第7章公共管理的法律基礎

1、公共管理概（第二版）朱立言 謝明 主編新編21世紀公共管理系列教材新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）2 據(jù)考，“法治”一詞是古希臘人畢達斯最早提出的。雅典城邦，在梭倫改革后，進行了“法律”統(tǒng)治。 古羅馬人的法治觀念，雖然導源于古希臘文明，但他們對法治卻有不同的理解。他們提出了國家是一個法團的思想，認為“國家之所以是至高無上的，是因為它壟斷著立法權，是法的制定者，這種法既約束著個人，也約束著國家”。7.1.1 法治的淵源法治的淵源7.1 法治行政概述法治行政概述新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）3 法治行政深刻反映了法律與行政的關系，其意義可以濃縮為法律對行政具有

2、絕對的權威和支配力，行政權力應當來自法律的規(guī)定，特別是對公民權利產(chǎn)生直接影響的權力必須由法律明示，行政亦無法外特權。 法制行政則更多地著眼于行政活動應當體現(xiàn)法的內(nèi)在價值，即行政目標應當體現(xiàn)正義性；行政行為應當體現(xiàn)公共利益性；行政組織應當體現(xiàn)合法性。7.1.2 法治行政與法制行政法治行政與法制行政7.1 法治行政概述法治行政概述新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）4 法治行政的核心含義是法律高于行政。換言之，就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據(jù)法律規(guī)定。 具體而言，法治行政包括以下幾方面特點：1.職權法定行2.法律保留3.法律優(yōu)先4.依據(jù)法律5.職權與職責統(tǒng)一

3、7.1.3 法治行政的特點法治行政的特點7.1 法治行政概述法治行政概述新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）5 所謂“私法自治”是指，私法規(guī)范從古羅馬時代至今，一直被人們視為自治性規(guī)范，主要表現(xiàn)為私法規(guī)范的授權性（賦予當事人自由決定權，因此產(chǎn)生的權利義務受法律保護）、選擇性（即使國家對私法關系規(guī)定了相關準則，也不具有強制性，當事人可以選擇適用）和補充性（國家調(diào)節(jié)私法關系的準則，只有在當事人間沒有協(xié)議、協(xié)議無效或沒有作出選擇的情況下，才予以補充適用）。7.2.1 公法與私法的劃分公法與私法的劃分7.2 公法與私法公法與私法新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）6 歸屬公

4、法的法律直接關涉的乃是政府與人民的關系、國家與社會的關系，還要加上與這兩類關系密切相關的國家的結構、權力與責任，政府的組成、行為與責任，以及國家間的關系。7.2.1 公法與私法的劃分公法與私法的劃分7.2 公法與私法公法與私法新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）7 從19世紀末至20世紀，一個重大的變化就是國家職能的變化，即“夜警國家”變化為“福利國家”，國家承擔著過去所沒有的越來越多的社會職能，政府干預越來越多。1.從行政命令服從發(fā)展出行政協(xié)商指導2.從行政統(tǒng)治發(fā)展出行政合同3.從行政公法發(fā)展出行政私法7.2.2 公法的社會化公法的社會化7.2 公法與私法公法與私法新編21世紀

5、公共管理系列教材公共管理概論（第二版）8 公共管理的法律關系是指公共管理主體與其相對一方形成的權利義務關系。公共管理主體的豐富性，決定了公共管理法律關系的復雜性。這種法律關系不但應該包括由行政法調(diào)整的行政法律關系，還應該包括由其他部門法調(diào)整的各種法律關系。1.公共管理關系2.法制監(jiān)督關系3.法律救濟關系4.公共管理組織內(nèi)部關系7.3.1 公共管理的法律關系概述公共管理的法律關系概述7.3 公共管理的法律關系公共管理的法律關系新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）9 公共管理的主體可以分為政府和其他公共管理主體兩個部分。所謂其他公共管理主體是指以實現(xiàn)公共利益為目標而存在的一些組織，一

6、般可稱為非營利組織或者第三部門。7.3.2 公共管理主體與相對人之間的法律關系公共管理主體與相對人之間的法律關系7.3 公共管理的法律關系公共管理的法律關系新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）10 行政法律關系的特征主要表現(xiàn)在：（1）從主體上看，在行政法律關系雙方當事人中，必有一方是行政主體。（2）從內(nèi)容上看，行政法律關系的內(nèi)容都與國家行政權力直接有關。（3）從內(nèi)容處分上看，當事人對行政法律關系中的權利與義務不能自由處分。（4）從雙方當事人所處的地位上看，行政主體始終處于主導地位，享有很大的優(yōu)益權。（5）從解決爭議的方式上看，行政主體有處理行政爭議的權力。7.3.2 公共管理主體

