緊急狀態(tài)下自由和秩序

1、緊急狀態(tài)下自由和秩序    摘  要 緊急狀態(tài)法的根本目的是保障公民的人權(quán)和自由，緊急權(quán)力行使要有必要的界限，否則公民自由和權(quán)利將會遭到任意侵害。但是，在緊急狀態(tài)下國家和政府也要擁有法定的緊急狀態(tài)權(quán)力以恢復(fù)秩序，國家不采取緊急措施，則正常秩序無法維持，秩序不恢復(fù)，自由無保障。公民自由與國家秩序價值的協(xié)調(diào)要求緊急狀態(tài)法確立比例原則、區(qū)分原則、程序原則、救濟原則。 關(guān)鍵詞 緊急狀態(tài)，自由，秩序 現(xiàn)行憲法把 “戒嚴(yán)”修改為“緊急狀態(tài)”后，與此相應(yīng)，緊急狀態(tài)法納入了全國人大常委會的立法規(guī)劃，預(yù)計草案很快就會提交全國人大常委會討論審議。緊急狀態(tài)下國家行使

2、緊急權(quán)力的目的是維持和恢復(fù)正常秩序，從根本上保障公民的人權(quán)和自由。但是，公民的自由與國家的秩序價值可能有沖突，自由價值與秩序價值如何協(xié)調(diào)和融合是值得研究的課題。本文不對緊急狀態(tài)的各種法律問題進行全面探討，僅僅對緊急狀態(tài)下自由與秩序價值協(xié)調(diào)進行理論分析，以期對確立緊急狀態(tài)法的原則和指導(dǎo)思想有所幫助。 一、緊急狀態(tài)下的自由目的性價值 各國憲法和法律對緊急狀態(tài)的表述不盡一致，但實質(zhì)內(nèi)容是大致相近的。有代表性的定義是歐洲人權(quán)法院對“公共緊急狀態(tài)”（Public Emergency）的解釋，即“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”。i緊急狀態(tài)有以下幾個特征

3、：必須是現(xiàn)實的或者是肯定要發(fā)生的；威脅到人民生命財產(chǎn)的安全；阻止了國家政權(quán)機關(guān)正常行使權(quán)力；影響了人們的依法活動；必須采取特殊的對抗措施才能恢復(fù)秩序等，上述特征同時具備時才可以稱為緊急狀態(tài)。根據(jù)引起緊急狀態(tài)的原因不同，一般把緊急狀態(tài)分為四類：一類是自然災(zāi)害（比如地震、洪水、饑荒、火災(zāi)等）引起的緊急狀態(tài)；一類是經(jīng)濟環(huán)境（economic circumstances）引起的緊急狀態(tài)；一類是由社會內(nèi)亂引起的緊急狀態(tài)；一類是外部入侵（戰(zhàn)爭）等引起的緊急狀態(tài)。ii 緊急狀態(tài)法是規(guī)范緊急狀態(tài)下國家權(quán)力和緊急狀態(tài)措施、程序等的國家憲法性法律，學(xué)者稱之為“小憲法”。 緊急狀態(tài)法的根本目的是保障公民的人權(quán)和自由

4、。 可以從三個方面來理解：其一，國家的存在和國家權(quán)力運行的根本目的是“尊重和保障人權(quán)”。iii緊急狀態(tài)下國家不能很好履行自己保障人權(quán)的義務(wù)，只有消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常秩序才能實現(xiàn)保障公民人權(quán)和自由的目的。從這個意義上說緊急狀態(tài)法的目的是恢復(fù)秩序以保障公民的人權(quán)和自由。其二，緊急狀態(tài)的出現(xiàn)是一種非正常情況，在緊急狀態(tài)下，公民的人權(quán)和自由受到嚴(yán)重威脅，甚至國家的生存也會受到一定程度的威脅。緊急狀態(tài)下的行政緊急權(quán)力的行使從根本上說是為了消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常的公民自由與國家秩序，緊急狀態(tài)只是為保障自由和人權(quán)不受嚴(yán)重侵犯的手段。其三，緊急狀態(tài)下對公民自由和人權(quán)的限制有一定的底線，一旦維護國家秩序和消除

