)存的各類民間組織 三類民間組

21、織之間又交叉重疊，難以分清。例如，大量的 民間組織事實(shí)上并未在民政部門登記注冊(cè)，而是在工商部 門登記注冊(cè)。按照法律規(guī)定，凡在工商部門登記注冊(cè)的組 織，就不是民間組織，而是企業(yè)組織。還有廣泛存在而且 社會(huì)作用極其重要的公民自治組織，像村民委員會(huì)和居民 委員會(huì)，也難以按照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類。對(duì)民間組織的分類沒(méi)有確定的類型學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)對(duì)民 間組織的分類主要有三種，一是民政部的，即官方的分類 二是借用聯(lián)合國(guó)或國(guó)外研究機(jī)構(gòu)的分類方法；三是國(guó)內(nèi)學(xué) 者提出的、至今沒(méi)有相對(duì)一致的各種分類標(biāo)準(zhǔn)。作為政府主管部門的民政部將納入其管理的民間組織 分為三大類別。一是社會(huì)團(tuán)體，即中國(guó)公民自愿組成，為 實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按

22、照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì) 組織；二是所謂的民辦非企業(yè)單位，即企業(yè)事業(yè)單位、社 會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦 的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織；三是各類公 益性基金會(huì)，即利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái) 產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的而設(shè)立的非營(yíng)利性法人。引 自國(guó)務(wù)院頒布社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、民辦非企業(yè)單 位登記管理暫行條例、基金會(huì)管理?xiàng)l例，參見(jiàn)民政部官 方網(wǎng)站法律法規(guī):http： /policy/對(duì)數(shù)量最多的社會(huì)團(tuán)體，民政部又將其分為四類：一是學(xué)術(shù)性團(tuán)體，指從事自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)以及交叉科學(xué) 研宄的團(tuán)體；二是行業(yè)性團(tuán)體，指由同行業(yè)的企業(yè)組織的 團(tuán)體；三是專業(yè)性團(tuán)

23、體，指由專業(yè)人員組成或依靠專業(yè)技 術(shù)、專門資金從事某項(xiàng)事業(yè)而成立的社會(huì)團(tuán)體；四是聯(lián)合 性團(tuán)體，指人群的聯(lián)合體或團(tuán)體的聯(lián)合體，如工會(huì)。吳 忠澤主編社團(tuán)管理工作，中國(guó)社會(huì)出版社，19 96年，第6頁(yè)。一些學(xué)者指出，政府管理部門的分類雖然便于操作， 但過(guò)于簡(jiǎn)單，不利于深入分析。在國(guó)內(nèi)尚未發(fā)展起一整套 成熟的對(duì)中國(guó)的民間組織分類標(biāo)準(zhǔn)之前，他們主張借用國(guó) 外的標(biāo)準(zhǔn)。一是聯(lián)合國(guó)的產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)（isic），它將非營(yíng) 利組織分成3個(gè)大類15個(gè)小類。即教育類，包括小學(xué)教育、 中學(xué)教育、大學(xué)教育和成人教育；醫(yī)療和社會(huì)工作類，包 括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會(huì)工作；其他社會(huì)和個(gè)人服務(wù)類，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、

24、娛樂(lè)組織、圖書(shū) 館、博物館及文化、體育和休閑組織等。二是西方國(guó)家一 些專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)，例如清華大學(xué)公共管理學(xué)院 就基本上采用美國(guó)霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研宄中心 制定的分類法，將中國(guó)的民間組織分成12個(gè)大類27個(gè)小 類：文體類、教育類、衛(wèi)生保健類、社會(huì)服務(wù)和救助類、 生態(tài)環(huán)境保護(hù)類、社區(qū)服務(wù)類、咨詢類、公益基金及志愿服務(wù)類、國(guó)際交流及援助類、宗教類、行業(yè)類和其他。 詳見(jiàn)鄧國(guó)勝非營(yíng)利組織評(píng)估（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，xx年）第5-6頁(yè)。近年來(lái)，隨著對(duì)民間組織研宄的深入，國(guó)內(nèi)學(xué)者紛紛 提出了多種分類方法。例如，根據(jù)民間組織的法定目標(biāo)， 將社會(huì)團(tuán)體分成會(huì)員互益型組織、運(yùn)作型組織和會(huì)員公益 型組

25、織三類；根據(jù)民間組織與政府的關(guān)系，將其分為官辦、 半官辦和民辦的三種；根據(jù)對(duì)民間組織的管理形式，將它 們分成有業(yè)務(wù)主管單位、無(wú)業(yè)務(wù)主管單位和業(yè)務(wù)主管單位 不明確三類；根據(jù)是否實(shí)行會(huì)員制，將其分為會(huì)員制和非 會(huì)員制兩類；根據(jù)其組織結(jié)構(gòu)的松緊程度，將其分為松散 型、緊密型、金字塔型、網(wǎng)絡(luò)型等；根據(jù)其服務(wù)對(duì)象，將 民間組織分為公益型和互益型兩類，等等。些學(xué)者為了周延對(duì)各種民間組織的分類，引入了主 體加功能的分類標(biāo)準(zhǔn)，并將目前中國(guó)的全國(guó)性社團(tuán)分為十 七類。分別參見(jiàn)王名等中國(guó)社團(tuán)改革（社會(huì)科學(xué)文 獻(xiàn)出版社，xx年）第17頁(yè)；王穎等社會(huì)中間層（中國(guó) 發(fā)展出版社，1993年）第70頁(yè)；杭州市民間組織黨建研究