7、與相對人之間的法律關系公共管理主體與相對人之間的法律關系7.3 公共管理的法律關系公共管理的法律關系新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）11 公共管理主體之間應該包括三方面的法律關系：組織法上的法律關系、政府與其他公共管理主體之間的關系以及其他公共管理主體之間的關系。7.3.3 公共管理主體之間的法律關系公共管理主體之間的法律關系7.3 公共管理的法律關系公共管理的法律關系新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）12 行政組織法上的法律關系又稱為行政機關相互間的關系或行政機關內(nèi)部性關系。其主要內(nèi)容包括以下四部分：（1）立法機關與行政機關之間的關系；（2）上級行政機關與下

8、級行政機關的關系，即權限的委任、指揮監(jiān)督、主管權限爭議的決定等；（3）平級行政機關之間的關系，即行政機關之間的協(xié)議、事務的委托等；（4）地方的政府部門與同級政府以及上級部門之間的關系。7.3.3 公共管理主體之間的法律關系公共管理主體之間的法律關系7.3 公共管理的法律關系公共管理的法律關系新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）131.有限權力原則2.正當程序原則3.責任行政原則7.3.4 公共管理法律的基本原則公共管理法律的基本原則7.3 公共管理的法律關系公共管理的法律關系新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）14 公共管理行為是指公共管理主體為實現(xiàn)一定的公益目的而

9、實施的各種活動及其過程。公共管理行為可以分為行政行為和其他公共管理行為。7.4.1 行政行為的含義行政行為的含義7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）15 行政法學上所說的行政行為有著特定的內(nèi)涵，它是指行政主體行使行政權力，產(chǎn)生法律效果，具有國家行政管理目的的行為。它包括以下三層含義： 從主體上看，行政行為必須是行政主體所實施的行為； 從性質(zhì)上看，行政行為是行使公共權力的行為； 從效果上看，行政行為是一種能直接或間接引起法律效果的行為。7.4.1 行政行為的含義行政行為的含義7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第

10、二版）16 行政行為的意義在于其所產(chǎn)生的法律后果，即所建立的行政法律關系。享有行政權并合法利用行政權就會產(chǎn)生所追求的法律后果；而違法行使行政權的行政行為，則會產(chǎn)生違法的法律后果，從而引起行政責任。7.4.2 行政行為的效力行政行為的效力7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）17 行政行為的成立須符合以下條件：（1）行為主體合格。行為主體必須具備行政主體資格；行為不超越權限范圍；行為必須是具有特定身份的國家公務員的職務行為。（2）主體意思表示真實。（3）行政行為明確具體。（4）內(nèi)容符合公共利益。（5）行為符合法律規(guī)定的程序和形式。7.4.2 行政行為的

11、效力行政行為的效力7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）18 行政行為的效力是指行政行為合法成立后所具有的法律上的約束力。（1）先定力，（2）確定力，（3）拘束力。 無效行政行為不是行政行為，當然也不是行政行為的一類，而是一個與行政行為存在密切聯(lián)系的獨立的法律概念。引起行政行為無效的原因主要是下面幾種：首先，行為主體不合格；其次，行為內(nèi)容不合法；再次，不符合法定程序和法定形式；最后，意思表示不真實。7.4.2 行政行為的效力行政行為的效力7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）19 國家公務員的職務行為是國家

12、公務員基于國家行政機關委任的行政職務，代表國家行政機關行使行政職權或履行職責的公務行為。 國家公務員同時也是公民個人，他們也有自己的個人行為，公務員的雙重身份決定了他們的雙重行為，即個人行為和職務行為。職務行為與個人行為是行政訴訟受案與不受案的一個標準，我國法律規(guī)定：“與行使職權無關的個人行為”行政機關將不承擔責任。7.4.3 行政行為與公務員的個人行為行政行為與公務員的個人行為7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）20 對于具體的行政處理行為來說，可以分為依申請的行政行為和依職權的行政行為。 依申請的行政行為是指行政主體只有在相對人聲明和申請的條件