5、緊急狀態(tài)的措施構(gòu)成了對人權(quán)的根本侵犯，以至于比不采取這些措施的情況下公民的人權(quán)和自由受到更大的侵犯時，這種緊急狀態(tài)下的權(quán)力不得為之。換言之，緊急狀態(tài)要遵循比例原則，要求緊急措施應(yīng)當(dāng)與緊急狀態(tài)的危害程度相適應(yīng)，過度的或者不必要的緊急措施是違法的。以自由和人權(quán)作為緊急狀態(tài)權(quán)力合法性的標(biāo)準(zhǔn)和底線也證明了緊急狀態(tài)法的目的所在。 緊急狀態(tài)下保障自由與人權(quán)要堅持以下兩點： （一）對緊急狀態(tài)的宣布和規(guī)范要嚴(yán)格依法進行，嚴(yán)防緊急狀態(tài)權(quán)力濫用。緊急狀態(tài)法應(yīng)盡量少用，這是民主、憲政國家的基本義務(wù)。緊急狀態(tài)法所管理的僅僅是災(zāi)害發(fā)生后最為緊急的一段時間，緊急狀態(tài)是國家迫不得已而采取自救的最后措施。iv在民主法治社會理

6、想狀況是所有的問題都能通過平常的民主、法治手段來解決，預(yù)防各種平時的危急狀態(tài)，主要靠完善公共安全方面的法律，加強危機管理，建立災(zāi)害預(yù)防制度，提高公眾的安全意識，在正常的憲政框架下解決問題，只有這樣，公民權(quán)利和自由才能得到最好的保障。 緊急狀態(tài)中公民要承擔(dān)比平時更多的義務(wù)，正常的權(quán)利會受到一定的限制。所以，緊急狀態(tài)法對緊急狀態(tài)決定的宣布要設(shè)置嚴(yán)格的限制條件。除設(shè)置地方請求程序外，還要規(guī)定其他嚴(yán)格的程序要件，比如作出緊急狀態(tài)決定須說明事實理由、法律依據(jù)、緊急狀態(tài)期限、可能會采取的非常規(guī)措施、延長或撤銷的程序等等。對于地方政府在緊急狀態(tài)時的權(quán)限，要確立這樣一個原則：對于可預(yù)見的突發(fā)事件，爭取事先都用

7、法律來明確規(guī)定，并且規(guī)定預(yù)警期。對于不能預(yù)見的突發(fā)事件，在宣布緊急狀態(tài)之前，地方應(yīng)有臨時處置的權(quán)力，同時報請中央政府確認。而在宣布進入緊急狀態(tài)之后，中央政府會給地方政府一部分授權(quán)。v只有上述嚴(yán)格控制緊急狀態(tài)權(quán)濫用的措施和程序才能從根本上保障公民人權(quán)和自由。緊急狀態(tài)法的制定與其說是為了迅速有效地控制危機，毋寧說是為了確保最危險的時刻仍然是法治天下和人權(quán)有保障的時期。 建議緊急狀態(tài)法規(guī)定全國人大常委會或者國務(wù)院在制定緊急狀態(tài)措施的權(quán)限時與立法法第8、9條相互銜接。這兩條規(guī)定了法律保留原則。對于第8條規(guī)定的法律保留事項可以分為兩大類，一類是即使在緊急狀態(tài)下也不能被剝奪或者更改的事項，如國家主權(quán)、民族