26、 課題組加強(qiáng)民間組織中黨的建設(shè)工作思考，載組織人 事管理研究xx年第3期；萬(wàn)江紅、張翠娥近十年我國(guó) 民間組織研宄綜述，載江漢論壇xx年第8期；王穎、 孫炳耀中國(guó)民間組織發(fā)展概況，俞可平等中國(guó)公民社 會(huì)的興起與治理的變遷（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，xx年）第 4-5頁(yè)。形形色色的民間組織都各有自己的屬性和特征，人們 可以根據(jù)其不同的屬性和特征對(duì)民間組織進(jìn)行歸類，從而 可以有許多不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。例如，從民間組織的法律地 位來(lái)看，可以將其分成合法的與非法的；從其活動(dòng)目標(biāo)來(lái) 看，可以分為公益性的和非公益性的；從其活動(dòng)內(nèi)容來(lái)看， 可以分為行業(yè)性的和綜合性的；從其活動(dòng)范圍來(lái)看，可以 分為全國(guó)性的和地區(qū)性的；從其

27、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)看，可以分為 政府資助的、社會(huì)捐助和自籌的，等等。因而，對(duì)民間組 織有眾多不同的類型學(xué)和分類方法，不足為奇。但是，分 類本身并不是目的，而是為了更好地理解或更好地管理各 種民間組織。對(duì)民間組織的研宄和管理，屬于兩個(gè)有緊密 聯(lián)系但又有區(qū)別的范疇，必然會(huì)有重要的差別，包括類型 學(xué)的差別。據(jù)此，我們?cè)谶@里分別從學(xué)術(shù)研究和行政管理 兩種角度提出民間組織的分類方法。首先，從學(xué)術(shù)研究的角度看，對(duì)民間組織的分類固然 可以依照不同的標(biāo)準(zhǔn)，如主體的狀況、職能、區(qū)域等，但 最重要的應(yīng)當(dāng)是這些組織的本質(zhì)特征。根據(jù)目前己經(jīng)出現(xiàn) 的各種組織的主要特征，可以將其分成以下幾類：1.行業(yè) 組織，即相同行業(yè)的專業(yè)性協(xié)

28、會(huì)和行業(yè)管理組織，如各種 行業(yè)協(xié)會(huì)；2.慈善性機(jī)構(gòu)，其主要作用是社會(huì)救濟(jì)和扶貧，如紅十字會(huì)、慈善總會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、宋慶齡基金會(huì)等; 3.學(xué)術(shù)團(tuán)體，即學(xué)者的同人組織，如中國(guó)物理學(xué)會(huì)、中國(guó) 化學(xué)學(xué)會(huì)、中國(guó)政治學(xué)會(huì)、中國(guó)無(wú)神論研究會(huì)等；4.政治 團(tuán)體，即旨在維護(hù)公民政治權(quán)利的各種公民組織，如工 會(huì)、青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、各 種民間維權(quán)組織等；5.社區(qū)組織，其主要特征是從事社區(qū) 性的管理和服務(wù)工作，如業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)福利中心、社 區(qū)老年協(xié)會(huì)、社區(qū)法律援助中心、社區(qū)治安委員會(huì)等；6. 社會(huì)服務(wù)組織，即旨在提供社會(huì)福利服務(wù)和公益服務(wù)的民 間組織，如環(huán)境保護(hù)、文教體衛(wèi)等領(lǐng)域的公益性組

29、織；7 . 公民互助組織，即公民為捍衛(wèi)自身利益而自愿組成的互助 性組織，如城市和農(nóng)村中的互助會(huì)、救助中心、農(nóng)村的各 種農(nóng)作物研究會(huì)、農(nóng)民合作社等；8.同人組織，即建立在 共同的經(jīng)歷、興趣、愛(ài)好之上的公民組織，如各種各樣的 同學(xué)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)、俱樂(lè)部、詩(shī)社、劇社等；9.非營(yíng)利性咨 詢服務(wù)組織，大量的民辦非企業(yè)單位基本上都屬于這類民 間組織。其次，從行政管理的角度對(duì)民間組織進(jìn)行分類，至少 應(yīng)考慮三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是其法律地位，二是其利益導(dǎo)向，三 是其活動(dòng)內(nèi)容。前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到民間組織的稅收、登記、 監(jiān)管等制度性待遇，后一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系于管理的方便。根據(jù) 這樣的思路，我們認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面對(duì)各類民間組織進(jìn)行