13、下才能作出的行為，非申請不能作出。 主要有：行政許可；行政給付；行政獎勵；行政確認；行政裁決。 7.4.4 具體行政行為具體行政行為7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）21 依職權的行政行為是指行政主體依據(jù)自己的職權，不需要經(jīng)過相對人的意思表示，便能做出并發(fā)生效力的行為。主要有：行政規(guī)劃；行政命令；行政征收；行政處罰；行政強制。7.4.4 具體行政行為具體行政行為7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）221.違法行政行為的表現(xiàn)（1）事實根據(jù)不合法。（2）適用法律錯誤。（3）程序違法。（4）行政越權。（6）

14、濫用職權。（7）行政失職7.4.5 違法行政行為及其責任認定違法行政行為及其責任認定7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）232.行政違法與行政行為的關系（1）行政違法與行政責任是前因與后果的關系。（2）行政違法主體與行政責任主體的一致。（3）行政違法程度與行政責任水平保持一致。7.4.5 違法行政行為及其責任認定違法行政行為及其責任認定7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）243.行政責任的分類（1）違法行政行為的撤銷。（2）強制履行法定職責。（3）行政賠償責任。（4）行政處分責任。7.4.5 違法行政行

15、為及其責任認定違法行政行為及其責任認定7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）251.受理具體行政行為的范圍2.啟動了對抽象行政行為的監(jiān)督審查權3.受行政復議制度保護和救濟的權利范圍進一步擴大7.5.1 行政復議制度行政復議制度7.5 行政救濟制度行政救濟制度新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）26 行政訴訟受案范圍既涉及權力分立與制約的政治架構原則，也涉及人權保障的政治倫理原則。在我國，行政訴訟受案范圍的確定方式是對可訴性行政行為和不可訴行政行為進行界定。7.5.2 行政訴訟制度行政訴訟制度7.5 行政救濟制度行政救濟制度新編21世紀公

16、共管理系列教材公共管理概論（第二版）27 行政訴訟制度是不斷完善的，其完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.擴大人民法院的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查之列2.賦予人民法院完整的行政審判權3.進一步完善行政訴訟被告制度4.強化職權調(diào)查原則5.設立專門行政法院，建立獨立的行政審判司法體制體制6.提高行政法官素質(zhì)，實行法官權益保障制度7.確立行政判例法制度，以解決行政審判中法律適用上的盲點7.5.2 行政訴訟制度行政訴訟制度7.5 行政救濟制度行政救濟制度新編21世紀公共管理系列教材公共管理概論（第二版）28 我國于1989年頒布了行政訴訟法，終于使國家的行政賠償制度有法可依，行政訴訟案件數(shù)量逐年

17、增加，“民告官”的權利觀念不斷增強，行政賠償制度建設開始步入正軌。 行政賠償也叫行政賠償責任，是指國家行政機關及其工作人員在行使職權時，違法侵犯公民、法人或其他組織的合法權益并造成損害的，國家負責向受害人賠償?shù)闹贫取?.5.3 行政賠償制度行政賠償制度7.5 行政救濟制度行政救濟制度關 鍵 術 語關 鍵 術 語公共管理主體公共管理主體 行政法律關系行政法律關系 有限權力原則有限權力原則 正當程序原則正當程序原則責任行政原則責任行政原則 行政行為行政行為 公務員的個人行為公務員的個人行為 具體行政行為具體行政行為行政違法行政違法 行政責任行政責任 行政救濟制度行政救濟制度29復習思考題復習思考題1簡述法治行政與法制行政的區(qū)別與聯(lián)系。簡述法治行政與法制行政的區(qū)別與聯(lián)系。2法治行政的特點是什么？法治行政的特點是什么？3公法的社會化具體表現(xiàn)在哪些方面？公法的社會化具體表現(xiàn)在哪些方面？4什么是行政法律關系？其特征表現(xiàn)是什么？什么是行政法律關系？其特征表現(xiàn)是什么？5公共管理法律的基本原則有哪些？公共管理法律的基本原則有哪些？6簡述行政行為的含義、內(nèi)容及分類。簡述行政行為的含義、內(nèi)容及分類。7引起行政行為無效的原因主要有哪幾種？引起行政行為無效的原因主要有哪幾種？8結合實際，談談如何區(qū)分行政行為與公務員結合實際，談談如何區(qū)分行政行為與公務員的個人行為。的個人行為。9違法行政行為的