8、區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度、犯罪和刑罰等事項。另一類是可以由緊急狀態(tài)法加以規(guī)定，在緊急狀態(tài)下可以制定緊急狀態(tài)措施進行限制的事項。如對非國有財產(chǎn)的征收、財政、金融、外貿(mào)、訴訟和仲裁等制度。但是，對于第8條規(guī)定在緊急狀態(tài)下可以限制的事項，也要根據(jù)緊急狀態(tài)的級別區(qū)別對待。換言之，對于哪些事項在緊急狀態(tài)的哪個級別能夠由緊急狀態(tài)措施加以規(guī)定，在緊急狀態(tài)法里要有明確規(guī)范，力爭做到與立法法不相沖突和矛盾。 （二）緊急狀態(tài)下對公民人權(quán)和自由進行限制要有嚴(yán)格界限。對于這個界限，中國1998年簽署的聯(lián)合國公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約有明確規(guī)定： 公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第四條規(guī)定：（一）在社會

9、緊急狀態(tài)威脅到國家的生命并經(jīng)正式宣布時，本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔(dān)的義務(wù)，但克減的程度以緊急情勢所嚴(yán)格需要者為限，此等措施并不得與它根據(jù)國際法所負有的其他義務(wù)相矛盾，且不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的理由的歧視。（二）不得根據(jù)本規(guī)定而克減第六條、第七條、第八條（第一款和第二款）、第十一條、第十五條、第十六和第十八條。（三）任何援用克減權(quán)的本公約締約國應(yīng)立即經(jīng)由聯(lián)合國秘書長將它已克減的各項規(guī)定、實行克減的理由和終止這種克減的日期通知本公約的其他締約國家。 分析公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第四條可以得出以下四點啟示： 1、第四條的立法目的是對緊急狀態(tài)下締約國

10、克減公約規(guī)定的義務(wù)的限制，換言之，第四條是為了防止締約國濫用緊急狀態(tài)權(quán)力可能侵犯公民自由的約束。這種約束的前提預(yù)設(shè)是把公民權(quán)利和政治權(quán)利看作是目的性價值，而緊急狀態(tài)法只是保護公民權(quán)利和自由的手段，對目的性價值的減損要有嚴(yán)格的限制。 2、公約規(guī)定了締約國對公約義務(wù)克減的六個限制性條件。即緊急狀態(tài)非常嚴(yán)重以至于威脅到國家的生存；經(jīng)過正式宣布；要符合比例原則；不得與其他國際法義務(wù)相矛盾；不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的理由的歧視；通知聯(lián)合國和其他締約國的義務(wù)。值得注意的是，歐洲人權(quán)公約也對緊急狀態(tài)下克減公民權(quán)利和自由作了類似的限制性規(guī)定。vi 3、公約規(guī)定了不能克減的權(quán)利和自

11、由。對公民權(quán)利和自由的保障要有底線，有些自由和人權(quán)即使在緊急狀態(tài)下也是不能被剝奪的，包括生命權(quán)、免于酷刑權(quán)、不受奴隸和強迫役使權(quán)、違反民事約定義務(wù)不受監(jiān)禁權(quán)、刑事處罰從舊兼從輕原則、人格權(quán)、思想、良心和宗教自由權(quán)等。建議我國緊急狀態(tài)法參照公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約的相關(guān)規(guī)范，對公民固有的在緊急狀態(tài)下也不能克減的權(quán)利和自由的種類作出明確規(guī)定。 4、公約對人權(quán)和自由是限制、克減（derogation），而不是禁止（forbidden）。克減與禁止有本質(zhì)區(qū)別，克減是對自由度進行限制而不能充分享有公約規(guī)定的權(quán)利和自由，克減還意味著公民保留有相當(dāng)多的權(quán)利與自由，比如，公民的通信自由、住宅權(quán)、罷工權(quán)等自由