30、歸類：1.按照其法律地位，將民間組織分為法人 團(tuán)體與非法人團(tuán)體，法人團(tuán)體具有獨(dú)立的法人資格，其權(quán) 利責(zé)任要大于非法人團(tuán)體，對(duì)法人團(tuán)體的審批、登記、監(jiān) 管等應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，而政府在財(cái)政和稅收等方面對(duì)它的支 持力度也應(yīng)當(dāng)更大；2.按照其活動(dòng)宗旨，將民間組織分為 公益性團(tuán)體與非公益性團(tuán)體，公益性團(tuán)體的主要宗旨是增 進(jìn)社會(huì)的公共利益，對(duì)這類團(tuán)體政府的資助和扶持應(yīng)當(dāng)更 多；3.按照管理的需要，將民間組織分為：（1）群眾團(tuán)體 或人民團(tuán)體，即中國(guó)政治特有的那些直接在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng) 導(dǎo)下的群眾組織，如工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)、 文聯(lián)、殘聯(lián)等；（2）自治團(tuán)體，即公民的政治性自治組織， 如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)

31、等；（3 ）行業(yè)團(tuán)體，即各種同 業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，包括具備一定管理職能的過(guò)渡性行業(yè) 管理和自律組織，如中國(guó)輕工總會(huì)、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)等； （4）學(xué)術(shù)團(tuán)體，即從事自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和交叉學(xué)科研 究的各種協(xié)會(huì)和學(xué)會(huì)；（5）社區(qū)團(tuán)體，即從事社區(qū)管理和 服務(wù)的居民組織；（6）社會(huì)團(tuán)體，即除上述外的其他各類 民間組織；（7）公益性基金會(huì)，即旨在促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè) 的各類基金組織。三、中國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境的主要特征前面己經(jīng)指出，約束和規(guī)范中國(guó)公民社會(huì)生長(zhǎng)發(fā)育的現(xiàn)存制度環(huán)境，主要由憲法、普通法律、行政法規(guī)、黨的政策和其他非正式規(guī)則等五個(gè)部分組成，它們互為補(bǔ)充， 形成一個(gè)相對(duì)完整的制度網(wǎng)絡(luò)，決定性地影響著中國(guó)公民

32、 社會(huì)的成長(zhǎng)。綜合分析制約中國(guó)公民社會(huì)的正式的或非正 式的制度環(huán)境，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)明顯的一般特征 。關(guān)于中國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境的其他研究，可參閱蘇力、高丙中等規(guī)制與發(fā)/pc第三部門法律環(huán)境（浙江人民出版社，1999年）；周志忍等編自律與他律第三 部門監(jiān)督機(jī)制個(gè)案研究（浙江人民出版社，199 9年）；郭 于華等事業(yè)共同體一一第三部門激勵(lì)機(jī)制個(gè)案探索（浙 江人民出版社，19 99年）；王名等中國(guó)社團(tuán)改革；孫立 平等動(dòng)員與參與一一第三部門募捐機(jī)制個(gè)案研究（浙江 人民出版社，1999年）。1 .宏觀鼓勵(lì)與微觀約束從總體上說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的宏觀制度環(huán)境是 一種有利于公民社會(huì)生長(zhǎng)的環(huán)境，這也是中

33、國(guó)公民社會(huì)之 所以能夠在短時(shí)期內(nèi)得以迅速興起的基本原因。首先，憲 法和中國(guó)共產(chǎn)黨的基本政策，從根本上說(shuō)，對(duì)民間組織持 積極的肯定態(tài)度，這為中國(guó)公民社會(huì)的存在奠定了合法性 基礎(chǔ)。19 82年頒布的新憲法，仍然把結(jié)社自由作為公民的 基本權(quán)利確定下來(lái)；改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨所制定的 一系列重大方針政策，如推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行農(nóng) 村和城市管理體制改革，推進(jìn)村民自治等基層民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和政治文明，鼓勵(lì)黨政分開(kāi)和政企分開(kāi)， 提高黨的執(zhí)政能力等，所有這些客觀上都為民間組織的發(fā) 展創(chuàng)造了合法的制度空間。其次，以農(nóng)村土地承包責(zé)任制和確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主要 內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，為民間組織的產(chǎn)生創(chuàng)造

34、了現(xiàn)實(shí)的經(jīng) 濟(jì)條件。80年代后中國(guó)開(kāi)始實(shí)行市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革， 逐漸放棄原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)， 變?cè)瓉?lái)單一的集體和國(guó)家所有制結(jié)構(gòu)為國(guó)有、集體和個(gè)人 的獨(dú)資、合資和外資等多種所有制形式，極大地提高了生 產(chǎn)力，提高了人民的生活水平，這一點(diǎn)是民間組織得以蓬 勃發(fā)展的最深刻的經(jīng)濟(jì)根源。再次，80年代以來(lái)中國(guó)在政 治體制方面發(fā)生的許多重大變革，直接或間接地促成了公 民社會(huì)的發(fā)展。例如，政府日益重視法制和法治，公民自 由活動(dòng)的空間前所未有地增大。又如，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變職能， 大幅度放權(quán)，在許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府不再履行直接的 管理職能，而將這些職能轉(zhuǎn)交給了相關(guān)的民間組織。俞 可平等：中

