第7章公共管理的法律基礎(chǔ)

1、公共管理概（第二版）朱立言 謝明 主編新編21世紀(jì)公共管理系列教材新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）2 據(jù)考，“法治”一詞是古希臘人畢達(dá)斯最早提出的。雅典城邦，在梭倫改革后，進(jìn)行了“法律”統(tǒng)治。 古羅馬人的法治觀念，雖然導(dǎo)源于古希臘文明，但他們對(duì)法治卻有不同的理解。他們提出了國(guó)家是一個(gè)法團(tuán)的思想，認(rèn)為“國(guó)家之所以是至高無(wú)上的，是因?yàn)樗鼔艛嘀⒎?quán)，是法的制定者，這種法既約束著個(gè)人，也約束著國(guó)家”。7.1.1 法治的淵源法治的淵源7.1 法治行政概述法治行政概述新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）3 法治行政深刻反映了法律與行政的關(guān)系，其意義可以濃縮為法律對(duì)行政具有

2、絕對(duì)的權(quán)威和支配力，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)來(lái)自法律的規(guī)定，特別是對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生直接影響的權(quán)力必須由法律明示，行政亦無(wú)法外特權(quán)。 法制行政則更多地著眼于行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法的內(nèi)在價(jià)值，即行政目標(biāo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)正義性；行政行為應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公共利益性；行政組織應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)合法性。7.1.2 法治行政與法制行政法治行政與法制行政7.1 法治行政概述法治行政概述新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）4 法治行政的核心含義是法律高于行政。換言之，就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。 具體而言，法治行政包括以下幾方面特點(diǎn)：1.職權(quán)法定行2.法律保留3.法律優(yōu)先4.依據(jù)法律5.職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一

3、7.1.3 法治行政的特點(diǎn)法治行政的特點(diǎn)7.1 法治行政概述法治行政概述新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）5 所謂“私法自治”是指，私法規(guī)范從古羅馬時(shí)代至今，一直被人們視為自治性規(guī)范，主要表現(xiàn)為私法規(guī)范的授權(quán)性（賦予當(dāng)事人自由決定權(quán)，因此產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)受法律保護(hù)）、選擇性（即使國(guó)家對(duì)私法關(guān)系規(guī)定了相關(guān)準(zhǔn)則，也不具有強(qiáng)制性，當(dāng)事人可以選擇適用）和補(bǔ)充性（國(guó)家調(diào)節(jié)私法關(guān)系的準(zhǔn)則，只有在當(dāng)事人間沒(méi)有協(xié)議、協(xié)議無(wú)效或沒(méi)有作出選擇的情況下，才予以補(bǔ)充適用）。7.2.1 公法與私法的劃分公法與私法的劃分7.2 公法與私法公法與私法新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）6 歸屬公

4、法的法律直接關(guān)涉的乃是政府與人民的關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，還要加上與這兩類關(guān)系密切相關(guān)的國(guó)家的結(jié)構(gòu)、權(quán)力與責(zé)任，政府的組成、行為與責(zé)任，以及國(guó)家間的關(guān)系。7.2.1 公法與私法的劃分公法與私法的劃分7.2 公法與私法公法與私法新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）7 從19世紀(jì)末至20世紀(jì)，一個(gè)重大的變化就是國(guó)家職能的變化，即“夜警國(guó)家”變化為“福利國(guó)家”，國(guó)家承擔(dān)著過(guò)去所沒(méi)有的越來(lái)越多的社會(huì)職能，政府干預(yù)越來(lái)越多。1.從行政命令服從發(fā)展出行政協(xié)商指導(dǎo)2.從行政統(tǒng)治發(fā)展出行政合同3.從行政公法發(fā)展出行政私法7.2.2 公法的社會(huì)化公法的社會(huì)化7.2 公法與私法公法與私法新編21世紀(jì)