12、在緊急狀態(tài)下可能受到克減，但并不意味著公民完全不享有這些自由。禁止（forbidden）是對公民權(quán)利和自由的完全剝奪，公民不再享有任何程度的自由。我國戒嚴(yán)法第13條有禁止性規(guī)定：戒嚴(yán)實施機關(guān)可以決定在戒嚴(yán)地區(qū)采取下列措施，并可以制定具體實施辦法：（一）禁止或者限制集會、游行、示威、街頭講演以及其他聚眾活動；（二）禁止罷工、罷市、罷課等，這種規(guī)定與公約精神相矛盾。建議緊急狀態(tài)法避免使用禁止性規(guī)定，保持與公約規(guī)范的一致性。 二、緊急狀態(tài)下的秩序手段性價值 1、秩序的必要性。 秩序是事物連續(xù)性、一致性、穩(wěn)定性的表現(xiàn)，秩序的核心是安全。vii離開秩序的自由是混亂和沒有保障的自由，自由要在一定的秩序框架

13、下才能持久和穩(wěn)定。緊急狀態(tài)是憲政框架下的特別制度，它是在憲法之內(nèi)受憲法調(diào)整的特別狀態(tài)，憲法的基本精神是通過規(guī)范國家權(quán)力達到保障公民自由和人權(quán)的目的。緊急狀態(tài)作為憲政的制度之一，仍然受憲法精神的約束。但是，緊急狀態(tài)畢竟與正常時期不同，因為在緊急狀態(tài)下如果不采取特別措施則國家的生命受到威脅，公民的基本權(quán)利得不到保障?？梢哉f緊急狀態(tài)是保障自由與人權(quán)的最后措施，以防止整個國家和社會秩序的全面失控。緊急狀態(tài)的直接目的是保障和恢復(fù)秩序，其措施也以秩序性措施為主。 國家和政府在緊急狀態(tài)下采取緊急措施對于恢復(fù)秩序，保障公民的人權(quán)和自由是非常必要的，而且國家與政府有義務(wù)為維持秩序而采取必要的措施，包括對公民人權(quán)

14、和自由采取必要的限制性措施。在緊急狀態(tài)下，由于全社會首先考慮的任務(wù)是如何采取有效的措施來控制和消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序，以及法律秩序。因此，社會公共利益，包括國家利益、國家安全，以及集體利益等要得到優(yōu)先保護。而要重點保護公共利益，維護法律秩序，就必須賦予政府以行政緊急權(quán)力，一方面這些權(quán)力相對于立法機關(guān)、司法機關(guān)的權(quán)力具有更大的權(quán)威性和優(yōu)先性，另一方面相對于憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)利，行政緊急權(quán)力具有更大的法律權(quán)威，可以比平常時期更容易限制公民權(quán)利。為了實現(xiàn)公共利益和恢復(fù)秩序，政府在平時不能采取的行政措施，在緊急狀態(tài)時期也可以依法行使。2、緊急狀態(tài)下限制權(quán)力的必要性。 為了維持正常

15、的社會秩序和國家機關(guān)正常的運轉(zhuǎn)，緊急狀態(tài)權(quán)力的行使有其必要性。但是，秩序相對于公民權(quán)利和自由而言，畢竟是手段性價值。況且“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！眝iii因此，對于緊急狀態(tài)下的政府行政權(quán)力，憲法和緊急狀態(tài)法中也應(yīng)有相應(yīng)的限制性規(guī)定。否則，緊急狀態(tài)權(quán)力一旦被濫用，則會對民主、法治制度和公民的權(quán)利和自由造成災(zāi)難性的毀滅打擊。為了保證在緊急狀態(tài)時期政府不因行使緊急權(quán)力而無故限制和剝奪公民的憲法權(quán)利，使緊急狀態(tài)納入法治的范圍內(nèi)，許多國家都在憲法中明確規(guī)定了緊急狀態(tài)權(quán)力的限制制度，如印度憲法、德國憲法等。對憲法規(guī)范的分析表明，在憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)制度的目的，目的是通過憲法