35、國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷，社會(huì)科學(xué) 文獻(xiàn)出版社，2000年，第1 96-198頁(yè)。如果說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的宏觀制度環(huán)境對(duì)公民 社會(huì)以鼓勵(lì)為主的話，那么，其微觀制度環(huán)境則以約束為 主。其一，政府有關(guān)部門直接針對(duì)民間組織的法律、規(guī)章、 條例等，其基本導(dǎo)向就是對(duì)民間組織進(jìn)行控制和約束。例如，從中央到地方各級(jí)民政部門單獨(dú)或聯(lián)合頒布的相關(guān)法 規(guī)，絕大多數(shù)都是管制性規(guī)定，很少有鼓勵(lì)性的條款。其 二，政府管理部門對(duì)民間組織的管理，把入口作為重點(diǎn)， 為民間組織的登記和成立設(shè)定了過(guò)高的門檻。例如，對(duì)民 間組織的名稱、機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所、人數(shù)、經(jīng)費(fèi)、章程、主管部 門等，都有極為嚴(yán)格的規(guī)定。其三，對(duì)民間組織實(shí)行雙重

36、 管理。按照相關(guān)法規(guī)，登記在冊(cè)的所有民間組織，除了接 受政府民政部門等主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管外，還必須接受其業(yè)務(wù) 主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而且業(yè)務(wù)主管部門通常還承擔(dān)著主要的 管理責(zé)任。其四，對(duì)民間組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、范圍和內(nèi)容實(shí) 行嚴(yán)格的限制。例如，按照管理法規(guī)，民間組織只能在特 定的地域范圍活動(dòng)，也只能從事登記核準(zhǔn)的活動(dòng)，否則便 視同非法。其五，正像對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，政府對(duì)民間組織 也實(shí)行宏觀調(diào)控。當(dāng)民間組織在一段時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)過(guò)快，或 國(guó)內(nèi)政治發(fā)展發(fā)生特殊變異時(shí)，黨中央、國(guó)務(wù)院和政府主 管部門便及時(shí)發(fā)布文件或政策，對(duì)民間組織進(jìn)行清查和整 理。例如，黨中央和國(guó)務(wù)院分別在1984年、1989年、199 6年、1998年

37、、1 999年、xx年等，針對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)民間組織 的實(shí)際情況，發(fā)布重要文件，對(duì)公民社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行宏觀 調(diào)控。2. 分級(jí)登記與雙重管理由于中國(guó)至今尚無(wú)關(guān)于民間組織的正式立法，社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例和民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例 便成為目前關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的最重要的法規(guī)。這兩個(gè)條例確 立了目前中國(guó)政府管理民間組織的基本框架，即分級(jí)登記、 雙重管理的管理模式。這種管理體制的基本內(nèi)容是，任何 民間組織都必須同時(shí)接受同級(jí)民政部門和主管部門的雙重 領(lǐng)導(dǎo)，其中民政部門主管審批登記，主管部門負(fù)責(zé)日常管分級(jí)登記就是縣級(jí)以上人民政府的民政部門分別負(fù)責(zé)同一層級(jí)的民間組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷和 監(jiān)管。按照這一體制

38、，全國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)的組織由民政部審 批和登記，地方范圍內(nèi)活動(dòng)的組織由縣級(jí)以上地方各級(jí)政 府的民政部門審批，跨行政區(qū)域活動(dòng)的民間組織由所跨行 政區(qū)域的共同上級(jí)政府的民政部門審批。具體地說(shuō)，作為 民間組織法定審批登記機(jī)關(guān)的各級(jí)民政部門的職責(zé)是：審 查批準(zhǔn)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的民間組織；對(duì)審批通過(guò) 的本地區(qū)民間組織履行登記、年檢、變更、撤銷等法定手 續(xù)；擬定社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位管理的方針、政策、規(guī)章 并監(jiān)督實(shí)施；負(fù)責(zé)包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的各類國(guó)內(nèi)民 間組織（包括港澳臺(tái)胞在大陸的社團(tuán)）、外國(guó)人在華社團(tuán)、 國(guó)際性社團(tuán)在華機(jī)構(gòu)的登記和年度檢查；指導(dǎo)民間組織的 活動(dòng)，研宄提出民間組織的發(fā)展規(guī)劃、會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和

39、財(cái)務(wù)管理辦法；監(jiān)督民間組織的活動(dòng)，查處民間組織的違法行為和未經(jīng)登記而以社團(tuán)名義開(kāi)展活動(dòng)的非法組織。國(guó)務(wù)院 社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（1998年1 0月）。根據(jù)條例規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方 各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人 民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社 會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。按照目前對(duì)民間組織的這種雙重 管理模式，民間組織所掛靠的主管部門的主要管理職能是: 批準(zhǔn)和任命所屬民間組織的主要領(lǐng)導(dǎo)成員，包括正副會(huì)長(zhǎng)、 常務(wù)理事和秘書(shū)長(zhǎng)；審批這些組織的重大活動(dòng)；監(jiān)督所屬 民間組織的日常工作；從業(yè)務(wù)上指導(dǎo)這些組織的活動(dòng)；審 計(jì)所屬民間組織的財(cái)務(wù)。除了行政審批和登