5、公共管理系列教材公共管理概論（第二版）8 公共管理的法律關(guān)系是指公共管理主體與其相對(duì)一方形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公共管理主體的豐富性，決定了公共管理法律關(guān)系的復(fù)雜性。這種法律關(guān)系不但應(yīng)該包括由行政法調(diào)整的行政法律關(guān)系，還應(yīng)該包括由其他部門法調(diào)整的各種法律關(guān)系。1.公共管理關(guān)系2.法制監(jiān)督關(guān)系3.法律救濟(jì)關(guān)系4.公共管理組織內(nèi)部關(guān)系7.3.1 公共管理的法律關(guān)系概述公共管理的法律關(guān)系概述7.3 公共管理的法律關(guān)系公共管理的法律關(guān)系新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）9 公共管理的主體可以分為政府和其他公共管理主體兩個(gè)部分。所謂其他公共管理主體是指以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)而存在的一些組織，一

6、般可稱為非營(yíng)利組織或者第三部門。7.3.2 公共管理主體與相對(duì)人之間的法律關(guān)系公共管理主體與相對(duì)人之間的法律關(guān)系7.3 公共管理的法律關(guān)系公共管理的法律關(guān)系新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）10 行政法律關(guān)系的特征主要表現(xiàn)在：（1）從主體上看，在行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人中，必有一方是行政主體。（2）從內(nèi)容上看，行政法律關(guān)系的內(nèi)容都與國(guó)家行政權(quán)力直接有關(guān)。（3）從內(nèi)容處分上看，當(dāng)事人對(duì)行政法律關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)不能自由處分。（4）從雙方當(dāng)事人所處的地位上看，行政主體始終處于主導(dǎo)地位，享有很大的優(yōu)益權(quán)。（5）從解決爭(zhēng)議的方式上看，行政主體有處理行政爭(zhēng)議的權(quán)力。7.3.2 公共管理主體

7、與相對(duì)人之間的法律關(guān)系公共管理主體與相對(duì)人之間的法律關(guān)系7.3 公共管理的法律關(guān)系公共管理的法律關(guān)系新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）11 公共管理主體之間應(yīng)該包括三方面的法律關(guān)系：組織法上的法律關(guān)系、政府與其他公共管理主體之間的關(guān)系以及其他公共管理主體之間的關(guān)系。7.3.3 公共管理主體之間的法律關(guān)系公共管理主體之間的法律關(guān)系7.3 公共管理的法律關(guān)系公共管理的法律關(guān)系新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）12 行政組織法上的法律關(guān)系又稱為行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部性關(guān)系。其主要內(nèi)容包括以下四部分：（1）立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；（2）上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下

8、級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，即權(quán)限的委任、指揮監(jiān)督、主管權(quán)限爭(zhēng)議的決定等；（3）平級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)議、事務(wù)的委托等；（4）地方的政府部門與同級(jí)政府以及上級(jí)部門之間的關(guān)系。7.3.3 公共管理主體之間的法律關(guān)系公共管理主體之間的法律關(guān)系7.3 公共管理的法律關(guān)系公共管理的法律關(guān)系新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）131.有限權(quán)力原則2.正當(dāng)程序原則3.責(zé)任行政原則7.3.4 公共管理法律的基本原則公共管理法律的基本原則7.3 公共管理的法律關(guān)系公共管理的法律關(guān)系新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）14 公共管理行為是指公共管理主體為實(shí)現(xiàn)一定的公益目的而

9、實(shí)施的各種活動(dòng)及其過(guò)程。公共管理行為可以分為行政行為和其他公共管理行為。7.4.1 行政行為的含義行政行為的含義7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）15 行政法學(xué)上所說(shuō)的行政行為有著特定的內(nèi)涵，它是指行政主體行使行政權(quán)力，產(chǎn)生法律效果，具有國(guó)家行政管理目的的行為。它包括以下三層含義： 從主體上看，行政行為必須是行政主體所實(shí)施的行為； 從性質(zhì)上看，行政行為是行使公共權(quán)力的行為； 從效果上看，行政行為是一種能直接或間接引起法律效果的行為。7.4.1 行政行為的含義行政行為的含義7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第