16、對緊急狀態(tài)制度的確立，明確在緊急狀態(tài)下政府所享有的行政緊急權(quán)力，防止政府在緊急狀態(tài)時期隨意行使行政緊急權(quán)力，從而給憲法所確立的公民權(quán)利和自由造成不必要的侵犯。 3、緊急狀態(tài)權(quán)力行使要有利于秩序的維持。 緊急狀態(tài)分為前期、后期和緊急狀態(tài)本身的危急期。前期又分為有不同的級別，不能將任何公共危機都納入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)只是非常危險的高度危機狀態(tài)。當(dāng)然有的緊急狀態(tài)也可以沒有前兆而是突然發(fā)生的，屬于人們沒有預(yù)料和沒有經(jīng)歷過的公共危機。對于有發(fā)展過程的緊急狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)有預(yù)備和預(yù)警的設(shè)計。后期是緊急狀態(tài)過后的危機緩解期，危機仍然存在，只是程度降低而已，仍然需要一些特殊措施來控制。對于緊急狀態(tài)的不同時期，要建立

17、不同的快速反應(yīng)處理機制，對延遲而誤事的工作人員和機關(guān)要有處罰措施。保證國家機關(guān)及時、準(zhǔn)確、有效履行維持秩序以保障公民權(quán)利和自由的義務(wù)。 為了國家緊急權(quán)力的有序行使，建議對緊急狀態(tài)下的決策權(quán)作出三條規(guī)定，即全國人大的決定權(quán)、國務(wù)院的決定權(quán)以及國家主席的宣布權(quán)。同時，對國家處理緊急狀態(tài)的具體實施機關(guān)的義務(wù)作出明確規(guī)定，以保障權(quán)力依法定的程序、原則行使，對于不履行法定義務(wù)的國家機關(guān)及其工作人員依法追究行政和法律責(zé)任。對緊急執(zhí)行措施也作出兩方面規(guī)定：一方面是政府有救助（危困人群）、安置（災(zāi)民）、保護（生活需要）、保障（正常運作）的義務(wù)；另一方面是政府有限制、剝奪與人身、財產(chǎn)、自由有關(guān)的公民權(quán)利以及增加

18、公民義務(wù)（如征用、征收、征調(diào)、凍結(jié)賬戶）的權(quán)力。總之，只有確立一個有責(zé)任的快速反應(yīng)的緊急狀態(tài)處理機構(gòu)，才能使國家正常秩序得以維持。 三、緊急狀態(tài)下自由與秩序的協(xié)調(diào) 緊急狀態(tài)法的根本目的是保障公民人權(quán)和自由，國家為了處理緊急狀態(tài)而采取恢復(fù)秩序的緊急措施與公民自由之間會有矛盾和沖突，為解決自由與秩序的沖突，使公民自由與國家秩序價值得以協(xié)調(diào)，建議緊急狀態(tài)法確立以下原則： 1、比例原則。緊急狀態(tài)法的比例原則是指緊急狀態(tài)措施與公民自由和人權(quán)保障的比例適當(dāng)，緊急狀態(tài)措施的危害性不能大于緊急狀態(tài)本身的危害性。比例原則要求國家緊急狀態(tài)措施制定和實施主體在具體的行為中充分考慮，要以比例原則為標(biāo)準(zhǔn)進行利益衡量后，再采取相應(yīng)的措施。比例原則有三個子概念，ix即（1）妥當(dāng)性原則，要求緊急狀態(tài)措施要達到采取措施的目的。（2）必要性原則，是指在妥當(dāng)性原則基礎(chǔ)上，在所有能夠達到消除緊急狀態(tài)目的的措施中，必須選擇對公民人權(quán)和自由侵害最少的措施。（3）均衡原則，雖然一種措施是達到目的所必要的，但是，不可以使公民的負擔(dān)過重。比例原則是緊急狀態(tài)法的“帝王條款”。x是實現(xiàn)自由價值與秩序價值協(xié)調(diào)的關(guān)鍵所在。 2、區(qū)分原則。緊急狀態(tài)法要對緊急狀態(tài)區(qū)分不同的級別