40、記實(shí)行分級(jí)原 則外，民間組織的業(yè)務(wù)主管單位也實(shí)行分級(jí)原則。換言之， 民間組織的業(yè)務(wù)主管部門也依其行政區(qū)域或行政層級(jí)而不 同，原則上說(shuō)，業(yè)務(wù)主管部門的行政層級(jí)與其登記管理機(jī) 關(guān)相同。例如，全國(guó)性的民間組織的業(yè)務(wù)主管單位，就必 須是中央級(jí)的部委等機(jī)關(guān)，省內(nèi)活動(dòng)的民間組織的業(yè)務(wù)主 管單位，則須是省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)。所以，現(xiàn)行民間組織管理 模式中的雙重管理與分級(jí)登記、分級(jí)管理是相輔相成的。3. 雙重管理與多頭管理雙重管理的體制必然地導(dǎo)致了民間組織的多頭管理格 局。根據(jù)雙重管理的規(guī)定，每個(gè)民間組織都必須同時(shí)接受 政府主管機(jī)關(guān)即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而且其日常業(yè)務(wù)活動(dòng)主要受主管單位的領(lǐng)導(dǎo)。條例只是一

41、 般性地規(guī)定，縣級(jí)以上的相關(guān)黨政機(jī)關(guān)及縣級(jí)以上政府的 授權(quán)機(jī)構(gòu)，均可成為民間組織的業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)。由此而來(lái) 的必然結(jié)果就是，民間組織的業(yè)務(wù)主管單位呈現(xiàn)出五花八 門的局面。事實(shí)證明，黨和政府不同的職能部門往往成為 其所管轄行業(yè)的民間組織的主管部門，如各級(jí)黨委組織部 通常是同級(jí)黨建研究會(huì)的主管單位、統(tǒng)戰(zhàn)部是同級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)理 論研宄會(huì)的主管單位、政府的文化廳局是各種民間文化團(tuán) 體的主管單位、體育局或體委是各種民間體育團(tuán)體的主管 單位、科委或科技廳局則是各種群眾性科技團(tuán)體的主管單 位，如此等等。不僅每個(gè)黨政職能部門紛紛成為自己職權(quán)所及范圍內(nèi) 的各類民間團(tuán)體的婆婆，而且事實(shí)上許多民間組織出于種 種原因還自己四處

42、尋找合適的婆婆，有些婆婆往往與其所 主管的民間組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)沒(méi)有太多的關(guān)系。例如，政府 的文化局主管民間健身協(xié)會(huì)，而政府的體委則主管民間藝 術(shù)協(xié)會(huì)；政府的科委可以主管民間培訓(xùn)組織，而教委則可 以主管民間科技服務(wù)團(tuán)體；等等。對(duì)于一些資源比較豐富 的民間組織，尤其是對(duì)于那些經(jīng)費(fèi)比較富裕的行業(yè)管理組 織，不僅要接受行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，而且通常還要直接 或間接地接受其他重要黨政權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)，可以有好幾 個(gè)管著它的婆婆.4. 政府法規(guī)與黨的政策政府法規(guī)與黨的政策相輔相成，都是管理民間組織的 權(quán)威性規(guī)范，共同構(gòu)成中國(guó)公民社會(huì)的基本制度環(huán)境，這 是中國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境的一個(gè)重要特征。從中央到地方 的各級(jí)權(quán)

43、力機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和政府權(quán)力機(jī)關(guān)都擔(dān)負(fù)著 管理民間組織的責(zé)任。加強(qiáng)黨對(duì)各類民間組織的領(lǐng)導(dǎo)，既 是各級(jí)黨委的職責(zé)，也同樣是各級(jí)政府的職責(zé)。政府對(duì)民 間組織的管理，從根本上說(shuō)，也是為了改善和加強(qiáng)黨對(duì)民 間組織的領(lǐng)導(dǎo)。政府管理民間組織所依據(jù)的主要是國(guó)家的 法律和行政性法規(guī)，黨管理民間組織的主要手段則是黨的 相關(guān)政策，這些政策既體現(xiàn)為中共中央和各級(jí)黨委的正式 文件、指示、通知、公告、規(guī)定、辦法、意見(jiàn)、條例、準(zhǔn) 則、決定等，也體現(xiàn)為非正式的黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的批示、 指示、講話、文章等。與政府的法規(guī)一樣，黨管理民間組 織的政策也自成體系。從縱向看，從中共中央到各級(jí)地方 黨委都有一系列關(guān)于規(guī)范和管理民間組織

44、的政策文件；從 橫向看，黨委的重要部門，如黨委的辦公廳（室）、組織部、 宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等，根據(jù)各自的職責(zé)，都有權(quán)制定相關(guān)的 管理性政策，近年來(lái)，這些黨委領(lǐng)導(dǎo)部門分別根據(jù)中共中 央相關(guān)文件的精神陸續(xù)發(fā)布了眾多的政策性文件，成為管 理民間組織的重要規(guī)范。政府法規(guī)與黨的政策一起構(gòu)成了中國(guó)公民社會(huì)的基本制度環(huán)境，它們兩者相互補(bǔ)充，各有側(cè)重。一般地說(shuō)，政 府法規(guī)的主要職能是對(duì)民間組織進(jìn)行日常性的審批登記和 監(jiān)督管理，而黨的政策的主要作用則是對(duì)民間組織進(jìn)行宏 觀調(diào)控，特別是在一些重要關(guān)頭對(duì)民間組織做出鼓勵(lì)、引 導(dǎo)或限制的決定。例如，鑒于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)互助組織對(duì)提高農(nóng) 民生活水平的重要作用，中共中央近年來(lái)接連在相