10、二版）16 行政行為的意義在于其所產(chǎn)生的法律后果，即所建立的行政法律關(guān)系。享有行政權(quán)并合法利用行政權(quán)就會(huì)產(chǎn)生所追求的法律后果；而違法行使行政權(quán)的行政行為，則會(huì)產(chǎn)生違法的法律后果，從而引起行政責(zé)任。7.4.2 行政行為的效力行政行為的效力7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）17 行政行為的成立須符合以下條件：（1）行為主體合格。行為主體必須具備行政主體資格；行為不超越權(quán)限范圍；行為必須是具有特定身份的國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)行為。（2）主體意思表示真實(shí)。（3）行政行為明確具體。（4）內(nèi)容符合公共利益。（5）行為符合法律規(guī)定的程序和形式。7.4.2 行政行為的

11、效力行政行為的效力7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）18 行政行為的效力是指行政行為合法成立后所具有的法律上的約束力。（1）先定力，（2）確定力，（3）拘束力。 無(wú)效行政行為不是行政行為，當(dāng)然也不是行政行為的一類，而是一個(gè)與行政行為存在密切聯(lián)系的獨(dú)立的法律概念。引起行政行為無(wú)效的原因主要是下面幾種：首先，行為主體不合格；其次，行為內(nèi)容不合法；再次，不符合法定程序和法定形式；最后，意思表示不真實(shí)。7.4.2 行政行為的效力行政行為的效力7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）19 國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)行為是國(guó)家

12、公務(wù)員基于國(guó)家行政機(jī)關(guān)委任的行政職務(wù)，代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)或履行職責(zé)的公務(wù)行為。 國(guó)家公務(wù)員同時(shí)也是公民個(gè)人，他們也有自己的個(gè)人行為，公務(wù)員的雙重身份決定了他們的雙重行為，即個(gè)人行為和職務(wù)行為。職務(wù)行為與個(gè)人行為是行政訴訟受案與不受案的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)法律規(guī)定：“與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為”行政機(jī)關(guān)將不承擔(dān)責(zé)任。7.4.3 行政行為與公務(wù)員的個(gè)人行為行政行為與公務(wù)員的個(gè)人行為7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）20 對(duì)于具體的行政處理行為來(lái)說(shuō)，可以分為依申請(qǐng)的行政行為和依職權(quán)的行政行為。 依申請(qǐng)的行政行為是指行政主體只有在相對(duì)人聲明和申請(qǐng)的條件

13、下才能作出的行為，非申請(qǐng)不能作出。 主要有：行政許可；行政給付；行政獎(jiǎng)勵(lì)；行政確認(rèn)；行政裁決。 7.4.4 具體行政行為具體行政行為7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）21 依職權(quán)的行政行為是指行政主體依據(jù)自己的職權(quán)，不需要經(jīng)過(guò)相對(duì)人的意思表示，便能做出并發(fā)生效力的行為。主要有：行政規(guī)劃；行政命令；行政征收；行政處罰；行政強(qiáng)制。7.4.4 具體行政行為具體行政行為7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）221.違法行政行為的表現(xiàn)（1）事實(shí)根據(jù)不合法。（2）適用法律錯(cuò)誤。（3）程序違法。（4）行政越權(quán)。（6）

14、濫用職權(quán)。（7）行政失職7.4.5 違法行政行為及其責(zé)任認(rèn)定違法行政行為及其責(zé)任認(rèn)定7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）232.行政違法與行政行為的關(guān)系（1）行政違法與行政責(zé)任是前因與后果的關(guān)系。（2）行政違法主體與行政責(zé)任主體的一致。（3）行政違法程度與行政責(zé)任水平保持一致。7.4.5 違法行政行為及其責(zé)任認(rèn)定違法行政行為及其責(zé)任認(rèn)定7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）243.行政責(zé)任的分類（1）違法行政行為的撤銷。（2）強(qiáng)制履行法定職責(zé)。（3）行政賠償責(zé)任。（4）行政處分責(zé)任。7.4.5 違法行政行