45、關(guān)文件 中發(fā)布鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織的政策；鑒于社團(tuán)發(fā) 展過(guò)多過(guò)濫和一定程度的失控情況，中共中央或中央辦公 廳分別于19 84年、1989年、1996年、1998年、1999年和 xx年相繼發(fā)布了關(guān)于控制或規(guī)范民間組織發(fā)展的文件。 相關(guān)文件可參閱中央辦公廳法規(guī)室、中央紀(jì)委法規(guī)室、 中央組織部辦公廳編中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（法律出 版社，19 97年和xx年）；山東省民間組織管理局編民間 組織管理文件資料匯編（山東大學(xué)出版社，xx年）。在民 間組織管理方面，政府法規(guī)與黨的政策并存的格局，在相當(dāng)程度上反映了當(dāng)代中國(guó)政治中黨與政府、法律與政策、 人治與法治的特殊關(guān)系：一方面，建立法治國(guó)家既是載入

46、 黨章的中國(guó)共產(chǎn)黨的目標(biāo)，也是載入憲法的國(guó)家的政治發(fā) 展目標(biāo)，各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)人必須在憲法和法律范圍 內(nèi)活動(dòng)，人治正逐漸被法治取代，政策正日益讓位于法律 而在國(guó)家政治生活中成為從屬于法律的管理工具；另一方 面，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的目標(biāo)在中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走，人治在社會(huì)政治生活中仍然起著極其重要的作用，政策的作用 在許多情況下甚至超過(guò)法律。5. 制度剩余與制度匱乏制度剩余與制度匱乏同時(shí)并存，是中國(guó)公民社會(huì)制度 環(huán)境的又一特征。一方面，關(guān)于民間組織的許多規(guī)定大量 重復(fù)、交叉和繁瑣。例如，對(duì)許多民間組織的管理，不僅 有國(guó)務(wù)院頒布的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例和民政部頒行 的實(shí)施細(xì)則，而且還有民政部與其他部委聯(lián)

47、合頒布的管理 規(guī)定，或者由各部委單獨(dú)制定的管理規(guī)定；一些地方政府 也紛紛制定本地管理民間組織的實(shí)施辦法，不僅省級(jí)政府 或省級(jí)政府主管部門有各種細(xì)則和規(guī)定，而且地市級(jí)政府， 甚至區(qū)縣級(jí)政府也有各種辦法和意見(jiàn)；不僅政府民政管理 部門和業(yè)務(wù)主管部門制定了眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而 且各級(jí)黨委和政府也根據(jù)情況的需要不時(shí)發(fā)布一些重要的 規(guī)范性文件和政策措施。類似的規(guī)章制度過(guò)多，造成了公 民社會(huì)管理過(guò)程中的制度剩余.制度剩余集中體現(xiàn)為政府民政主管部門與業(yè)務(wù)主管部 門對(duì)同一民間組織的管理職能重疊。按照現(xiàn)行的條例規(guī)定，民間組織的登記管理機(jī)關(guān) 的監(jiān)督管理職責(zé)有三項(xiàng)：（1）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè) 單位的成立、變

48、更、注銷登記；（2）對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)實(shí)施年度檢查;（3 ）對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位違反條例的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān) 督檢查，對(duì)違反條例的行為給予行政處罰。民間組織的業(yè) 務(wù)主管單位的監(jiān)督管理職責(zé)有五項(xiàng)：（1）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體和 民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前的審查；（2）監(jiān) 督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法 規(guī)和國(guó)家政策，按照章程開(kāi)展活動(dòng)；（3）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體和 民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審；（4）協(xié)助登記管理機(jī)關(guān) 和其他有關(guān)部門查處社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的違法行 為；（5）會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的 清算事宜。不難發(fā)現(xiàn)，上述職能有

49、明顯的重復(fù)。這不僅是制度資 源和政府執(zhí)政資源的極大浪費(fèi)；而且事實(shí)上，制度剩余也 未必增強(qiáng)政府對(duì)民間組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，相反，往往會(huì)削弱 其管理能力。制度設(shè)計(jì)的初衷是實(shí)行雙重審核和雙重負(fù)責(zé) 的雙保險(xiǎn)機(jī)制，但實(shí)踐證明，監(jiān)管職責(zé)的交叉重復(fù)易于導(dǎo) 致相互推卸責(zé)任，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。此外，業(yè)務(wù)主管單位的 監(jiān)管任務(wù)和責(zé)任均大于登記管理機(jī)關(guān)，但又不能因此收取 任何費(fèi)用，它們?nèi)狈ΡO(jiān)管的動(dòng)力；而一旦收取了民間組織 定期上繳的管理費(fèi)，又往往采取放任自流的態(tài)度。登記管 理機(jī)關(guān)則因?yàn)橛袠I(yè)務(wù)主管單位把第一道關(guān)，則容易疏忽日 常的監(jiān)管，最終使雙重管理體制流于形式。然而，另一方面，在制度剩余的同時(shí)，民間組織的管理又存在著許多真空地

50、帶，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一是 缺乏管理民間組織的一般性法律。目前管理民間組織所依 據(jù)的主要是國(guó)務(wù)院的幾個(gè)條例，它們是法規(guī)而不是正式 的國(guó)家法律。僅有的幾個(gè)涉及民間組織管理的正式法律，如工會(huì)法等，也多半是專門法，中國(guó)至今沒(méi)有一部管 理民間組織的母法.其二是缺乏針對(duì)性和操作性的法規(guī)。例 如，缺乏針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)性社團(tuán)、學(xué)術(shù)性社團(tuán)和聯(lián)合 性社團(tuán)以及志愿者工作的分門別類的管理法規(guī)。其三是現(xiàn) 行的一些管理?xiàng)l例在實(shí)際生活中己經(jīng)較難適用。有學(xué)者認(rèn) 為，相當(dāng)一部分民間組織的管理?xiàng)l例內(nèi)容復(fù)雜，透明度低， 了解困難、技術(shù)細(xì)節(jié)粗糙，內(nèi)容籠統(tǒng)模糊，適用困難。朱曉明：中國(guó)民間組織生存發(fā)展的法律環(huán)境研究， 浙江社會(huì)科

51、學(xué)x x年第3期，第204 -225頁(yè)。制度匱乏在現(xiàn)實(shí)生活中，往往使不少民間組織無(wú)所適 從，甚至中央政府倡導(dǎo)的民間組織也不例外。例如，中央 近年來(lái)特別鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，但在全國(guó)許多地 方，它同樣遭到了制度的尷尬。由于法律地位不明確，導(dǎo) 致農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展過(guò)程中遇到了一系列法制、稅收、 體制等環(huán)境制約因素。合作社宄竟是企業(yè)法人、社團(tuán)法人、 還是合作社法人，缺乏明確的法律界定。以浙江溫嶺為例， 該市的農(nóng)民專業(yè)合作社是參照股份合作企業(yè)進(jìn)行注冊(cè)登記 的，屬于企業(yè)法人，因而稅務(wù)機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)必須按照股份合作企業(yè)進(jìn)行征稅、貸款；然而同時(shí)，浙江省農(nóng)民專業(yè) 合作社條例第十九條又規(guī)定，合作社銷售社員

52、生產(chǎn)和初 加工的農(nóng)產(chǎn)品，視同農(nóng)戶自產(chǎn)自銷。農(nóng)民生產(chǎn)的初級(jí)農(nóng)產(chǎn) 品自行銷售，毋需征稅，而把農(nóng)產(chǎn)品委托給合作社進(jìn)行銷 售，就要按規(guī)定納稅。再比如融資困難的問(wèn)題。農(nóng)民合作 經(jīng)濟(jì)組織在工商登記為法人，而銀行又不承認(rèn)其法人地位 不予貸款；即使要貸款，也只能以社員個(gè)人名義，并以個(gè) 人資產(chǎn)抵押才能貸款。這無(wú)疑不利于農(nóng)民專業(yè)合作社向規(guī)范化方向發(fā)pc o6. 現(xiàn)實(shí)空間與制度空間制度空間(institut ionalspace )要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際空 間(actualspa ce)，這是中國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境的又一大 特色。這里所說(shuō)的制度空間，就是按照民間組織管理法規(guī) 合法存在的空間；實(shí)際空間即是民間組織現(xiàn)實(shí)的存在空間

53、 公民社會(huì)的實(shí)際空間大于其制度空間的一個(gè)典型例證，就 是實(shí)際存在的民間組織的數(shù)量，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于政府主管部門 正式登記在冊(cè)的數(shù)量。中國(guó)政府主管民間組織的登記管理 機(jī)關(guān)在今年三月底公布了一組數(shù)據(jù)：經(jīng)過(guò)四級(jí)民政部門登 記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體共1419萬(wàn)家，民辦非企業(yè)單位共1312萬(wàn) 家，基金會(huì)共994家，合計(jì)一共是2812萬(wàn)家。但是，除此以外，學(xué)者們(如王名在第17屆霍普金斯 全球公益學(xué)者會(huì)議上發(fā)言)估計(jì)還存在大量沒(méi)有按照政府 要求進(jìn)行民間組織登記注冊(cè)的ngo，其中包括在工商注冊(cè) 的非營(yíng)利組織，城市社區(qū)基層組織，農(nóng)村社區(qū)的公益和互 助組織，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，城鄉(xiāng)宗教社團(tuán)，海外在華的 資助和項(xiàng)目組織，海外在華

54、的商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)等等，它們 的詳細(xì)數(shù)據(jù)由于沒(méi)有確切的統(tǒng)計(jì)和登記而無(wú)法獲得，保守 的估計(jì)大約有200萬(wàn)-270萬(wàn)家。又據(jù)民政部舉行的全國(guó)發(fā) 展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)議透露，截至xx年，全國(guó)已建立農(nóng) 村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)十萬(wàn)余個(gè)，而在各級(jí)民政部門登記注冊(cè)的 只有一萬(wàn)余個(gè)，僅占總數(shù)的十分之一。清華大學(xué)的一項(xiàng)研 究成果表明，在合法登記的民間組織之外，中國(guó)目前至少 還存在著以下十類法外民間組織：（1）工商注冊(cè)的非營(yíng)利 組織；（2 ）城市社區(qū)基層組織；（3）單位掛靠社團(tuán)；（4） 農(nóng)村社區(qū)發(fā)展組織；（5）農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織；（6）農(nóng)村社 區(qū)的其他公益或互助組織；（7）海外在華資助組織；（8） 海外在華項(xiàng)目組織；（9）海