15、為及其責(zé)任認(rèn)定違法行政行為及其責(zé)任認(rèn)定7.4 公共管理行為公共管理行為新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）251.受理具體行政行為的范圍2.啟動(dòng)了對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督審查權(quán)3.受行政復(fù)議制度保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大7.5.1 行政復(fù)議制度行政復(fù)議制度7.5 行政救濟(jì)制度行政救濟(jì)制度新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）26 行政訴訟受案范圍既涉及權(quán)力分立與制約的政治架構(gòu)原則，也涉及人權(quán)保障的政治倫理原則。在我國(guó)，行政訴訟受案范圍的確定方式是對(duì)可訴性行政行為和不可訴行政行為進(jìn)行界定。7.5.2 行政訴訟制度行政訴訟制度7.5 行政救濟(jì)制度行政救濟(jì)制度新編21世紀(jì)公

16、共管理系列教材公共管理概論（第二版）27 行政訴訟制度是不斷完善的，其完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.擴(kuò)大人民法院的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查之列2.賦予人民法院完整的行政審判權(quán)3.進(jìn)一步完善行政訴訟被告制度4.強(qiáng)化職權(quán)調(diào)查原則5.設(shè)立專門行政法院，建立獨(dú)立的行政審判司法體制體制6.提高行政法官素質(zhì)，實(shí)行法官權(quán)益保障制度7.確立行政判例法制度，以解決行政審判中法律適用上的盲點(diǎn)7.5.2 行政訴訟制度行政訴訟制度7.5 行政救濟(jì)制度行政救濟(jì)制度新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理概論（第二版）28 我國(guó)于1989年頒布了行政訴訟法，終于使國(guó)家的行政賠償制度有法可依，行政訴訟案件數(shù)量逐年

17、增加，“民告官”的權(quán)利觀念不斷增強(qiáng)，行政賠償制度建設(shè)開始步入正軌。 行政賠償也叫行政賠償責(zé)任，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，違法侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，國(guó)家負(fù)責(zé)向受害人賠償?shù)闹贫取?.5.3 行政賠償制度行政賠償制度7.5 行政救濟(jì)制度行政救濟(jì)制度關(guān) 鍵 術(shù) 語(yǔ)關(guān) 鍵 術(shù) 語(yǔ)公共管理主體公共管理主體 行政法律關(guān)系行政法律關(guān)系 有限權(quán)力原則有限權(quán)力原則 正當(dāng)程序原則正當(dāng)程序原則責(zé)任行政原則責(zé)任行政原則 行政行為行政行為 公務(wù)員的個(gè)人行為公務(wù)員的個(gè)人行為 具體行政行為具體行政行為行政違法行政違法 行政責(zé)任行政責(zé)任 行政救濟(jì)制度行政救濟(jì)制度29復(fù)習(xí)思考題復(fù)習(xí)思考題1簡(jiǎn)述法治行政與法制行政的區(qū)別與聯(lián)系。簡(jiǎn)述法治行政與法制行政的區(qū)別與聯(lián)系。2法治行政的特點(diǎn)是什么？法治行政的特點(diǎn)是什么？3公法的社會(huì)化具體表現(xiàn)在哪些方面？公法的社會(huì)化具體表現(xiàn)在哪些方面？4什么是行政法律關(guān)系？其特征表現(xiàn)是什么？什么是行政法律關(guān)系？其特征表現(xiàn)是什么？5公共管理法律的基本原則有哪些？公共管理法律的基本原則有哪些？6簡(jiǎn)述行政行為的含義、內(nèi)容及分類。簡(jiǎn)述行政行為的含義、內(nèi)容及分類。7引起行政行為無(wú)效的原因主要有哪幾種？引起行政行為無(wú)效的原因主要有哪幾種？8結(jié)合實(shí)際，談?wù)勅绾螀^(qū)分行政行為與公務(wù)員結(jié)合實(shí)際，談?wù)勅绾螀^(qū)分行政行為與公務(wù)員的個(gè)人行為。的個(gè)人行為。9違法行政行為的