55、外在華商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)；（10） 宗教社團(tuán)。王名：清華ng 0研究叢書(shū)緒言，清華大 學(xué)出版社，h年。一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，中國(guó)公民社會(huì)的制度空間隨著其 合法性標(biāo)準(zhǔn)的不同而極不相同。相對(duì)說(shuō)來(lái)，嚴(yán)格按照三個(gè)條例經(jīng)民政部門登記成 立的民間組織，其制度空間最??；無(wú)需民政部門登記，但 也被政府視為合法的那些民間組織則擁有更大的制度空間。后一種也同樣視為合法的民間組織主要有兩類。一類是中 共中央、國(guó)務(wù)院或民政部明文規(guī)定無(wú)需審批登記的民間組 織。例如，民政部關(guān)于對(duì)部分團(tuán)體免予社團(tuán)登記有關(guān)問(wèn) 題的通知明確規(guī)定以下三類民間團(tuán)體免予登記：（1）參 加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體；（2）由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu) 編制管理機(jī)關(guān)核定并

56、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的團(tuán)體，這些 團(tuán)體通常為各種事業(yè)單位；（3）機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單 位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體。民政部：關(guān)于對(duì)部分團(tuán)體免予社團(tuán)登記有關(guān)問(wèn)題的通知，民發(fā)2000256號(hào)，2000年12月另一類是各級(jí)黨委和政府根據(jù)上級(jí)指示或工作需要鼓勵(lì)成立的各類民間 組織，如廣大農(nóng)村中存在的眾多的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織。沒(méi)有任何正式法律規(guī)章規(guī)定這類組織有免予審批登記 的特權(quán)，但因?yàn)檫@些組織是按照黨政領(lǐng)導(dǎo)部門的要求成立 的，所以，即使未經(jīng)民政部門審批登記，它們也往往被視 為合法的組織。一項(xiàng)關(guān)于某縣民間組織的調(diào)查表明，該縣民政部門正 式審批登記的民間組織是163個(gè)，但未經(jīng)民政部門審批

57、登 記、只在民政部門的要求下前來(lái)備案的民間組織多達(dá)1200 多個(gè)，后者是前者的7倍多。該市民政部門的一位負(fù)責(zé)人 補(bǔ)充說(shuō)，實(shí)際存在的民間組織的數(shù)量，比已經(jīng)備案的更多 四、余論在對(duì)中國(guó)公民社會(huì)眾多的分歧意見(jiàn)背后，無(wú)論是政府 官員還是專家學(xué)者，至少存在著這樣一種共識(shí)：中國(guó)公民 社會(huì)正隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而迅速崛起，并且 對(duì)中國(guó)的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活產(chǎn)生日益重大的 影響。但是，中國(guó)公民社會(huì)同時(shí)也存在著許多問(wèn)題，面臨 著許多困難，其中最主要的問(wèn)題和困難來(lái)自其制度環(huán)境。 這一點(diǎn)已經(jīng)得到相關(guān)調(diào)查的證實(shí)。北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)團(tuán)體研宄中心曾對(duì)浙江和北京兩地 民間組織進(jìn)行過(guò)一次歷時(shí)兩年多的大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)

58、查，相關(guān) 數(shù)據(jù)表明，最不利于民間組織發(fā)展的問(wèn)題依次是：（1 ）缺 乏資金、場(chǎng)地（北京3817%,浙江4 018%）； （2）管理體制 太嚴(yán)格、太混亂，限制過(guò)多（北京33 14%，浙江2217 %）； （3）對(duì)社會(huì)團(tuán)體的定位不清，法律地位不明確，相關(guān)立法 不健全（北京2218%,浙江xx%）； （4 ）政府不夠重視（北 京2210%，浙江19 19%,黑龍江231 8%）。清華大學(xué)ng 0研 究所2000年對(duì)全國(guó)社團(tuán)組織的抽樣調(diào)查也表明，目前中國(guó) 民間組織面臨的主要問(wèn)題是：缺乏資金、活動(dòng)場(chǎng)所和辦公 設(shè)備，政府支持力度不夠，缺乏人才，缺乏信息交流與培 訓(xùn)機(jī)會(huì)，相關(guān)法律、法規(guī)不健全，組織內(nèi)部管理不規(guī)范， 政府行政干擾太大等。王紹光、王名：促進(jìn)我國(guó)民間 非營(yíng)利組織發(fā)展的政策建議，王名主編中國(guó)非政府公共 部門，清華大學(xué)出版社，n年，第73頁(yè)。中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境特征及其所面臨的制度困境，從一個(gè)側(cè)面反映著中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)發(fā)展的總體狀況， 是中國(guó)公民社會(huì)整體特征在制度環(huán)境方面的某種體現(xiàn)。在中國(guó)，現(xiàn)代意義上的公民社會(huì)，產(chǎn)生于清末民初。 中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展歷程相當(dāng)曲折，其成長(zhǎng)過(guò)程一再中斷 只是到了 20世紀(jì)80年代后，公民社會(huì)在中國(guó)才得